CC BY
12DOI 10.47643/1815-1337_2023_2_102
О ПРОБЛЕМАХ И ПЕРСПЕКТИВАХ ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ЭЛЕКТРОННЫМ ГОЛОСОВАНИЕМ НА ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ On the problems and prospects of the organization and implementation of public control over electronic voting in elections and referendums: constitutional and legal analysis
ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
кандидат юридических наук, доцент, декан факультета высшего образования Политехнического института (филиала) ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет» в г. Таганроге. 347904, Россия, Ростовская обл., г. Таганрог, ул. Петровская, 109а. E-mail: niipg2010@mail.ru;
ПАРКАШЯН Маргарита Артуровна,
обучающаяся факультета «Юриспруденция, социальные технологии и психология», Институт сферы обслуживания и предпринимательства (филиал)
ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет» в г. Шахты Ростовской области. 346500, Россия, Ростовская область, г. Шахты, ул. Шевченко, 147. E-mail: niipg2010@mail.ru;
Goncharov Vitaly Viktorovich,
Candidate of Law, Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education of the Polytechnic Institute (branch) of the Don State Technical University in Taganrog. 109a Petrovskaya str., Taganrog, Rostov Region, 347904, Russia. E-mail: niipg2010@mail.ru;
Parkashyan Margarita Arturovna,
2nd year student of the Faculty of Law, Social Technologies and Psychology,
Institute of Service and Entrepreneurship (branch) of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "Don State Technical University" in Shakhty, Rostov region. 147 Shevchenko str., Shakhty, Rostov region, 346500, Russia. E-mail: niipg2010@mail.ru
Краткая аннотация. Настоящая статья посвящена конституционно-правовому анализу проблем и перспектив организации и осуществления общественного контроля за электронным голосованием на выборах и референдумах. Автор обосновывает место и роль института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства. В работе выявлены и формализованы основные проблемы, связанные с организацией и осуществлением электорального общественного контроля за электронным голосованием. В статье разработан и обоснован комплекс мероприятий по разрешению указанных проблем.
Abstract. This article is devoted to the constitutional and legal analysis of the problems and prospects of the organization and implementation of public control over electronic voting in elections and referendums. The author substantiates the place and role of the institution of public control in the system of legal guarantees for the implementation, protection and protection of the constitutional principles of democracy and the participation of society in the management of state affairs. The paper identifies and formalizes the main problems associated with the organization and implemen tation of electoral public control over electronic voting. The article develops and justifies a set of measures to resolve these problems.
Ключевые слова: проблемы; перспективы; организация; дистанционное; общественный контроль; народовластие; электронное голосование; выборы; референдум; Российская Федерация.
Keywords: problems; prospects; organization; remote; public control; democracy; electronic voting; elections; referendum; Russian Federation.
Для цитирования: Гончаров В.В., Паркашян М.А. О проблемах и перспективах организации и осуществления общественного контроля за электронным голосованием на выборах и референдумах: конституционно-правовой анализ // Право и государство: теория и практика. 2023. № 2(218). С. 102-105. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_102.
For citation: Goncharov V. V., Parkashyan M.A. On the problems and prospects of the organization and implementation of public control over electronic voting in elections and referendums: constitutional and legal analysis // Law and state: theory and practice. 2023. No. 2(218). pp. 102-105. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_102.
Статья поступила в редакцию: 11.01.2023
Введение.
Проблемам организации и осуществления общественного контроля в отношении отдельных категорий объектов общественного контроля посвящены многочисленные работы В. В. Гриба, [1, с. 154-160] О. В. Пищулина, [2, с. 108-110] Г. Н. Комковой, [3, с. 11-19] С. М. Зубарева, [4, с. 75-120] Д. С. Михеева, [5, с. 24-32] И. М. Япрынцева, [6, с. 34-38], С. Ю. Пояркова, [7, с. 19-25] а также ряда иных авторов. В тоже время, вопросы функционирования электорального общественного контроля, на наш взгляд, еще недостаточно широко изучены в отечественной учебной и научной литературе. Кроме того, последние изменения в российском избирательном законодательстве, коснувшиеся введения возможности проведения электронного голосования на выборах и референдумах, затрудняют возможность полноценной организации и проведения общественного контроля за выборами, что обусловило выбор настоящей темы научного исследования, целью которого является не только выявление основных проблем, связанных с организацией и осуществлением общественного контроля за электронным голосованием, но и выработка системы мероприятий по их разрешению. Достижение указанной цели исследования возможно при реализации ряда задач, в числе которых можно выделить следующие: а) обоснование роли и места института общественного контроля как важнейшей юридической гарантии реализации, охра-
ны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства; б) выявление и формализация основных проблем, препятствующих организации и осуществлению общественного контроля за электронным голосованием на выборах и референдумах; в) выработка и обоснование системы предложений по разрешению указанных проблем посредством которых будет обеспечен всесторонний общественный контроль за выборами в России. Основной текст.
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила многонациональный народ России в качестве единственного источника власти и носителя суверенитета, реализующего свою власть как непосредственно (в частности, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (например, через деятельность многочисленных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц). При этом, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, обеспечивающих их реализацию, охрану и защиту. Важное место в числе указанных гарантий занимает деятельность институтов гражданского общества, прежде всего, института общественного контроля, посредством которого граждане страны получили возможность осуществления контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, органов и организаций, реализующих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Данный институт гражданского общества был формализован в российском законодательстве сравнительно недавно - в 2005 году - с принятием Федерального закона от 04.04.2005 № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации», но имеет длительную предысторию в виде существования института народного контроля власти в период существования СССР и РСФСР как союзной республики, который, как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, показал свою эффективность и результативность, хотя и подвергался критике рядом ученых. [8, с. 169-185]
Несмотря на то, что институт общественного контроля в глазах населения больше ассоциируется с возможностью осуществления народом контроля за опосредованными формами демократии, в частности, за деятельностью органов публичной власти, их должностных лиц, иных органов и организаций, которые реализуют отдельные публичные полномочия, но его сложно переоценить в части контроля за процедурой реализации населением прямых форм демократии - свободных выборов и референдумов. С одной стороны, данные формы демократии являются базовыми, без которых, в принципе, невозможно построение демократического государства, а с другой стороны, в процессе выборов и референдумов участвует значительное число субъектов (избирательные комиссии, комиссии по референдумам, кандидаты на выборные должности и т.п.), которые могут оказать незаконное влияние как на ход голосования, так и ход подведения итогов выборов и референдумов, деятельность которых нуждается в тщательном контроле со стороны субъектов общественного контроля.
Ситуация усугубляется тем, что не стоят на месте и технологии, используемые в процессе организации и проведения выборов и референдумов. И, как справедливо отмечает ряд авторов, закрепление в действующем избирательном законодательстве (с последующим применением) новых электоральных технологий диктует необходимость совершенствования механизма конституционно-правовой защиты избирательных прав граждан России, важнейшим элементом которого выступает система электорального общественного контроля. [9, с. 22-27; 10, с. 62-69]
В частности, институт общественного контроля имеет большое значение в организации и проведении мероприятий общественного контроля за недавно инкорпорированным в российскую правовую систему дистанционным электронным голосованием на выборах и референдумах, однако, этот процесс сопряжен с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:
Во-первых, значительной проблемой, препятствующей в целом организации и осуществлению общественного контроля за выборами и референдумами, выступает то обстоятельство, что Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в статье 2 вывел из предмета своего ведения общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах. При этом, отдельного закона, посвященного организации и осуществлению общественного контроля за выборами и референдумами в Российской Федерации, принято не было. Кроме того, российское федеральное и региональное законодательство о выборах и референдумах, а также соответствующие муниципальные нормативно-правовые акты, в связи с принятием вышеназванного Федерального закона не дополнялись отдельными положениями (статьями, разделами), посвященными организации и осуществлению общественного контроля за выборами и референдумами, хотя и вносились отдельные изменения в статьи, связанные с механизмом назначения общественных наблюдателей на выборах. По мнению ряда авторов, это привело к тому, что общественный мониторинг на выборах и референдумах выступает не в качестве действенного механизма общественного контроля, а в качестве имитации участия институтов гражданского общества в лице субъектов общественного контроля в контроле за процессами реализации гражданами своих прямых форм волеизъявления. [11, с. 8-16]
Во-вторых, важной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля за электронным голосованием на выборах и референдумах выступает то обстоятельство, что законодательство о выборах и референдумах, в частности, Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», формализуя институт дистанционного электронного голосования, не закрепляет положений о возможности, с одной стороны, организации и осуществления общественного контроля за дистанционным электронным голосованием, а с другой стороны, участия в данном контроле наблюдателей, назначаемых субъектами общественного контроля, о которых идет речь в части 4 статьи 30 вышеназванного Федерального закона. Хотя, как справедливо отмечает ряд авторов, именно через функционирование института наблюдателей на выборах и референдумах и происходит легитимация как самой процедуры выборов и референдумов, так и объявляемых результатов голосования. [12, с. 121-130; 13, с. 651-662] И, так как часть результатов голосования на выборах и референдумах будет формироваться из информации, получаемой в результате дистанционного электронного голосования (которое не охвачено возможностью организации и проведения мероприятий общественного контроля), то уровень легитимности в
глазах избирателей итоговых результатов голосования на выборах и референдумах будет снижаться.
В-третьих, серьезной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля за дистанционным электронным голосованием выступает то обстоятельство, что ни в действующем российском законодательстве, ни в отечественных научных доктринальных источниках не разработана система методов, форм, принципов, видов мероприятий общественного контроля за дистанционным электронным голосованием. При этом, анализ опыта дистанционного электронного голосования в США показал, что, по мнению ряда авторов, возможна фальсификация выборов при использовании данной формы голосования, при которой, с одной стороны, искажаются (фальсифицируются) результаты голосования, а с другой стороны, имеется возможность для двойного голосования (дистанционно можно проголосовать через систему электронного голосования, а также проголосовать непосредственно на избирательных участках с заполнением бумажного бюллетеня). [14] Возможность подобных фальсификаций результатов голосования мы наглядно увидели на выборах Президента США, когда проигравший президентские выборы Д. Трамп настаивал на фальсификации результатов голосования на выборах. Тем не менее впечатляет сам охват возможностью голосования на выборах через компьютеры в США. Уже на президентский выборах в США в 2016 году с помощью компьютера отдали свои голоса 28 процентов избирателей. [15]
В-четвертых, большой проблемой в организации и проведении мероприятий общественного контроля за дистанционным голосованием на выборах и референдумах является то обстоятельство, что действующее уголовное и административное законодательство не содержит специальных норм административной и уголовной ответственности за фальсификацию процедуры дистанционного электронного голосования и подсчета результатов голосования на выборах и референдумах.
В-пятых, значительной проблемой, препятствующей организации и осуществлению общественного контроля за дистанционным электронным голосованием, выступает нахождение лиц, которые обеспечивают данный вид голосования на выборах и референдумах, вне визуального контроля наблюдателей, назначаемых субъектами общественного контроля.
Для разрешения вышеназванных проблем следует разработать и реализовать ряд мероприятий, в числе которых можно выделить следующие:
Во-первых, в связи с тем, что правовое регулирование общественного контроля за выборами и референдумами выведено Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ из предмета своего ведения, необходимо разработать и принять отдельный Федеральный закон «Об основах общественного контроля за выборами и референдумами в Российской Федерации». В данном Федеральном законе следует закрепить: перечень субъектов общественного контроля и организационных структур общественного контроля, которые уполномочены на организацию и осуществление мероприятий общественного контроля за выборами и референдумами в России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; специфические виды, методы и формы мероприятий общественного контроля за выборами и референдумами; полномочия представителей субъектов общественного контроля и организационных структур общественного контроля; механизм взаимодействия данных представителей с избирательными комиссиями и комиссиями референдумов всех уровней. В качестве альтернативного варианта принятию данного Федерального закона возможно дополнить законодательство о выборах и референдумах соответствующими разделами, в которых будут закреплены вышеназванные основы организации и осуществления общественного контроля за выборами и референдумами.
Во-вторых, необходимо закрепить в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральном конституционном законе от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», федеральных законах, посвященных выборам отдельных органов публичной власти, а также в соответствующих региональных муниципальных нормативно-правовых актах о выборах и референдумах, положения о том, что в отношении дистанционного электронного голосования должны осуществляться мероприятия общественного контроля. При этом, в законодательстве должен быть детализирован механизм организации и осуществления общественного контроля за дистанционным электронным голосованием, определен перечень субъектов общественного контроля и организационных структур общественного контроля, уполномоченных за проведения мероприятий общественного контроля за дистанционным электронным голосованием.
В-третьих, следует разработать систему методов, форм, принципов, видов мероприятий общественного контроля за дистанционным электронным голосованием. Специфика дистанционного электронного голосования требует от представителей субъектов общественного контроля не только определенных специальный знаний и навыков (например, в области программирования, защиты информации, информационной безопасности, информационно-коммуникационный сетей и т.п.), но и применения определенных современных технических средств, без которых невозможно будет осуществлять мероприятия общественного контроля как за процедурой дистанционного электронного голосования, так и за процедурой подведения итогов голосования на тех или иных выборах и референдумах.
В этой связи, представляется необходимым поручить Общественной палате Российской Федерации разработку системы методов, форм, принципов, видов мероприятий общественного контроля за дистанционным электронным голосованием, а также определить перечень профессиональных требований к представителям субъектов общественного контроля, которые будут осуществлять вышеназванные мероприятия общественного контроля за выборами и референдумами в части дистанционного электронного голосования. Кроме того, следует определить перечень необходимых для проведения данных мероприятий общественного контроля технических средств, а также компьютерных программ. Организационно-техническую, информационную поддержку данных работ необходимо возложить на Правительство Российской Федерации. Приобретение необходимых технических средств и программных продуктов следует осуществлять за счет средств федерального бюджета.
В-четвертых, следует поручить Общественной палате Российской Федерации создание электронной системы по контролю за выборами и референдумами в масштабах всей страны, которая будет охватывать организацию и осуществление общественного контроля за выборами и
референдумами всех уровней (федерального, регионального, местных), в том числе, за дистанционным электронным голосованием. В случае выявления вышеназванной электронной системой нарушений законодательства о выборах, или информации, которая свидетельствует о несанкционированном вмешательстве в ход дистанционного электронного голосования и подсчета голосов на конкретных выборах или референдуме, то Общественная палата Российской Федерации должна быть уполномочена организовать проведение мероприятий общественного контроля, в ходе которых будут исследованы, в частности, электронные реестры, протоколы, информационные транзакции и т.п. При этом, данные мероприятия можно поручить только Общественной палате Российской Федерации, так как сложность и высокая стоимость подобных проверок не позволяет охватить мероприятиями общественного контроля все виды региональных и муниципальных выборов и референдумов силами общественных палат субъектов Российской Федерации, а также муниципальных общественных палат (советов), бюджеты аппаратов которых имеют незначительную величину.
В-пятых, в Уголовном кодексе Российской Федерации, а также Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, следует предусмотреть меры административной и уголовной ответственности за фальсификацию процедуры дистанционного электронного голосования и подсчета результатов голосования на выборах и референдумах. При этом, если речь идет о фальсификациях, которые в корне меняют результаты голосования (например, избранное лицо), то данные правонарушения следует квалифицировать как тяжкие или особо тяжкие преступления с возможностью применения к преступникам мер уголовной ответственности вплоть до пожизненного лишения свободы.
В-шестых, в связи с тем, что лица, которые обеспечивают организацию и проведение дистанционного электронного голосования и подсчета голосов на выборах и референдумах, находятся вне визуального контроля наблюдателей, назначаемых субъектами общественного контроля, следует закрепить в избирательном законодательстве право субъектов общественного контроля направлять наблюдателей в места нахождения информационных центров, которые обеспечивают проведение дистанционного электронного голосования, а также подсчет голосов (с последующей их передачей в соответствующие избирательные комиссии для составления итоговых протоколов, в которых будут учтены голоса, как полученные с использованием дистанционного электронного голосования, так и традиционным способом - на избирательных участках, а также в иных местах, определенных действующим законодательством о выборах и референдумах).
Реализация данных мероприятий позволит обеспечить не только организацию и осуществление полноценного общественного контроля за электронным голосованием на выборах и референдумах в Российской Федерации и в целом укрепить данный институт гражданского общества в России, но и повысить уровень доверия избирателей к самому институту выборов и референдумов.
Библиогра фия:
1. Гриб В.В. Нормативное закрепление и научное видение системы объектов общественного контроля // Юридическое образование и наука. - 2016. №3.- С.154-160
2. Пищулин О. В. Цели, объекты и субъекты общественного контроля // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. - 2014. - Т. 20. - № 4. - С. 108-110.
3. Комкова Г. Н., Бердникова Е. В. Содержание объекта и предмета общественного контроля в Российской Федерации: теоретико-правовые вопросы // Российское право: образование, практика, наука. - 2019. - № 4 (112). - С. 11-19.
4. Зубарев С. М. Вопросы теории и правового регулирования общественного контроля за деятельностью органов публичной власти Российской Федерации // Вопросы правоведения. - 2015. - № 3 (31). - С. 75-120.
5. Михеев Д. С. Обеспечение общественного контроля - ключевое направление в развитии принципа гласности местного самоуправления // Lex Russica (Русский закон). - 2015. - Т. 101. - № 4. - С. 24-32.
6. Япрынцев И. М. Об объекте общественного контроля в системе непосредственного народовластия (на примере деятельности Президента Российской Федерации) // Гражданское общество в России и за рубежом. - 2019. - № 4. - С. 34-38.
7. Гончаров В. В., Поярков С. Ю. Взаимодействие государства и гражданского общества в контексте конституционализма: теоретико-методологические проблемы и пути их разрешения // Современное право. - 2015. - № 5. - С. 19-25.
8. Гончаров В. В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Монография. М.: «Alicegroup», 2019. - 256 с.
9. Михеева Т. Н., Шабалин Г. Ю. Совершенствование законодательства об электоральном общественном контроле // Актуальные проблемы российского права. - 2021. - Т. 16. - № 3 (124). - С. 22-27.
10. Дубровина Ю. Я. Конституционно-правовая защита избирательных прав граждан России при применении новых избирательных технологий // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2021. - № 2 (139). - С. 62-69.
11. Вайсберг А. Общественный мониторинг выборов в России - контроль или его имитация: обзор литературы // Generation PP. Приложение к журналу «Публичная политика». - 2020. - Т. 1. - № 3. - С. 8-16.
12. Егорова А. В. Институт наблюдателей на выборах как фактор легитимации власти в современной России // Управленческое консультирование. - 2019. - № 5 (125). - С. 121-130.
13. Бердникова Е. В. Роль общественного контроля в обеспечении демократических выборов в Российской Федерации // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. - 2014. - Т. 14. - № 4. - С. 651 -662.
14. В США возможна ИТ-фальсификация выборов. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://eos.ru/eos_delopr/news/5201 (дата обращения: 01.01.2023).
15. Bajak F. Expert: Georgia election server showed signs of tampering. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://apnews.com/article/hacking-ap-top-news-elections-politics-technology-39dad9d39a7533efe06e0774615a6d05 (дата обращения: 01.01.2023).
References:
1. Grib V. V. Normative consolidation and scientific vision of the system of objects of public control // Legal education and science. - 2016. - No. 3. - pp. 154-160.
2. Pishchulin O.V. Goals, objects and subjects of public control // Bulletin of the Kostroma State University named after N.A. Nekrasov. - 2014. - Vol.20. - No.4. - pp. 108-110.
3. Komkova G. N., Berdnikova E. V. The content of the object and subject of public control in the Russian Federation: theoretical and legal issues // Russian law: education, practice, science. - 2019. - № 4 (112). - Pp. 11 -19.
4. Zubarev S. M. Questions of theory and legal regulation of public control over the activities of public authorities of the Russian Federation // Questions of jurisprudence. - 2015. - № 3 (31). - Pp. 75-120.
5. Mikheev D. S. Ensuring public control is a key direction in the development of the principle of transparency of local self-government // Lex Russica (Russian Law). -2015. - Vol. 101. - No. 4. - pp. 24-32.
6. Yapryntsev I. M. On the object of public control in the system of direct democracy (on the example of the activities of the President of the Russian Federation) // Civil society in Russia and abroad. - 2019. - No. 4. - pp. 34-38.
7. Goncharov V. V., Poyarkov S. Yu. Interaction of the state and civil society in the context of constitutionalism: theoretical and methodological problems and ways to resolve them // Modern law. - 2015. - No. 5. - pp. 19-25.
8. Goncharov V. V. Constitutional and legal foundations of public control in the Russian Federation. Monograph. M.: "Alicegroup", 2019. - 256 p.
9. Mikheeva T. N., Shabalin G. Yu. Improving legislation on electoral public control // Actual problems of Russian law. - 2021. - T. 16. - № 3 (124). - Pp. 22-27.
10. Dubrovina Yu. Ya. Constitutional and legal protection of the electoral rights of Russian citizens in the application of new electoral technologies // Bulletin of the Saratov State Law Academy. - 2021. - № 2 (139). - Pp. 62-69.
11. Vaisberg A. Public monitoring of elections in Russia - control or its imitation: literature review //Generation PP. Appendix to the journal "Public Policy". 2020. Vol.1. No.3. pp.8-16.
12. Egorova A.V. Institute of election observers as a factor of legitimization of power in modern Russia // Managerial consulting. - 2019. - № 5 (125). - Pp. 121-130.
13. Berdnikova E. V. The role of public control in ensuring democratic elections in the Russian Federation // Izvestiya Saratov University. A new series. Series: Economics. Management. Right. - 2014. - Vol. 14. - No. 4. - pp. 651 -662.
14. In the USA, IT is possible to falsify elections. [electronic resource]. Access mode: https://eos.ru/eos_delopr/news/5201 (accessed: 01.01.2023).
15. Bajak F. Expert: Georgia election server showed signs of tampering. [electronic resource]. Access mode: https://apnews.com/article/hacking-ap-top-news-elections-politics-technology-39dad9d39a7533efe06e0774615a6d05 (accessed: 01.01.2023).
