CC BY
20919. Administrativnoe pravo // V 10-ti tomah. E.A. CHaban. Teoriya administrativnogo usmotreniya. T. 3. M.: EAAN, 2014.
ЧАБАН ЕВГЕНИИ АЛЕКСАНДРОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российский государственный университет правосудия
CHABAN, EVGENY A. - Candidate of Law, Associate Professor of the Department of State Law Disciplines of the North Caucasus Branch of the Russian State University of Justice.
УДК 342.951
мильшина и.в., овсянников с.а. проблемы и перспективы административно-правового регулирования электронного декларирования в евразийском
экономическом союзе
Ключевые слова: электронное декларирование, Евразийский экономический союз, центры электронного декларирования, таможенные органы.
В статье исследуются особенности административно-правового регулирования электронного декларирования в условиях функционирования Евразийского экономического союза. Исследовано современное состояние электронного декларирования, создание в России центров электронного декларирования. Анализируются проблемы и возможность внедрения единой системы электронного декларирования в рамках ЕАЭС. Показано, что основной проблемой в сфере электронного декларирования на уровне ЕАЭС является различный уровень технического развития государств и различные подходы к построению систем. Различия систем электронного декларирования могут создать значительные трудности в дальнейшей унификации законодательства государств ЕАЭС. Создание единой системы данных ЕАЭС позволило бы облегчить коммуникацию между таможенными органами стран-членов Союза.
MILSHINA, I.V., OVSYANNIKOV, S.A.
PROBLEMS AND PROSPECTS OF ADMINISTRATIVE-LEGAL REGULATION OF ELECTRONIC DECLARATION IN THE EURASIAN ECONOMIC UNION
Keywords: electronic declaration, Eurasian Economic Union, electronic declaration centers, customs authorities.
In the article examines the features of administrative-legal regulation of electronic declaration in the conditions of the functioning of the Eurasian Economic Union. It researched the modern state of electronic declaring, the creation of electronic declaration centers in Russia. It analyzed the problems and possibility of introducing a unified electronic declaration system withing the frameworks of EAEU. It is shown that the main problem in the sphere of electronic declaration at the EAEU level is the different level of technical development of states and different approaches to building systems. Differences in electronic declaration systems can create significant difficulties in the further unification of the legislation of the EAEU states. The creation of a unified data system of the EAEU would make easier a communication between the customs authorities of the member countries of the Union.
Таможенное декларирование представляет собой заявление таможенному органу сведений о товаре, о заявленной таможенной процедуре и иных сведений, необходимых для выпуска товаров. Таможенное декларирование производится в электронной и письменной форме, причем электронная форма декларирования является основной. Письменное декларирование применяется лишь в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 104 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее - ТК ЕАЭС) [1]. Однако, из установленного порядка есть и исключение. Так, согласно положениям Кодекса, до 1 января 2020 г. в Республике Армения таможенное декларирование товаров осуществляется по выбору декларанта в письменной или электронной форме. Данное положение обусловлено тем, что Республике Армении требуется больший переходный период для унификации своего законодательства, так как она не состояла в таможенном союзе -предшественнике ЕАЭС.
Одним из основных аргументов за введение электронного декларирования в ЕАЭС явилось упрощение взаимодействия между субъектами внешнеэкономической деятельности и таможенными органами, а также ускорение процесса совершения таможенных операций.
Анализ зарубежного опыта внедрения системы электронного декларирования позволяет отметить ее следующие преимущества:
- усиление контроля товаров;
- эффективный сбор и учет доходов;
- сокращение времени оформления груза благодаря упрощению таможенных формальностей;
- более тесное сотрудничество и согласование действий с иными государственными органами;
- единообразное применение таможенного законодательства;
- повышение прозрачности и предсказуемости таможенного оформления;
- снижение вероятности несоответствующих действий должностных лиц;
- повышение качества управленческой информации;
- эффективное использование человеческих и технических ресурсов;
- получение достоверной информации для оценки риска и аудита после таможенного оформления.
Особенностью электронного декларирования в России стало создание центров электронного декларирования (далее - ЦЭД) - специализированных таможенных постов, к задачам которых относится совершение таможенных операций по электронному декларированию товаров. Первые ЦЭД начали работать с 12 января 2011 года. На данный момент ЦЭД существуют во всех федеральных округах РФ, а также в каждом региональном таможенном управлении.
Особенностями ЦЭД считаются:
- им не подконтрольны склады временного хранения и зоны таможенного контроля;
- не осуществляют фактический таможенный контроль;
- как правило, выпускают товар в свободное обращение;
- не оформляют таможенные декларации по тем таможенным процедурам, которые требуют осуществление контроля после выпуска условно выпущенных товаров.
Сейчас в РФ проводится эксперимент по концентрации таможенного декларирования в ЦЭД [2], который вышел в свою заключительную стадию. На данный момент структура органов, занимающихся электронным декларированием, выглядит следующим образом - существует электронная таможня, которой в свою очередь подчиняются центры электронного декларирования, по отношению к которым она является вышестоящим органом [3]. По состоянию на декабрь 2018 года, в РФ действовало три электронных таможни - Приволжская электронная таможня, Уральская электронная таможня и Северо-Кавказская электронная таможня. Так, например, Приволжская электронная таможня (первая электронная таможня в РФ) начала свою работу 15 июня 2018 года, а полноценный переход на декларирование товаров в подчиненном ей центре электронного декларирования начался лишь 25 октября 2018 года [4].
Несмотря на то, что срок работы электронных таможен довольно мал, уже можно сделать первые выводы об их эффективности. По мнению практических работников, перенос декларирования в электронные таможни с технической точки зрения прошел практически незаметно для участников ВЭД. При этом процедуры стали более комфортными, сократилось время совершения таможенных операций [5].
Также, в планы ФТС входит дальнейшее сокращение численности таможен и таможенных постов в пользу центров электронного декларирования, а именно масштабный переход всех федеральных округов на формат электронной таможни к 2020 году (при этом таможни и таможенные посты все так же будут осуществлять фактический таможенный контроль, но их количество и полномочия сократятся).
К концу 2020 года на территории России будут функционировать три категории таможен: фактического контроля, электронные и полнофункциональные. Таможни фактического контроля и подчиненные им таможенные посты будут осуществлять фактический контроль перемещения товаров, а также частичное декларирование отдельных категорий товаров. Электронные таможни и центры электронного декларирования будут непосредственно заниматься электронным декларированием и документарным контролем. Полнофункциональные таможни могут проводить как декларирование, так и фактический контроль товаров.
Говоря о дальнейшем развитии таможенного декларирования, необходимо упомянуть Программу развития ФТС России на период до 2020 года [6]. В части, касающейся таможенного декларирования, были поставлены следующие цели, которые в большинстве своем уже решены:
- постепенная автоматизация принимаемых таможенными органами решений, в первую очередь, внедрение технологии совершения таможенных операций без непосредственного участия должностных лиц таможенных органов - автоматической регистрации деклараций на товары и автоматического выпуска товаров;
- развитие системы центров электронного декларирования;
- внедрение технологии электронного транзита, что позволит сократить сроки совершения таможенных операций, повысить уровень информационного взаимодействия таможенных органов и участников ВЭД, обеспечить автоматическую обработку сведений, содержащихся в представляемых документах.
В рамках рассмотрения предоставления сервисных услуг таможенными органами внедрение Центров электронного декларирования не столь сильно изменило имеющуюся картину. Для подтверждения данного тезиса необходимо обратиться к списку услуг, предоставляемых таможенными органами. Во-первых, это содействие таможенной очистке товаров. Внедрение технологии автоматического выпуска значительно ускорило время таможенного оформления для отдельных участников внешнеэкономической деятельности, особенно для товаров, помещаемых под таможенную процедуру экспорта. Однако процесс таможенного оформления может затянуться в случае необходимости проведения фактического таможенного контроля, так как тратится время на коммуникацию между ЦЭД и таможней фактического контроля. Также не решена проблема воздействия человеческого фактора. Как утверждают участники ВЭД, при проверке декларации на товары возникает проблема отсутствия единообразия предъявляемых требований. Некоторым инспекторам достаточно сведений, заявленных в декларации, в то время как другой инспектор в аналогичной ситуации может затребовать дополнительные документы, что может негативно сказать на состоянии декларанта, который не рассчитывал на дополнительные временные издержки, не возникавшие ранее при декларировании аналогичного товара.
Остальные услуги, оказываемые таможенными органами, такие как определение метода исчисления таможенной стоимости, предварительное решение по классификации товаров по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности и принятии предварительного решения о стране происхождения товаров, не претерпели значительных изменений.
Проводя сравнительный анализ систем электронного декларирования в Республике Беларусь и Российской Федерации, можно отметить их практическую идентичность. Однако в России развитие рассматриваемой системы началось в более ранний период. Одним из главных отличий на данный момент является отсутствие Центров электронного декларирования в структуре таможенных органов Республики Беларусь, где декларации подаются в пункты таможенного оформления, являющиеся аналогом таможенных постов. В этом случае схема электронного декларирования похожа на ту, которая использовалась в РФ до введения ЦЭД. Это может быть обусловлено тем, что территориально Республика Беларусь намного меньше РФ, что не столь остро ставит необходимость концентрации декларирования. Также, такая важная причина введения ЦЭД в России, как исключение личностного контакта инспектора и декларанта с целью снижения риска коррупции, не так актуальна в Республике Беларусь. Однако нельзя исключать тот вариант, что, в случае успешного функционирования ЦЭД в РФ, таможенные органы Республики Беларусь могут провести схожий эксперимент.
Внедрение электронного декларирования в Республике Казахстан значительно упростило таможенное декларирование. Назовем лишь некоторые преимущества нового порядка: объединение системы с иными информационными ресурсами госорганов позволяет получить сведения в автоматическом режиме; отсутствие участника ВЭД при оформлении грузов; отсутствие платы за пользование системой.
В Республике Казахстан используется аналогичная с Республикой Беларусь система, однако она построена на базе автоматизированной системы обработки таможенных данных, разработанной в Конференции ООН по торговле и развитию совместно с Международной таможенной организацией. В настоящее время эта система используется таможенными ведомствами более чем в 80 странах мира, среди которых нет ни одного развитого государства. Можно сказать, что данная система является скорее проектом по оказанию помощи развивающимся странам. В случае с Республикой Казахстан, это, несомненно, помогло преодолеть переход от бумажного декларирования к автоматическому выпуску товаров. Однако, на данный момент система далека от идеала, присутствует достаточное количество ошибок, которые значительно замедляют процесс таможенного оформления.
Для Киргизии и Армении пока рано говорить о полноценном внедрении электронного документооборота. Эти страны относительно недавно стали членами Союза. Их суммарный вклад
во внешнеторговый оборот ЕАЭС составляет менее одного процента и для них предусмотрена возможность переходного периода. В данных государствах значительная часть декларирования происходит на бумажных носителях. Подобная ситуация может привести к неблагоприятным последствиям, как прямо сейчас, так и в долгосрочной перспективе.
В целом, модернизация таможенных органов и масштабный переход на электронный документооборот является неизбежным шагом для любого государства, которое является участником интеграционного объединения или же ведет активную внешнеэкономическую деятельность. Однако также стоит отметить тот факт, что необходимо обращаться к опыту других стран, которые ранее прошли по этому пути. Это позволит ускорить переходный период и избежать ошибок в процессе. На данный момент одной из основных задач ЕАЭС является полноценная интеграция стран-участниц. В этом направлении делаются различные шаги, начиная от приведения таможенных и товаросопроводительных документов к общему стандарту, заканчивая передачей полезного опыта коллегам. Так, например, ФТС содействовала таможенным службам Армении и Киргизии как в методическом, так и в техническом плане при приведении их законодательной базы в соответствие со стандартами ЕАЭС. Были составлены дорожные карты по интеграции Республик в Союз. Также таможенные службы всех пяти государств ежеквартально принимают участие в заседаниях Консультативного комитета по таможенному регулированию при Евразийской экономической комиссии и в Объединенной коллегии таможенных служб государств-членов Союза.
Из вышесказанного можно сделать следующий вывод - основной проблемой в сфере электронного декларирования на уровне ЕАЭС является различный уровень технического развития государств и различные подходы к построению систем. Назовем причины возникновения данной проблемы:
- сложившаяся ситуация не соотносится с принципами функционирования Союза, согласно которым таможенное законодательство должно быть гармонизировано. Также это противоречит ст. 104 ТК ЕАЭС, которая гласит, что приоритетной формой декларирования является электронная;
- в государствах ЕАЭС используются различные системы электронного декларирования товаров, рассмотренные ранее;
- различие условий работы для участников ВЭД.
Отличается уровень доступа технических средств, используемых для электронного декларирования. Так, программное обеспечение для подачи деклараций в таможенные органы в России предоставляется на коммерческой основе, в то время как в Казахстане аналогичное по функционалу программное обеспечение предоставляется на безвозмездной основе. Также могут возникать ситуации, что при смене местоположения организации декларантам придется осваивать процесс с нуля, так как в рамках таможенного законодательства каждой страны он отличается.
Следует отметить, что одной из причин создания ЦЭД, помимо улучшения эффективности работы таможенных органов, называлось снижение фактора коррупции, так как у участников ВЭД не стало возможности личного контакта с сотрудниками таможенного органа. Однако стоит задаться вопросом, насколько это эффективно в рамках функционирования лишь в одном из пяти государств - ведь из-за общей таможенной территории товары, выпущенные в свободное обращение таможней другого государства-члена ЕАЭС, могут свободно попасть и в РФ. Это могут быть как случаи ввоза контрафактных товаров, так и занижения таможенной стоимости, что бьет по интересам всех членов Союза.
Таким образом, различия систем электронного декларирования могут создать значительные трудности в дальнейшей унификации законодательства государств ЕАЭС. Создание единой системы данных ЕАЭС позволило бы облегчить коммуникацию между таможенными органами стран-членов Союза. Подобная система уже существует на национальных уровнях, только в качестве стран-членов Союза там выступают различные государственные органы.
Таким образом, несмотря на провозглашенный курс на унификацию и гармонизацию в рамках ЕАЭС, все еще присутствует ряд проблем, связанных с различиями в механизмах функционирования систем электронного декларирования в рамках каждого государства. Несмотря на то, что за последние годы произошел существенный скачок в развитии электронного
декларирования как в РФ, так и в отдельных странах ЕАЭС, до сих пор остаются области, требующие доработки.
Говоря о подобных проблемах, необходимо затронуть неравномерный технологический уровень развития электронного декларирования в странах-участницах ЕАЭС. Наиболее очевидным видится приведение систем электронного декларирования к единому стандарту. Стоит сказать о том, что в некотором смысле работы в этом направлении ведутся - сюда можно отнести применение унифицированных товаросопроводительных и таможенных документов, а также поддержка опытом и технологиями недавно вступивших в Союз государств.
Единая система электронного декларирования на первый взгляд имеет исключительно положительные моменты. Во-первых, она позволяет упростить коммуникацию в рамках ЕАЭС, так как исчезнет один из главных барьеров - технологический. Помимо того, что это в ряде случаев позволит существенно ускорить процесс таможенного оформления, это также способствует интеграции в рамках экономического союза. Во-вторых, это значительно улучшило положение участников внешнеэкономической деятельности. Единообразная система позволила бы повысить уровень предоставления услуг, упростила процесс подготовки специалистов в сфере ВЭД. На данный момент каждая страна-участник ЕАЭС имеет свою специфику, что ограничивает сферу деятельности территорией конкретного государства. В-третьих, в качестве аргумента в пользу единой системы электронного декларирования можно назвать экономическую выгоду. В нынешней ситуации, несмотря на обмен опытом и функционирование различных комиссий, каждое государство сконцентрировано на развитии собственной системы. Видится логичным, что использование единой системы в рамках Союза значительно сократило бы расходы на ее эксплуатацию и модернизацию. В-четвертых, введение подобной системы также способствовало бы гармонизации таможенного законодательства в сфере декларирования международным стандартам, так как приводить к единому стандарту одну систему намного легче, чем пять имеющихся на данный момент. И наконец, в-пятых, это повысило бы привлекательность вступления в ЕАЭС для других государств. Причиной этому является предоставление готового решения по приведению таможенного законодательства в сфере электронного декларирования к стандартам Союза. Значение подобной возможности можно представить на примере Армении и Киргизии, которые вступили в ЕАЭС практически четыре года назад, но все еще находятся на стадии интеграции.
Несмотря на все преимущества единой системы электронного декларирования, ее реализация вызывает значительные затруднения. Государства уже вложили значительные средства в развитие своих систем, будет сложно отказаться от поделанной работы. Для успешного перехода к новой системе декларирования во всех пяти государствах потребовалась бы переподготовка сотрудников таможенных органов и обучение участников ВЭД, внедрение нового программного обеспечения, стандартизация национального законодательства и многое другое.
Именно по этим причинам сложно представить, что единая система электронного декларирования когда-либо будет полноценно функционировать в рамках масштабного интеграционного объединения.
Однако это не значит, что стоит отказываться от попыток частичной гармонизации и упрощения процессов в сфере электронного декларирования в рамках ЕАЭС. Для этого можно обратиться к гл. 2 Доклада Евразийской экономической комиссии о реализации основных направлений интеграции в рамках ЕАЭС за 2018 год [7], а именно, к пункту «создание цифровой платформы на базе интегрированной информационной системы Союза и на основе единой модели данных, обеспечивающей поддержку различных видов межгосударственного информационного взаимодействия для оказания электронных межгосударственных услуг физическим лицам и хозяйствующим субъектам». Данное положение частично перекликается с устройством электронного декларирования в Европейском Союзе. То есть в рамках интеграционного объединения существует одна или несколько общих систем, в рамках использования которых таможенные органы различных стран могут эффективно взаимодействовать.
Решение указанной проблемы позволит избежать радикальных изменений в системах электронного декларирования, так как подобное решение не подразумевает отказа от них. Внедрение «буферных» систем позволит сохранить гибкость, но при этом повысит эффективность взаимодействия между таможенными органами государств-членов, или же вовсе сведет его к
необходимому минимуму путем автоматизации процессов. Также, это позволит повысить привлекательность вступления в Союз, ведь благодаря наличию готового решения, под которое необходимо лишь подстроить имеющуюся систему, время на интеграцию в Союз значительно снизится. В целом, это поспособствует улучшению качества предоставления сервисных услуг участникам ВЭД - во многом благодаря повышению прозрачности системы и уменьшению времени на обработку запросов, требующих участия таможенных органов нескольких государств.
Литература и источники
1. Таможенный Кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза, подписанному в г. Москве 11 апреля 2017 года) // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии http://www.eurasiancommission.org/, 12.04.2017.
2. Приказ ФТС России от 23 октября 2015 года № 324 «Об эксперименте по разделению операций, связанных с принятием ДТ, подаваемых в электронной форме, и операций, предшествующих подаче ДТ, и проведением таможенного контроля» // Таможенные ведомости. 2012. № 12.
3. Приказ ФТС России от 31 мая 2018 года № 833 «Об утверждении Общего положения о таможне» // В данном виде документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс.
4. Начало работы Приволжской электронной таможни // Официальный сайт Приволжского таможенного управления ФТС России [Электронный ресурс] URL: http://ptu.customs.ru (дата обращения 21.05.2019).
5. ФТС России подвела первые итоги работы электронных таможен // Официальный сайт ФТС России [Электронный ресурс] URL: http://customs.ru (дата обращения 21.05.2019).
6. Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2575-р «О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года» (ред. от 15.04.2014) // СЗ РФ. 2013. № 2. Ст. 109; 2014. № 18 (ч. IV). Ст. 2220.
7. Доклад о реализации основных направлений интеграции в рамках Евразийского экономического союза // Официальный сайт Евразийского экономического союза [Сайт] URL: http://www.eaeunion.org/ (дата обращения: 21 мая 2019 г.).
References and Sources
1. Tamozhennyj Kodeks Evrazijskogo ekonomicheskogo soyuza (prilozhenie № 1 k Dogovoru o Tamozhennom kodekse Evrazijskogo ekonomicheskogo soyuza, podpisannomu v g. Moskve 11 aprelya 2017 goda) // Oficial'nyj sajt Evrazijskoj ekonomicheskoj komissii http://www.eurasiancommission.org/, 12.04.2017.
2. Prikaz FTS Rossii ot 23 oktyabrya 2015 goda № 324 «Ob eksperimente po razdeleniyu operacij, svyazannyh s prinyatiem DT, podavaemyh v elektronnoj forme, i operacij, predshestvuyushchih podache DT, i provedeniem tamozhennogo kontrolya» // Tamozhennye vedomosti. 2012. № 12.
3. Prikaz FTS Rossii ot 31 maya 2018 goda № 833 «Ob utverzhdenii Obshchego polozheniya o tamozhne» // V dannom vide dokument opublikovan ne byl. SPS Konsul'tant Plyus.
4. Nachalo raboty Privolzhskoj elektronnoj tamozhni // Oficial'nyj sajt Privolzhskogo tamozhennogo upravleniya FTS Rossii [Elektronnyj resurs] URL: http://ptu.customs.ru (data obrashcheniya 21.05.2019).
5. FTS Rossii podvela pervye itogi raboty elektronnyh tamozhen // Oficial'nyj sajt FTS Rossii [Elektronnyj resurs] URL: http://customs.ru (data obrashcheniya 21.05.2019).
6. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 28 dekabrya 2012 g. № 2575-r «O Strategii razvitiya tamozhennoj sluzhby Rossijskoj Federacii do 2020 goda» (red. ot 15.04.2014) // SZ RF. 2013. № 2. St. 109; 2014. № 18 (ch. IV). St. 2220.
7. Doklad o realizacii osnovnyh napravlenij integracii v ramkah Evrazijskogo ekonomicheskogo soyuza // Oficial'nyj sajt Evrazijskogo ekonomicheskogo soyuza [Sajt] URL: http://www.eaeunion.org/ (data obrashcheniya: 21 maya 2019 g.).
МИЛЬШИНА ИРИНА ВЛАДИМИРОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры таможенного, административного и финансового права Юридического факультета Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского ([email protected])
ОВСЯННИКОВ СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ - начальник Саратовской таможни, генерал-майор таможенной службы, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой таможенного, административного и финансового права Юридического факультета Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского. MILSHINA, IRINA V. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Customs, Administrative and Financial Law, Faculty of Law, Saratov National Research State University named after N.G. Chernyshevsky ([email protected]). OVSYANNIKOV, SERGEY A. - Ph.D. in Law, Head of the Saratov Customs, Major General of the Customs Service, Head of the Department of Customs, Administrative and Financial Law, Faculty of Law, Saratov National Research State University named after N.G. Chernyshevsky.
УДК 35.089.7
волкова в.в.
общественный контроль как перспектива реализации поощрительной политики в отношении государственных
гражданских служащих
Ключевые слова: общественный контроль, поощрительная политика, поощрение, награда, мотивация, государственный гражданский служащий, правовое стимулирование, позитивное поведение.
В статье анализируются понятия общественного контроля, условия его эффективности. Рассматриваются вопросы содержания основных понятий, связанных с поощрительной политикой по стимулированию государственных гражданских служащих. Выделяются методологические приемы, используемые для реализации поощрительной правовой политики и общественного контроля. Отмечается важность качественного осуществления государственной службы для достижения общего благополучия государства. Делается вывод о том, что в настоящее время роль общественного контроля в качестве мотивационного фактора на современной государственной гражданской службе явно недооценено. Автор акцентирует
