CC BY
9DOI 10.47643/1815-1337_2023_3_122
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ПРЕДЕЛАМИ ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ IMPLEMENTATION OF PUBLIC CONTROL OUTSIDE THE TERRITORY OF THE RUSSIAN FEDERATION: CONSTITUTIONAL AND LEGAL ANALYSIS ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
кандидат юридических наук, доцент, декан факультета высшего образования,
Политехнический институт (филиал) ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет» в городе Таганроге. 347904, Россия, Ростовская обл., г. Таганрог, ул. Петровская, 109 а. E-mail: [email protected];
МАЛЮТИН Александр Данилович,
обучающийся, Институт сферы обслуживания и предпринимательства (филиал)
ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет» в городе Шахты Ростовской области. 346500, Россия, Ростовская область, г. Шахты, ул. Шевченко, 147. E-mail: [email protected];
Goncharov Vitaly Viktorovich,
Candidate of Law, Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education of the Polytechnic Institute (branch) of the Don State Technical University in Taganrog. 347904, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109 a. E-mail: [email protected];
Malyutin Alexander Danilovich,
2nd year student of the Faculty of Law, Social Technologies and Psychology,
Institute of Service and Entrepreneurship (branch) of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "Don State Technical University" in Shakhty, Rostov region. 147 Shevchenko str., Shakhty, Rostov region, 346500, Russia. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация. Настоящая статья посвящена конституционно-правовому анализу возможности и пределов осуществления общественного контроля за пределами территории Российской Федерации. В работе исследуются основные проблемы, препятствующие организации и осуществлению общественного контроля в отношении органов публичной власти, государственных организаций, иных органов и организаций, наделенных отдельными публичными полномочиями, за пределами территории России. В статье разработана система мероприятий по разрешению указанных проблем с целью обеспечения беспрепятственного функционирования данного института гражданского общества.
Abstract. This article is devoted to the constitutional and legal analysis of the possibility and limits of public control outside the territory of the Russian Federation. The paper examines the main problems that hinder the organization and implementation of public control over public authorities, state organizations, and other bodies and organizations endowed with separate public powers outside the territory of Russia. The article develops a system of measures to resolve these problems in order to ensure the smooth functioning of this institution of civil society.
Ключевые слова: общественный контроль; народовластие; пределы территории; Российская Федерация; конституционно-правовой анализ; Вооруженные силы; юрисдикция; государственный суверенитет; аренда; оккупация.
Keywords: public control; democracy; territorial limits; Russian Federation; constitutional and legal analysis; Armed forces; jurisdiction; state sovereignty; lease; occupation.
Для цитирования: Гончаров В.В., Малютин А.Д. Осуществление общественного контроля за пределами территории Российской Федерации: конституционно-правовой анализ // Право и государство: теория и практика. 2023. № 3(219). С. 122-125. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_3_122.
For citation: Goncharov V. V., Malyutin A.D. Implementation of public control outside the territory of the Russian Federation: constitutional and legal analysis // Law and state: theory and practice. 2023. No. 3(219). pp. 122-125. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_3_122.
Статья поступила в редакцию: 10.01.2023
Анализу проблематики организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации через призму научного видения системы его объектов посвящено значительное число научных работ, в частности, В. В. Гриба, [1, с. 154-160] Г. Н. Комковой и Е. В. Бердниковой, [2, с. 11-19] Г. Н. Чеботарева, [3, с. 62-65] Т. Я. Хабриевой, [4, с. 5-10] С. А. Авакьяна, [5, с. 3-17] Л. Ю. Грудцыной, [6] О. В. Пищулина, [7, с. 108-110] а также ряда иных авторов. Однако, события последних лет, связанные с вхождением в Россию новых регионов, а также проведением специальной военной операции, показали необходимость усиления контроля институтов гражданского общества за деятельностью как механизма публичной власти, так и иных органов и организаций, реализующих публичные полномочия как на территории страны, так и за ее пределами. В этой связи, особый научный интерес и практическую значимость представляет проведение анализа возможности и пределов осуществления общественного контроля за пределами территории Российской Федерации, что и обусловило выбор темы настоящего научного исследования.
Целью научного исследования выступает не только осуществление конституционно-правового анализа основных проблем, препятствующих осуществлению общественного контроля за пределами Российской Федерации, но и разработка системы мероприятий по их разрешению. Достижение указанной цели исследования возможно посредством реализации ряда задач, в числе которых можно выделить: а) обоснование роли и места института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства; б) анализ возможности и пределов осуществления данного института гражданского общества за пределами территории Российской Федерации; в) формализацию основных проблем, препятствующих организации и функционированию института общественного контроля за пределами территории страны; г) разработку системы мероприятий по разрешению указанных проблем.
Объектом научного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления общественного контроля за пределами территории Российской Федерации, а предмет исследования составляют нормативно-правовые акты,
регулирующие данный институт гражданского общества, материалы судебной практики, а также научно-правовая доктрина института общественного контроля в России.
Перспективы сохранения и развития Российской Федерации как правового демократического государства с республиканской формой правления во многом обусловлены степенью реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства, так как устойчивость механизма публичной власти в России от негативного внешнего воздействия и от внутренних угроз в виде центробежных тенденций в государственном управлении, сепаратизма региональных властей, попыток узурпации власти и незаконного присвоения властных полномочий, а также их реализации не в интересах народа и государства, основывается, с одной стороны, на уровне доверия многонационального народа страны к аппарату публичной власти, а с другой стороны, на степени его сопричастности к процессам формирования и функционирования органов публичной власти. Это, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, формирует уникальную модель современной «русской власти» в стране. [8, с. 25-29] В этой связи, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, в числе которых можно выделить: а) наличие в Российской Федерации системы разделения властей, которая позволяет оптимизировать работу органов публичной власти, а также их взаимный контроль друг за другом, препятствует незаконному присвоению властных полномочий; б) конституционный запрет на присвоение власти в России под угрозой преследования по федеральному закону; в) наличие органов конституционного контроля, важнейшими из которых выступают Конституционный Суд Российской Федерации, являющийся высшим судебным органом конституционного контроля в стране, а также Президент Российской Федерации, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина в России; г) наличие системы институтов гражданского общества, важнейшим из которых является институт общественного контроля.
Данный институт гражданского общества, хоть и формализован в российском законодательстве сравнительно недавно, с принятием Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», но имеет длительную предысторию в лице института народного контроля власти в период существования СССР и РСФСР в качестве союзной республики, эффективность которого, как уже мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, оказывала плодотворное влияние на укрепление демократических начал в системе государственного управления нашей страны. [9, с. 169-185] В рамках института общественного контроля граждане Российской Федерации имеют право осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, которые наделены федеральными законами правами по осуществлению отдельных публичных полномочий.
Однако, функционирование института общественного контроля в России связаны с многочисленными проблемами, одной из которых выступает определение пределов осуществления общественного контроля (пространственных, временных, по кругу объектов).
В рамках настоящего научного исследования проведем анализ возможности и пределов осуществления данного института гражданского общества за пределами территории Российской Федерации.
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не закрепляет пространственных пределов осуществления общественного контроля. Однако, представляется, что организация и осуществление общественного контроля в стране возможны на всей территории Российской Федерации, к которой ч. 1 ст. 67 Конституции России относит: территорию субъектов Российской Федерации; внутренние воды; территориальное море; воздушное пространство над ними. Кроме того, Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права. Следовательно, если, в частности, государственная организация, или иная организация, осуществляющая отдельные публичные полномочия, ведет свою деятельность полностью или частично в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации, либо в пределах континентального шельфа (например, путем функционирования платформ по нефтедобыче или газодобыче и т.п. объектов), то субъекты общественного контроля имеют право на организацию и осуществлению общественного контроля в отношении данных организаций (включая, в частности, посещение вышеназванных платформ и т.п. объектов).
Однако, деятельность органов публичной власти Российской Федерации, государственных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, может осуществляться и за территориальными пределами страны. Более того, подобные объекты общественного контроля могут располагаться за пределами России и в постоянном режиме.
К данным объектам общественного контроля можно отнести, в частности: а) российские военные базы (сухопутные, военно-морские, военно-воздушные и т.д.) за рубежом; б) российский воинский контингент за рубежом (в частности, в ходе специальной военной операции российский воинский контингент находился в ряде субъектов Украины); в) российские посольства, консульства и иные дипломатические представительства Российской Федерации за рубежом; г) российские военные морские суда (включая подводные лодки и глубоководные спускаемые аппараты) при их нахождении за пределами внутренних вод, территориального моря, водной поверхности над континентальным шельфом, а также исключительной экономической зоны Российской Федерации; д) гражданские морские суда под российским флагом при их нахождении за пределами внутренних вод, территориального моря, водной поверхности над континентальным шельфом, а также исключительной экономической зоны Российской Федерации (в частности, командиры гражданских морских судов под российским флагом наделены правом осуществления определенных публичных полномочий, например, правом удостоверять завещания на основании ч. 1 ст. 1127 Гражданского кодекса Российской Федерации); е) российские военные воздушные суда в воздушном пространстве за пределами территории Российской Федерации; ж) гражданские воздушные суда в воздушном пространстве за пределами территории Российской Федерации (в частности, командиры гражданских воздушных судов под российским флагом на основании статьи 58 Воздушного кодекса Российской Федерации
вправе применять меры принуждения в отношении лиц, которые своими действиями создают непосредственную угрозу безопасности полета воздушного судна, либо угрозу жизни или здоровью других лиц и отказываются подчиняться распоряжениям командира воздушного судна); з) российские космические аппараты, в частности, пилотируемые орбитальные станции (в частности, в России до 23.03.2001 функционировала пилотируемая орбитальная станция «Мир»).
Однако, организация и функционирование общественного контроля за пределами Российской Федерации связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:
Во-первых, значительной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля за пределами Российской Федерации является и отсутствие в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» прямого указания о возможности проведения мероприятий общественного контроля за пределами территории страны. В этой связи, следует дополнить данный Федеральный закон, а также Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», статьями о том, что организация и осуществление общественного контроля возможны и за пределами территории Российской Федерации. В данных статьях следует детализировать перечень объектов общественного контроля, в отношении которых возможно осуществление мероприятий общественного контроля за пределами территории Российской Федерации, а также перечень субъектов общественного контроля (организационных структур общественного контроля), которые уполномочены на организацию и осуществление общественного контроля за пределами территории Российской Федерации. При этом, Общественной палате Российской Федерации следует поручить координацию процессов организации и осуществления мероприятий общественного контроля за пределами России, а министерство иностранных дел Российской Федерации необходимо обязать оказывать организационно-правовую, информационно-техническую, а также финансовую поддержку в организации и проведении подобных мероприятий общественного контроля за счет средств федерального бюджета.
Во-вторых, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в статье 2 вывел из предмета своего ведения целый ряд объектов общественного контроля, в том числе, деятельность в области обеспечения обороны страны, указав, что организация и осуществления общественного контроля в данной области будет регулироваться соответствующими федеральными законами, ни один из которых за восемь с половиной лет так и не был принят. В этой связи, ряд авторов справедливо отмечает, что в настоящее время в России отсутствует правовая база организации и осуществления общественного контроля в отношении деятельности Вооруженных сил Российской Федерации. [10; 11]
В отношении же российских военных баз (сухопутных, военно-морских, военно-воздушных и т.д.), российского воинского контингента, военных воздушных и морских судов, находящихся за рубежом, ситуация усугубляется тем, что, с одной стороны, существенно органичен круг субъектов общественного контроля, которые имеют организационно-технические, финансовые возможности для организации подобного общественного контроля (по сути - ими обладает исключительно Общественная палата Российской Федерации), а с другой стороны, во внутренних документах субъектов общественного контроля (в данном случае - Общественной палаты Российской Федерации) не детализирован ни механизм организации и осуществления общественного контроля в отношении данных объектов, находящихся за рубежом, ни виды, методы соответствующих мероприятий общественного контроля, которые возможно было бы осуществлять в отношении данных объектов. Кроме того, на деятельность данных объектов распространяет свое действие целый ряд федеральных законов, посвященных государственной тайне, военной тайне и т.п., что накладывает на потенциальных представителей субъектов общественного контроля ряд дополнительных требований в части оформления соответствующих допусков к данным видам информации.
В этой связи, представляется необходимым в соответствии с предписаниями статьи 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ разработать и принять отдельный Федеральный закон «Об основах общественного контроля за деятельностью в области обеспечения обороны страны и безопасности государства», в котором следует предусмотреть, в том числе, порядок организации и осуществления общественного контроля за военными объектами, находящимися за пределами территории Российской Федерации (российскими военными базами (сухопутными, военно-морскими, военно-воздушными и т.д.), российскими воинскими контингентами, российскими военными морскими и воздушными судами и т.п.), требования к представителям субъектов общественного контроля (организационных структур общественного контроля), которые могут быть допущены к организации и проведению мероприятий общественного контроля в отношении указанных объектов, специфические виды, формы, методы мероприятий общественного контроля, особенности и пределы обнародования и опубликования результатов проведенных мероприятий общественного контроля.
В-третьих, имеются определенные проблемы в отношении организации и осуществления общественного контроля в отношении воздушных судов под российским флагом, а также воздушных судов, эксплуатируемых российскими авиакомпаниями на условиях аренды воздушных судов, принадлежащих компаниям, зарегистрированным в иностранных государствах. В частности, является дискуссионным, по мнению ряда авторов, вопрос «национальности воздушного судна». Так, А. С. Конюхова справедливо отмечает: «В международном праве сформировалось два подхода к определению понятия «национальность воздушного судна». Первый основан на идее его принадлежности государству в силу регистрации. Следствием этого подхода является идея об исключительном характере юрисдикции государства флага в отношении воздушного судна по аналогии с юрисдикцией в отношении примыкающих к территории государства районов (прибрежных вод и т.д.). Второй подход предусматривает необходимость при определении национальности судна учитывать его связь со страной, наличие которой подтверждается регистрацией, а юрисдикция государства основана не на территориальном, а на персональном принципе, что допускает осуществление в отношении судна юрисдикции и других государств, в первую очередь страны эксплуатанта». [12, с. 89] Особенностью работы
российских авиакомпаний является то обстоятельство, что большая часть воздушного флота была зарегистрирована за рубежом, эксплуатируясь российскими авиакомпаниями на правах аренды (лизинга).
Представляется, что в российском законодательстве об общественном контроле следует предусмотреть положения о том, что деятельность российских авиакомпаний, связанная с эксплуатацией воздушных судов, используемых, в том числе, за пределами территории Российской Федерации, подлежит общественному контролю.
В-четвертых, определенную проблему в организации и осуществлении общественного контроля за пределами Российской Федерации представляет проведение мероприятий общественного контроля в отношении деятельности российских посольств, консульств и иных дипломатических представительств Российской Федерации. Представляется, что в законодательстве Российской Федерации об общественном контроле следует прямо оговорить возможность проведения данного вида мероприятий общественного контроля в отношении деятельности российских посольств, консульств и иных дипломатических представительств Российской Федерации, закрепив соответствующие полномочия за Общественной палатой Российской Федерации. Министерство иностранных дел Российской Федерации необходимо обязать оказывать Общественной палате Российской Федерации соответствующую организационно-правовую, информационно-техническую, а также финансовую поддержку в организации и проведении подобных мероприятий общественного контроля за счет средств федерального бюджета.
В-пятых, события, связанные с проведением специальной военной операции Российской Федерации на территории Украины, выявили еще одну проблему, связанную с необходимостью организации и проведения мероприятий общественного контроля. С одной стороны, в целях недопущения нарушения законности со стороны военных властей мероприятия общественного контроля необходимо проводить на регулярной основе, а с другой стороны, представители субъектов общественного контроля, в частности, Общественной палаты Российской Федерации, пребывающие на территориях, связанных с проведения специальной военной операции, подвергаются обстрелам со стороны Вооруженных формирований Украины. В этой связи, представляется, что субъектам общественного контроля следует более тщательно подходить к выбору представителей субъектов общественного контроля, направляемым на подобные мероприятия, отдавая предпочтения бывшим военнослужащим, сотрудникам специальных служб и т.п. подразделений.
В-шестых, значительной проблемой в организации и проведении мероприятий общественного контроля за пределами территории Российской Федерации выступает и отсутствие в российском законодательстве об общественном контроле механизма, порядка и пределов использования современных цифровых технологий. Эта проблема особенно актуальна в свете того, что Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ, а также ряд иных федеральных, региональных и муниципальных нормативно-правовых актов об общественном контроле, делают упор на использовании сети «Интернет», которая находится вне юрисдикции Российской Федерации. В этой связи, представляется необходимым поручить Правительству Российской Федерации совместно с Общественной палатой Российской Федерации разработку Федеральной программы, посредством реализации которой будут осуществлены разработка и внедрение собственных суверенных технологий хранения, переработки, передачи, шифрования информации, получаемой в результате организации и проведения мероприятий общественного контроля за рубежом.
Разрешение вышеназванных проблем позволит осуществить организацию и проведение мероприятий общественного контроля за пределами территории Российской Федерации, что в целом укрепит данный институт гражданского общества, повысив его авторитет в глазах как граждан России, так и государственных и муниципальных служащих.
Библиогра фия:
1. Гриб В.В. Нормативное закрепление и научное видение системы объектов общественного контроля // Юридическое образование и наука. - 2016. - №3. - С.154-160
2. Комкова Г. Н., Бердникова Е. В. Содержание объекта и предмета общественного контроля в Российской Федерации: теоретико-правовые вопросы // Российское право: образование, практика, наука. - 2019. - № 4 (112). - С. 11-19.
3. Чеботарев Г. Н. Общественный контроль за деятельностью органов публичной власти: от теории к практике // Конституционное и муниципальное право. -2015. - № 8. - С. 62-65.
4. Хабриева Т.Я. Социальный контроль и противодействие коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2017. - № 4. - С. 5-10.
5. Авакьян С. А. Некоторые мысли о состоянии и перспективах конституционно-политического развития России // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2016. - № 1. - С. 3-17.
6. Грудцына Л. Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России: дисс. ... докт. юрид. наук. -М., 2009. - 407 с.
7. Пищулин О. В. Цели, объекты и субъекты общественного контроля // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. - 2014. - Т. 20. - № 4. - С. 108-110.
8. Поярков С.Ю., Гончаров В.В. Модель современной "русской власти": условия паритетности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. №3. С.25-29
9. Гончаров В. В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Монография. - М.: «Alicegroup». - 256 с.
10. Передрук А. Немного об общественном контроле в Вооруженных силах Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://semnasem.org/posts/2013/04/14/nemnogo-ob-obshestvennom-kontrole-v-vooruzhennyh-silah-rf (дата обращения: 01.01.2023).
11. Смолин А. Военные базы за рубежом: аренда, анклав или оккупация? [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://rapsinews.ru/internationaLpublication/20100429/250026196.html (дата обращения: 01.01.2023).
12. Конюхова А. С. К вопросу о понятии «национальность воздушного судна» // Московский журнал международного права. - 2018. - № 106 (1). - С. 89-101.
References:
1. Grib V. V. Normative consolidation and scientific vision of the system of objects of public control // Legal education and science. - 2016. - No. 3. - pp. 154-160.
2. Komkova G. N., Berdnikova E. V. The content of the object and subject of public control in the Russian Federation: theoretical and legal issues // Russian law: education, practice, science. - 2019. - № 4 (112). - Pp. 11-19.
3. Chebotarev G. N. Public control over the activities of public authorities: from theory to practice // Constitutional and municipal law. - 2015. - No. 8. - pp. 62-65.
4. Khabrieva T. Ya. Social control and anti-corruption // Journal of Foreign Legislation and Comparative Jurisprudence. - 2017. - No. 4. - pp. 5-10.
5. Avakian S. A. Some thoughts on the state and prospects of constitutional and political development of Russia // Bulletin of the Moscow University. Episode 11. Right. - 2016. - No. 1. - pp. 3-17.
6. Grudtsyna L. Y. State-legal mechanism of formation and support of civil society institutions in Russia: diss. ... doct. jurid. sciences. - M., 2009. - 407 p.
7. Pishchulin O.V. Goals, objects and subjects of public control // Bulletin of the Kostroma State University named after N.A. Nekrasov. - 2014. - Vol. 20. - No. 4. - pp. 108-110.
8. Poyarkov S. Yu., Goncharov V. V. Model of modern "Russian power": conditions of parity // State power and local self-government. - 2016. - No. 3. - pp. 25-29.
9. Goncharov V. V. Constitutional and legal foundations of public control in the Russian Federation. Monograph. - M.: "Alicegroup". - 256 p .
10. Peredruk A. A little bit about public control in the Armed Forces of the Russian Federation. [electronic resource]. Access mode: https://semnasem.org/posts/2013/04/14/nemnogo-ob-obshestvennom-kontrole-v-vooruzhennyh-silah-rf (date of application: 01.01.2023).
11. Smolin A. Military bases abroad: rent, enclave or occupation? [electronic resource]. Access mode: https://rapsinews.ru/international_publication/20100429/250026196.html (accessed: 01.01.2023).
12. Konyukhova A. S. On the question of the concept of "nationality of an aircraft' // Moscow Journal of International Law. - 2018. - № 106 (1). - Pp. 89-101.
