CC BY
21DOI 10.47643/1815-1337_2023_1 _113
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СУБЪЕКТАХ, ВОШЕДШИХ В СОСТАВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2022 ГОДУ Problems and prospects of the organization and implementation of public control in the subjects that became part of the Russian Federation in 2022
ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
кандидат юридических наук, доцент, декан факультета высшего образования
Политехнического института (филиала) ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет». 347904, Россия, Ростовская обл., г. Таганрог, ул. Петровская, 109 а. E-mail: niipg2010@mail.ru;
ДАВЫДОВА Элеонора Максимовна,
обучающаяся Политехнического института (филиала) ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет». 347904, Россия, Ростовская обл., г. Таганрог, ул. Петровская, 109 а. E-mail: niipg2010@mail.ru;
ПЕТРЕНКО Елена Геннадьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и международного права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет им. И. Т. Трубилина». 355004, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13. E-mail: niipg2010@mail.ru;
ПОЯРКОВ Сергей Юрьевич,
кандидат педагогических наук, доцент, ученый секретарь ФГУП «ВНИИФТРИ». 141570, Россия, Московская обл., пос. Менделеево. E-mail: niipg2010@mail.ru;
Goncharov Vitaly Viktorovich,
Candidate of Law, Associate Professor, Dean of the Faculty
of Higher Education of the Polytechnic Institute (branch) of the Don State Technical University. 347904, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109 a. E-mail: niipg2010@mail.ru;
Davydova Eleonora Maksimovna,
student Polytechnic Institute (branch) of the Don State Technical University. 347904, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109 a. E-mail: niipg2010@mail.ru;
Petrenko Elena Gennadievna,
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin. 355004, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13. E-mail: niipg2010@mail.ru;
Poyarkov Sergey Yuryevich,
Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor, Scientific Secretary of FSUE "VNNFTRI". Mendeleevo village, Moscow region, 141570, Russia. E-mail: niipg2010@mail.ru
Краткая аннотация. Настоящая статья посвящена анализу проблем и перспектив организации и осуществления общественного контроля в субъектах, вошедших в состав Российской Федерации в 2022 году (ДНР, ЛНР, Запорожской области, Херсонской области). В работе отмечается, что большая часть проблем обусловлена тем обстоятельством, что данные регионы находились в составе Украины более 30 лет, в законодательстве которой институт общественного контроля закреплен не был, хотя делались отдельные попытки формализации института гражданского контроля, который охватывал узкий сегмент органов публичной власти в стране (правоохранительных, военных). В статье разработан и обоснован комплекс мероприятий по разрешению указанных проблем, позволяющих укрепить институт общественного контроля в Российской Федерации (в первую очередь - в новых регионах страны, вошедших в ее состав в 2022 году).
Abstract. This article is devoted to the analysis of problems and prospects of the organization and implementation of public control in the subjects that became part of the Russian Federation in 2022 (DPR, LPR, Zaporozhye region, Kherson region). The paper notes that most of the problems are due to the fact that these regions were part of Ukraine for more than 30 years, in whose legislation the institution of public control was not fixed, although some successful attempts were made to formalize the institution of civil control, which covered a narrow segment of public authorities in the country (law enforcement, military). The article develops and justifies a set of measures to resolve these problems, which will strengthen the institution of public control in the Russian Federation (first of all, in the new regions of the country that became part of it in 2022).
Ключевые слова: проблемы; перспективы; организация; осуществление; субъект; Российская Федерация; народовластие; конституционные принципы; законность; ответственность.
Keywords: problems; prospects; organization; implementation; subject; Russian Federation; democracy; constitutional principles; legality; responsibility.
Для цитирования: Гончаров В.В., Давыдова Э.М., Петренко Е.Г., Поярков С.Ю. Проблемы и перспективы организации и осуществления общественного контроля в субъектах, вошедших в состав Российской Федерации в 2022 году // Право и государство: теория и практика. 2023. № 1(217). С. 113-116. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_1_113.
For citation: Goncharov V.V., Davydova E.M., Petrenko E.G., Poyarkov S.Yu. Problems and prospects of the organization and implementation of public control in the subjects that became part of the Russian Federation in 2022 // Law and state: theory and practice. 2023. No. 1(217). pp. 113-116. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_1_113.
Статья поступила в редакцию: 05.01.2023
Проблематика организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации широко исследована в работах Г. Н. Чеботарева, [1, с. 62-65] С. А. Куемжиевой, [2, с. 51-55] А. О. Снисаря, [3, с. 41-46] С. Ю. Пояркова, [4, с. 25-29] В. В. Гриба, [5, с. 3-13] А. И. Лапшиной, [6, с. 136-140] Н. С. Рыболовлевой, [7, с. 50-52] а также многих других авторов. Однако, вхождение в состав Российской Федерации в 2014 году Республики Крым и города Севастополя, а в 2022 году Запорожской и Херсонской областей, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики, на территории которых ранее не был формализован в действующем законодательстве и не функционировал институт общественного контроля, поставило перед государством и обществом задачу, связанную с необходимостью скорейшего создания на данных территориях системы общественного контроля, а также приведения регионального законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов в данных субъектах Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством об общественном контроле.
Этим и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого выступает не только исследование современных проблем, препятствующих организации и осуществлению общественного контроля в субъектах, вошедших в состав Российской Федерации в 2022 году, но и разработка системы мероприятий по их разрешению в целях укрепления и развития данного института гражданского общества в нашей стране как важнейшей гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства.
Достижение указанной цели исследования предполагает реализацию ряда задач исследования, в числе которых можно выделить: 1) обоснование роли и места института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства; 2) формализацию основных проблем, препятствующих организации и осуществлению общественного контроля в субъектах, вошедших в состав Российской Федерации в 2022 году; 3) разработка системы мероприятий по разрешению данных проблем в целях укрепления и развития данного института гражданского общества в нашей стране (прежде всего - в данных субъектах России).
В 2022 году в состав Российской Федерации были приняты четыре новых субъекта, которые ранее либо входили в состав Украины (Херсонская область, Запорожская область), либо являлись частично признанными государствами (ЛНР, ДНР). 1 Данное вхождение субъектов в новейшей истории Российской Федерации уже второе - после триумфального вхождения в состав страны Республики Крым и Севастополя в 2014 году.
Российская Федерация, являясь демократическим правовым государством с республиканской формой правления, закрепляет в Конституции статус многонационального народа России как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране. При этом, народ вправе осуществлять свой власть как непосредственно (например, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (в частности, через деятельность органов публичной власти и их должностных лиц). Однако, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, в числе которых можно выделить наличие: 1) широкой системы органов конституционного контроля, важнейшим из которых выступает институт Президента Российской Федерации, являющегося гарантом Конституции, а также прав и свобод граждан страны; 2) системы сдержек и противовесов в механизме публичной власти в государстве, посредством которой минимизируются риски узурпации власти, незаконного присвоения или удержания властных полномочий какими-либо органами публичной власти, а также их должностными лицами; 3) конституционно-правового запрета захвата власти или присвоения властных полномочий под угрозой привлечения к ответственности на основании Федерального закона; 4) института общественного контроля, который был инкорпорирован в российскую правовую систему с 2005 года, но ему предшествовал в годы существования СССР (и РСФСР как союзной республики) институт народного контроля власти, который показал определенную эффективность на различных этапах своего становления и развития.
В этой связи возникает необходимость провести анализ современных проблем, связанных с организацией и осуществлением общественного контроля в субъектах, вошедших в состав Российской Федерации в 2022 году, с целью разработки и обоснования системы мероприятий, направленных на их разрешение, позволяющих укрепить институт общественного контроля в нашей стране.
В числе вышеназванных проблем можно выделить следующие:
Во-первых, значительной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля на территории новых субъектов Российской Федерации выступает то обстоятельство, что в период их нахождения в составе Украины украинское законодательство не закрепляло института общественного контроля и не формализовала его в виде отдельного Закона Украины (аналогичного, например, Федеральному закону от 21.07.2014 №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»). Как справедливо отмечал П. С. Покатаев, на Украине нет специального закона, посвященного организации и осуществлению общественного контроля, хотя неоднократно депутатами парлам ента вносились проекты Закона Украины «Об общественном контроле». [8] Данные законопроекты активно блокировались как фракциями, составляющими большинство в Верховной Раде Украины, так и оппозиционными фракциями.
И, хотя в 2003 году был принят Закон Украины от 19.06.2003 № 975-М «О демократическом гражданском контроле над военной организацией и правоохранительными органами государства», которым предусматривалась возможность осуществления гражданского контроля над правоохранительными и военными органами страны, данный нормативно-правовой акт, с одной стороны, существенно ограничивал объектный состав для гражданского контроля, а с другой стороны, не предоставлял каких-либо реальных полномочий субъектам гражданского контроля по предупреждению и пресечению нарушений действующего законодательства военными и правоохранительными органами государственной власти на Украине, а также их должностными лицами. Несмотря на то, что данный Закон Украины сохранил свое действие и в период после незакон-
1 ДНР и ЛНР на момент вхождения в состав Российской Федерации были признаны 3 государствами - членами ООН: Российской Федерацией (21.02.2022); Сирийской Арабской Республикой (29.06.2022), КНДР (13.07.2022).
ного отстранения от власти Президента Украины В. Ф. Януковича, его реализация была затруднена в силу, с одной стороны, высокого уровня коррупции в системе правоохранительных органов и в министерстве обороны Украины, а с другой стороны, наличия системы ограничений прав и свобод граждан Украины в зоне действия так называемой антитеррористической операции, которой прикрывался геноцид собственного населения в Луганской и Донецкой областях Украины.
Во-вторых, организации и осуществлению общественного контроля на территории регионов, вошедших в состав России в 2022 году, препятствует проблема, связанная с несформированностью в полном объеме на их территории системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Это не позволяет, с одной стороны, сформировать постоянно действующие субъекты общественного контроля в данных регионах (муниципальные общественные палаты (советы) и региональные общественные палаты), а с другой стороны, организовывать и осуществлять в полном объеме мероприятия общественного контроля со стороны Общественной палаты Российской Федерации, которая при реализации данных мероприятий опирается как на органы публичной власти в регионах, так и на сформированные постоянно действующие субъекты общественного контроля.
В-третьих, в субъектах, вошедших в состав Российской Федерации в 2022 году на сегодняшний день не сформировано региональное законодательство об общественном контроле, посвященное как общим принципам организации и осуществления общественного контроля в регионе, так и созданию, а также функционированию различных субъектов общественного контроля (в первую очередь - региональных общественных палат).
В-четвертых, в новых субъектах Российской Федерации не разработана система муниципальных нормативно-правовых актов об общественном контроле, в том числе, - посвященных организации и деятельности муниципальных общественных палат (советов) в конкретных муниципальных образованиях данных регионов страны.
В-пятых, значительной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля в субъектах, вошедших в состав Российской Федерации в 2022 году, выступает низкий уровень правовой культуры и правосознания как среди государственных и муниципальных служащих, которые набираются, как правило, из числа местных жителей, так и среди населения данных регионов России в целом. Эта проблема обусловлена, с одной стороны, тем обстоятельством, что уровень коррупции в системе органов государственной власти и управления на Украине к 2022 году достиг небывалых размахов, [9, с. 14-15] а с другой стороны, он подкреплялся планомерно осуществляемой со стороны украинского государства политикой свертывания политических и социально-экономических прав и свобод граждан.
В-шестых, крупной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля в новых российских регионах выступает высокий уровень преступности и административных правонарушений, который препятствует оптимальной работе органов публичной власти, а также участию институтов гражданского общества в реализации конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства. Кроме того, данные регионы и в период своего нахождения в составе Украины были лидерами по числу преступлений и правонарушений (в пересчете на тыс. жителей). [9, с. 80-86]
В-седьмых, значительную проблему в организации системы общественного контроля на территории субъектов, вошедших в состав Российской Федерации в 2022 году, представляет и то обстоятельство, что на сегодняшний день во всех четырех регионах не прекращаются военные действия между военными формированиями Украины, а также иностранными наемниками, с одной стороны, и вооруженными силами (включая добровольческие формирования) Российской Федерации, с другой стороны. Военные формирования Украины осуществляют террористические атаки в отношении мирных жителей Российской Федерации в данных регионах, запугивают местных жителей, обещая расправой за участие в организации и деятельности органов публичной власти, процедурах голосования на выборах и референдумах и т.п. [10]
В целях разрешения указанных проблем представляется необходимым разработать и осуществить следующие мероприятия:
Во-первых, следует завершить освобождение территорий субъектов, вошедших в состав Российской Федерации в 2022 году, от вооруженных формирований Украины, а также иностранных наемников, которые оккупировали и удерживают данные территории. Это позволит сформировать на территории данных субъектов Российской Федерации полноценную систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также территориальных подразделений федеральных органов государственной власти.
Во-вторых, необходимо разработать и принять во всех субъектах, вошедших в состав Российской Федерации в 2022 году, региональные законы, посвященные как общим принципам организации и осуществления общественного контроля на территории данных субъектов Российской Федерации, так и созданию постоянно действующих субъектов общественного контроля на уровне регионов - общественных палат субъектов Российской Федерации.
В-третьих, следует разработать и принять во всех муниципальных образованиях вышеназванных субъектов Российской Федерации муниципальные нормативно-правовые акты, посвященные функционированию института общественного контроля на территории данных муниципальных образований, в том числе - созданию и деятельности муниципальных общественных палат (советов). Это позволит создать в каждом регионе полноценно функционирующую систему общественного контроля.
В-четвертых, Общественной палате Российской Федерации следует разработать совместно с министерством финансов и министерством юстиции Российской Федерации дорожную карту, посвященную организации системы общественного контроля в субъектах, которые вошли в состав России в 2022 году. В данном документе необходимо закрепить сроки и этапы: разработки и принятия региональных и муниципальных нормативно-правовых актов, посвященных организации и осуществлению общественного контроля; создания общественных палат субъектов Российской Федерации, а также муниципальных общественных палат (советов) на территории данных регионов; финансирования вышеназванных мероприятий за
счет средств федерального бюджета для обеспечения бесперебойной работы постоянно действующих субъектов общественного контроля.
В-пятых, в связи с общим низким уровнем правовой культуры и правосознания населения субъектов, вошедших в состав Российской Федерации в 2022 году, Правительству Российской Федерации следует разработать и принять Федеральную программу «О направлениях стимулирования развития институтов гражданского общества в субъектах, принимаемых в состав Российской Федерации». В данной Федеральной программе следует предусмотреть систему мероприятий, стимулирующих, с одной стороны, рост гражданской активности жителей регионов, в том числе, - в процессах создания и функционирования субъектов общественного контроля и проведения ими различных мероприятий общественного контроля, а с другой стороны, обеспечение взаимной (обратной) связи между органами публичной власти, их должностными лицами, государственными и муниципальными организациями, иными организациями, наделенными отдельными федеральными законами публичными полномочиями, и гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данных субъектов Российской Федерации.
Например, в данной Федеральной программе следует предусмотреть финансирование: механизма подготовки за счет средств федерального бюджета бакалавров, специалистов и магистров по соответствующим направлениям, деятельность которых будет связана как с формированием и функционированием субъектов общественного контроля, так и с обеспечением их взаимодействия и сотрудничества с органами публичной власти и их должностными лицами; научных, научно-практических конференций, симпозиумов, круглых столов, иных научных и научно-популярных мероприятий, которые будут способствовать популяризации проблематики развития институтов гражданского общества в субъектах, которые были приняты в Российскую Федерацию в 2022 году.
В-шестых, в связи с общим высоким уровнем преступности и административных правонарушений в субъектах, которые были приняты в Российскую Федерацию в 2022 году, а также террористической деятельностью вооруженных формирований Украины, направленной на запугивание местного населения, проявляющего свою гражданскую позицию и участвующего в формировании и функционировании органов публичной власти, субъектов общественного контроля, следует дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статьями, предусматривающими уголовно-правовую и административно-правовую ответственность за деятельность, препятствующую законной деятельности представителей субъектов общественного контроля. Совершение данной преступной деятельности на территории новых субъектов Российской Федерации следует квалифицировать с применением более суровых мер уголовно-правовой ответственности.
Библиогра фия:
1. Чеботарев Г. Н. Общественный контроль за деятельностью органов публичной власти: от теории к практике // Конституционное и муниципальное право. -2015. - № 8. - С. 62-65.
2. Савченко М. С., Куемжиева С. А., Гончаров В. В. Проблемы и перспективы закрепления и реализации форм прямой демократии в российском законодательстве // Государственная власть и местное самоуправление. - 2020. - № 2. - С. 51-55.
3. Снисарь А. О. Проблемы развития правового регулирования общественного контроля Российской Федерации // Развитие территорий. - 2017. - № 1 (7). - С.
41-46.
4. Поярков С. Ю., Гончаров В. В. Модель современной "русской власти": условия паритетности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - № 3. - С. 25-29.
5. Гриб В. В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 11. - С. 3-13.
6. Лапшина, А. И. Общественный контроль и иные институты контроля общества за деятельностью органов государственной власти // Правовое государство: теория и практика. - 2014. - № 2 (36). - С. 136-140.
7. Рыболовлева Н. С. К вопросу о контроле гражданского общества за деятельностью органов государственной власти // Закон и право. - 2020. - № 6. - С. 5052.
8. Покатаев П. С. Осуществление общественного контроля за расходами местных бюджетов: опыт Украины // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://eee-region.ru/article/3210 (дата обращения: 01.01.2023).
9. Алещенко К. И. Рейтинг регионов по преступности на Украине в 2014-2021 годах. Монография. - Астана, 2022. - 290 с.
10. Власти Херсонской области заявили, что ВСУ запугивают жителей региона. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://na.ru/20220618/kherson-1796479980.html (дата обращения: 01.01.2023).
References:
1. Chebotarev G. N. Public control over the activities of public authorities: from theory to practice // Constitutional and municipal law. - 2015. - No. 8. - pp. 62-65.
2. Savchenko M. S., Kuemzhieva S. A., Goncharov V. V. Problems and prospects of consolidation and implementation of forms of direct democracy in Russian legislation // State power and local self-government. - 2020. - No. 2. - pp. 51-55.
3. Snisar A. O. Problems of development of legal regulation of public control of the Russian Federation // Development of territories. - 2017. - № 1 (7). - Pp. 41-46.
4. Poyarkov S. Yu., Goncharov V. V. Model of modern "Russian power": conditions of parity // State power and local self-government. - 2016. - No. 3. - pp. 25-29.
5. Grib V. V. Actual problems of legal development of the Institute of Public control in the Russian Federation // Constitutional and municipal law. - 2015. - No. 11. - pp.
3-13.
6. Lapshina, A. I. Public control and other institutions of the company's control over the activities of state authorities // The rule of law: theory and practice. - 2014. - № 2 (36). - Pp. 136-140.
7. Rybolovleva N. S. On the issue of the control of civil society over the activities of state authorities // Law and Law. - 2020. - No. 6. - pp. 50-52.
8. Pokataev P. S. Implementation of public control over expenditures of local budgets: the experience of Ukraine // Regional Economics and Management: electronic scientific journal. [electronic resource]. Access mode: https://eee-region.ru/article/3210 (date of reference: 01.01.2023).
9. Aleshchenko K. I. Rating of regions on crime in Ukraine in 2014-2021. Monograph. - Astana, 2022. - 290 p.
10. The authorities of the Kherson region stated that the APU intimidates residents of the region. [electronic resource]. Access mode: https://ria.ru/20220618/kherson-1796479980.html (accessed: 01.01.2023).
