CC BY
26ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
DOI 10.47643/1815-1337_2023_1 _57
О ПРОБЛЕМАХ И ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИНСТИТУТА РЕГИОНАЛЬНЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПАЛАТ:
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ On the problems and prospects of development of the Institute of regional public chambers in the Russian Federation: constitutional and legal analysis ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
кандидат юридических наук, доцент, декан факультета высшего образования
Политехнического института (филиала) ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет». 347904, Россия, Ростовская обл., г. Таганрог, ул. Петровская, 109 а. E-mail: [email protected];
МАКСИМОВА София Михайловна,
обучающаяся Политехнического института (филиала) ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет». 347904, Россия, Ростовская обл., г. Таганрог, ул. Петровская, 109 а. E-mail: [email protected];
ПЕТРЕНКО Елена Геннадьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и международного права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет им. И. Т. Трубилина». 355004, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13. E-mail: [email protected];
ПОЯРКОВ Сергей Юрьевич,
кандидат педагогических наук, доцент, ученый секретарь ФГУП «ВНИИФТРИ». 141570, Россия, Московская обл., пос. Менделеево. E-mail: [email protected];
Goncharov Vitaly Viktorovich,
Candidate of Law, Associate Professor, Dean of the Faculty
of Higher Education of the Polytechnic Institute (branch) of the Don State Technical University. 347904, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109 a. E-mail: [email protected];
Maksimova Sofia Mikhailovna,
student Polytechnic Institute (branch) of the Don State Technical University. 347904, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109 a. E-mail: [email protected];
Petrenko Elena Gennadievna,
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin. 355004, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13. E-mail: [email protected];
Poyarkov Sergey Yuryevich,
Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor, Scientific Secretary of FSUE "VNNFTRI". Mendeleevo village, Moscow region, 141570, Russia. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация. Настоящая статья посвящена конституционно-правовому анализу проблем и перспектив развития в Российской Федерации института региональных общественных палат. Автор обосновывает правовой статус института общественного контроля как важнейшей юридической гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства. В работе исследуется правовой статус общественных палат субъектов Российской Федерации и их место в системе субъектов общественного контроля. Автор формализует основные проблемы, препятствующие оптимальному развитию региональных общественных палат. В статье разработана и обоснована система мероприятий по разрешению указанных проблем, направленная на укрепление данного института гражданского общества.
Abstract. This article is devoted to the constitutional and legal analysis of the problems and prospects of development of the institute of regional public chambers in the Russian Federation. The author substantiates the legal status of the institute of public control as the most important legal guarantee of the implementation, protection and protection of the constitutional principles of democracy and the participation of society in the management of state affairs. The paper examines the legal status of public chambers of the subjects of the Russian Federation and their place in the system of subjects of public control. The author formalizes the main problems hindering the optimal development of regional public chambers. The article develops and substantiates a system of measures to resolve these problems, aimed at strengthening this institution of civil society.
Ключевые слова: общественные палаты; субъекты; Российская Федерация; полномочия; народовластие; проблемы; перспективы; развитие; конституционно-правовой анализ; конституции (уставы).
Keywords: public chambers; subjects; Russian Federation; powers; democracy; problems; prospects; development; constitutional and legal analysis; constitutions (charters).
Для цитирования: Гончаров В.В., Максимова С.М., Петренко Е.Г., Поярков С.Ю. О проблемах и перспективах развития в Российской Федерации института региональных общественных палат: конституционно-правовой анализ // Право и государство: теория и практика. 2023. № 1(217). С. 57-60. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_1_57.
For citation: Goncharov V.V., Maksimova S.M., Petrenko E.G., Poyarkov S.Yu. On the problems and prospects of development of the Institute of regional public chambers in the Russian Federation: constitutional and legal analysis // Law and state: theory and practice. 2023. No. 1(217). pp. 57-60. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_1_57.
Статья поступила в редакцию: 21.12.2022
Российская Федерация, являясь демократическим правовым государством с республиканской формой правления закрепила в своей Конституции положение о том, что многонациональный народ России является носителем суверенитета и единственным источником власти в стране. Основной закон страны и действующее законодательство предусматривают как прямые формы реализации народом своей власти через,
в частности, институты свободных выборов и референдумов, так и многочисленные опосредованные формы, прежде всего, - через деятельность органов публичной власти и их должностных лиц. Однако, конституционный принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты для того, чтобы избежать, с одной стороны, захват власти и незаконное удержание властных полномочий, а с другой стороны, их реализацию органами публичной власти и их должностными лицами в интересах населения. Важнейшее место в системе юридических гарантий вышеназванных конституционных принципов занимает институт общественного контроля, суть которого состоит в деятельности субъектов общественного контроля, осуществляемой в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. [1]
Реализация мероприятий общественного контроля в Российской Федерации осуществляется различными его субъектами, которые могут быть как постоянно действующими (например, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации), так и создаваемыми в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, (общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции; группы общественного контроля; иные организационные структуры общественного контроля). В этой связи, представляется необходимым провести анализ одной из важнейших разновидностей субъектов общественного контроля, на которую приходится согласно ранее проведенным нами исследований более половины мероприятий общественного контроля [2, с. 202-211] - региональных общественных палат.
Впервые возможность создания региональных общественных палат была предусмотрена в Федеральном законе от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», в котором данные субъекты общественного контроля были закреплены в качестве обязательных участников процедуры формирования Общественной палаты Российской Федерации, избирая в нее на своих заседаниях большинством голосов от общего числа членов по одному представителю (от каждого субъекта Российской Федерации).
В свою очередь, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» отнес региональные общественные палаты к категории субъектов общественного контроля, функционирующих на постоянной основе, закрепив их основные права и обязанности. При этом, в качестве правовой основы их деятельности вышеназванный Федеральный закон называет в статье 12 Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ, а также региональные законы об общественном контроле. Тем не менее, сразу после принятия Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ назрела необходимость принятия на федеральном уровне отдельного федерального закона, который бы определил основы организации и деятельности региональных общественных палат. В этой связи, был разработан и принят Федеральный закон от 23.06.2016 № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации».
При этом, в отечественной научной и учебной юридической литературе нет единого мнения относительно правового статуса региональных общественных палат. Так, ряд ученых справедливо относит их к категории нетипичных институтов гражданского общества, [3, с. 23-26; 4, с. 127-134] занимающих особое место в системе субъектов общественного контроля. [5 с. 7-17]
Общественные палаты субъектов Российской Федерации не являются юридическими лицами - об этом прямо говорит статья 1 Федерального закона от 23.06.2016 № 183-ФЗ. [6] К юридическим лицам отнесены лишь аппараты региональных общественных палат, которые являются государственными учреждениями субъектов Российской Федерации, возглавляемыми руководителями, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению совета Общественной палаты региона. Их нельзя отнести и к органам публичной власти субъектов Российской Федерации. Анализ положений Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» показывает, что в регионах систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Кроме того, в регионах статья 37 вышеназванного Федерального закона предусматривает создание иных государственных органов субъекта Российской Федерации, учреждение государственных должностей субъекта Российской Федерации. При этом, общественные палаты регионов не упомянуты в их числе. В тоже время, Федеральный закон от 23.06.2016 № 183-ФЗ, а также региональные законы об общественных палатах субъекта Российской Федерации запрещают использовать наименование «общественная палата» с упоминанием субъекта Российской Федерации для обозначения любого органа публичной власти, а также в наименовании организаций.
В этой связи, ряд авторов предлагают относить Общественную палату Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации к категории создаваемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными и региональными законами самостоятельных социальных институтов, обеспечивающих взаимодействие органов публичной власти (государственных и муниципальных) с общественностью и функционирующим в качестве совещательного, экспертного и контролирующего органа. [7, с. 84] Свое мнение основывают на положениях федерального и регионального законодательства об общественных палатах, которое определяет Общественную палату Российской Федерации и региональные общественные палаты через призму понятия институционализации взаимодействия граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления (например, статья 1 Федерального закона от 23.06.2016 № 183-ФЗ).
Ситуацию с неясностью правового статуса региональных общественных палат усугубляет и то обстоятельство, что они наделены рядом
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
реальных полномочий, например, по направлению в органы публичной власти, государственные и муниципальные организации, иные организации, осуществляющие отдельные публичные полномочия, а также их должностным лицам, запросов о предоставлении информации (с учетом ряда ограничений, предусмотренных федеральным законодательством), по которым последние обязаны указанную информацию предоставлять, как правило, в тридцатидневный срок. То есть, законодатель, по сути, наделил региональные общественные палаты определенными публичными полномочиями, что требует внесения ясности и в их организационно-правовой статус. Как отмечает ряд авторов, общественные палаты регионов, по сути, включены в систему управления регионом. [8, с. 87-100] На наш взгляд, региональные общественные палаты играют важное значение в обеспечении устойчивости модели современной «русской власти», а также двустороннего диалога органов публичной власти и институтов гражданского общества. [9, с. 25-29]
Развитие института общественных палат субъектов Российской Федерации связано с рядом проблем, в числе которых можно выделить следующие: Во-первых, несмотря на принятие Федерального закона от 23.06.2016 № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации», в стране отсутствует единообразие в региональных законах об общественном контроле и об общественных палатах субъектов Российской Федерации. При этом, российские регионы можно условно разделить на две группы в зависимости от степени разработанности регионального законодательства об общественном контроле. Первая группа регионов, взяв за основу федеральное законодательство об общественном контроле, внесла минимальные дополнения и изменения при подготовке соответствующих законов субъекта Российской Федерации. В основном это касается законов, принимаемых в дотационных регионах со сравнительно небольшой численностью населения (например, Закон Калужской области от 30.03.2017 № 177-ФЗ «О некоторых вопросах организации и осуществления общественного контроля на территории Калужской области»). Законодательство об общественном контроле во второй группе регионов отличается большей детализацией в закреплении форм, методов общественного контроля, полномочий его субъектов. Кроме того, в данных регионах приняты дополнительные региональные законы, посвященные организации и осуществлению общественного контроля в отдельных областях государственного управления. Например, в Москве к таким законам можно отнести Закон города Москвы от 12.03.2014 № 9 «Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг».
Во-вторых, не во всех российских регионах на конец 2022 года созданы общественные палаты субъекта Российской Федерации. Это касается некоторых российских регионов, которые вошли в состав России в 2022 году (в частности, Херсонской области, Запорожской области). При этом, в связи с тем, что на сегодняшний день продолжается Специальная военная операций, а часть территории данных российских регионов оккупирована Украиной, то эти обстоятельства создают дополнительные трудности в формировании постоянно действующих субъектов общественного контроля регионального уровня на этих территориях. При этом, по мнению ряда авторов особую опасность представляет отсутствие координации на региональном уровне вопросов общественного контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы. [10, с. 1214] В ряде новых субъектов Российской Федерации общественные палаты были созданы ранее (в период их существования в качестве частично признанных государств). Так, в Донецкой Народной Республике Общественная палата Донецкой Народной Республики была создана в соответствии с Законом Донецкой Народной Республики от 29.03.2019 №25-IIHC «Об Общественной палате Донецкой Народной Республики».
В-третьих, в некоторых вышеназванных субъектах, вошедших в состав Российской Федерации в 2022 г., не разработаны на сегодняшний день региональные законы, посвященные вопросам организации и осуществления общественного контроля на территории данных регионов, а также созданию и функционированию региональных общественных палат, что затрудняет, с одной стороны, координацию мероприятий общественного контроля, проводимых на территории соответствующих регионов, а с другой стороны, организацию самого механизма взаимодействия граждан Российской Федерации, их негосударственных некоммерческих объединений с органами публичной власти и должностными лицам данных субъектов Российской Федерации.
В-четвертых, серьезной проблемой в обеспечении развития института региональных общественных палат в Российской Федерации выступает и отсутствие системы реальных полномочий у данной категории субъектов общественного контроля, что не позволят оперативно предупреждать и пресекать нарушения действующего законодательство органами публичной власти, их должностными лица, государственными и муниципальными организациями, а также иными организациями, осуществляющими отдельные публичные полномочия. Как мы отмечали в ранее опубликованных работах, это требует разработки и реализации системы мероприятий по внесению изменений и дополнений, прежде всего, в федеральное законодательство об общественном контроле в части расширения полномочий субъектов общественного контроля. [11, с. 7-19] Как вариант, за основу следует взять расширенные полномочия субъектов народного контроля власти в СССР, в числе которых, можно назвать, например, возможность временного отстранения от должности, должностных лиц органов государственного управления, чья деятельность (или принимаемые нормативно-правовые акты) нарушает законодательство.
В-пятых, серьезной проблемой в развитии института общественного контроля в субъектах Российской Федерации выступает отсутствие в федеральном и региональном законодательстве закрепления системы критериев оценки эффективности и результативности проводимых субъектами общественного контроля мероприятий общественного контроля. В ранее опубликованных работах нами была разработана и обоснована система качественных и количественных коэффициентов оценки эффективности и результативности проводимых субъектами общественного контроля мероприятий общественного контроля как в целом на уровне страны, региона и муниципального образования, [2, с. 202-211] так и в отдельных сферах публичного управления, [12, с. 10-14] которая позволяет, с одной стороны, выявить наиболее эффективные и результативные формы мероприятий общественного контроля (для того, чтобы в условиях недостаточного финансирования системы общественного контроля сделать упор именно на них), а с другой стороны, определить в каких регионах (муниципальных образованиях) какие формы мероприятий общественного контроля наиболее предпочтительны в силу национальных, культурных и иных особенностей развития данного региона.
В-шестых, важной проблемой в развитии региональных общественных палат выступает и недостаточное финансирование их деятельно-
сти (особенно в части обеспечения непрерывного охвата территории субъекта Российской Федерации мероприятиями общественного контроля).
Для разрешения указанных проблем и для обеспечения поступательного развития региональных общественных палат следует разработать и реализовать систему мероприятий, в числе которых можно выделить следующие:
Во-первых, следует формализовать институт общественного контроля в Конституции Российской Федерации, а также конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, путем принятия отдельных статей (или даже главы), в которых необходимо дать определение данному институту гражданского общества, закрепить основные полномочия и перечень субъектов общественного контроля, а также его форм, методов, видов мероприятий, механизма взаимодействия и сотрудничества субъектов общественного контроля с органами публичной власти и их должностными лицами. Это позволит, с одной стороны, повысить авторитет и значимость деятельности субъектов общественного контроля среди должностных лиц органов публичной власти, а с другой стороны, его популярность среди населения.
Во-вторых, необходимо принять в субъектах, вошедших в Российскую Федерацию в 2022 г. необходимые региональные законы, посвященные организации и функционированию института общественного контроля, созданию и деятельности региональных общественных палат. Это позволит органам публичной власти в данных регионах активно опираться на институты гражданского общества при реализации программ развития новых субъектов России.
В-третьих, следует создать в вышеназванных регионах общественные палаты субъектов Российской Федерации, для того, чтобы обеспечить, с одной стороны, координацию проводимых на территории региона мероприятий общественного контроля, а с другой стороны, механизм взаимодействия граждан России и их некоммерческих негосударственных объединений с органами публичной власти и их должностными лицами.
В-четвертых, необходимо внести изменения в федеральное и региональное законодательства об общественном контроле в части расширения полномочий постоянных субъектов общественного контроля, особенно - региональных общественных палат. В частности, им следует предоставить полномочия по временному отстранению от должности не избираемых народом напрямую должностных лиц органов публичной власти, если имеется по результатам проведения мероприятий общественного контроля информация о том, что данными должностными лицами осуществляется деятельность, либо принимаются акты и решения, противоречащие законодательству Российской Федерации, нарушающие права, свободы и законные интересы граждан страны.
В-пятых, следует закрепить в федеральном и региональном законодательстве об общественном контроле, а также соответствующих нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, систему критериев оценки эффективности и результативности проводимых субъектами общественного контроля мероприятий общественного контроля. Общественной палате Российской Федерации необходимо поручить проведение мониторинга эффективности и результативности деятельности региональных общественных палат, а также муниципальных общественных палат (советов) с целью выявления наиболее эффективных и результативных форм и методов общественного контроля и их последующего стимулирования со стороны государства.
В-шестых, следует увеличить объемы финансирования из федерального бюджета проводимых мероприятий общественного контроля, а также в целом процессов организации и деятельности субъектов общественного контроля, в первую очередь - региональных общественных палат.
Библиогра фия:
1. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ // Российская газета. 23.07.2014. № 6435(163).
2. Гончаров В. В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. М.: Alicegroup, 2019. - 256 с.
3. Абрамитов С. А., Мамедов Э. Ф. Региональные общественные палаты как нетипичные институты гражданского общества: некоторые проблемы определения статуса // Гражданское общество в России и за рубежом. - 2016. - № 4. - С. 23-26.
4. Дзахоева М. В. Место и роль общественной палаты субъекта Российской Федерации в системе институтов гражданского общества // Вопросы российского и международного права. - 2019. - Т. 9. - № 2-1. - С. 127-134.
5. Рашева Н. Ю. Общественные палаты субъектов Российской Федерации в системе органов, осуществляющих общественный контроль: проблемы и пути их решения // Вопросы российского и международного права. - 2021. - Т. 11. - № 12A. - С. 7-17.
6. Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 23.06.2016 №183-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 27.06.2016. - №26 (часть 1). - Ст. 3852.
7. Иванов А. В. Конституционно-правовой статус общественной палаты субъекта Российской Федерации как института взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления // Труды Института государства и права Российской академии наук. - 2010. - № 6. - С. 83-95.
8. Евстифеев Р. В. Общественные палаты субъектов Российской Федерации в системе управления региона: основные проблемы функционирования и оценки эффективности работы // Научный результат. Социология и управление. - 2018. - Т. 4. - № 4. - С. 87-100.
9. Поярков С.Ю., Гончаров В.В. Модель современной "русской власти": условия паритетности // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. №3. С.25-29.
10. Кириловская Н. Н. Общественные палаты субъектов Российской Федерации как субъекты общественного контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы: теория и практика // Гражданское общество в России и за рубежом. - 2020. - № 3. - С. 12-14.
11. Гончаров В. В. О некоторых вопросах совершенствования законодательства Российской Федерации в области регулирования общественного контроля (конституционно-правовой анализ) // Право и политика. - 2019. - № 4. - С. 7-19.
12. Гончаров В. В. Оценка эффективности организации и осуществления общественного контроля за государственными и муниципальными закупками в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ // Право. Экономика. Психология. - 2019. - № 4 (16). - С. 10-14.
References:
1. On the basics of Public Control in the Russian Federation: Federal Law No. 212-FZ of 21.07.2014 // Rossiyskaya Gazeta. - 23.07.2014. - № 6435 (163).
2. Goncharov V. V. Constitutional and legal foundations of public control in the Russian Federation. Moscow: Alicegroup, 2019. - 256 p.
3. Abramitov S.A., Mammadcv E.F. Regional public chambers as atypical institutions of civil society: some problems of status determination // Civil society in Russia and abroad.2016. No.4. p.23-26.
4. Dzakhoeva M. V. The place and role of the public chamber of the subject of the Russian Federation in the system of civil society institutions // Issues of Russian and international law. - 2019. - Vol. 9. - No. 2-1. - pp. 127-134.
5. Rasheva N. Y. Public chambers of the subjects of the Russian Federation in the system of bodies exercising public control: problems and solutions // Issues of Russian and international law. - 2021. - Vol. 11. - No. 12A. - pp. 7-17.
6. On the general principles of organization and activity of public chambers of the subjects of the Russian Federation: Federal Law No. 183-FZ of 23.06.2016 // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 27.06.2016. - No. 26 (Part 1). - Article 3852.
7. Ivanov A.V. Constitutional and legal status of the Public Chamber of the subject of the Russian Federation as an institution of interaction with state authorities and local self-government // Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. - 2010. - No. 6. - pp. 83-95.
8. Evstifeev R. V. Public chambers of the subjects of the Russian Federation in the management system of the region: the main problems of functioning and evaluation of the effectiveness of work // Scientific result. Sociology and Management. - 2018. - Vol. 4. - No. 4. - pp. 87-100.
9. Poyarkov S. Yu., Goncharov V. V. Model of modern "Russian power": conditions of parity // State power and local self-government. - 2016. - No. 3. - pp. 25-29.
10. Kirilovskaya N. N. Public chambers of the subjects of the Russian Federation as subjects of public control over the activities of the penal enforcement system: theory and practice // Civil society in Russia and abroad. - 2020. - No. 3. - pp. 12-14.
11. Goncharov V.V. On some issues of improving the legislation of the Russian Federation in areas of regulation of public control (constitutional and legal analysis) // Law and Politics. - 2019. - No. 4. - pp. 7-19.
12. Goncharov V. V. Evaluation of the effectiveness of the organization and implementation of public control over state and municipal procurement in the Russian Federation: constitutional and legal analysis // Pravo. Economy. Psychology. - 2019. - № 4 (16). - Pp. 10-14.
