CC BY
805
ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ НАЛОГОВ
А. В. КРАСНОБЕЛЬМОВА
В статье выявлена специфика начисления и уплаты местных налогов, в том числе земельного налога и налога на имущество физических лиц, определены проблемы их администрирования, а также разработаны рекомендации по преодолению указанных проблемных зон.
Ключевые слова: налоговое администрирование, налоговые поступления, налоговые льготы, земельный налог, налог на имущество.
Земельный налог и налог на имущество физических лиц являются основой бюджетов многих муниципальных образований (в структуре налоговых доходов консолидированных местных бюджетов доля налога на имущество физических лиц в 2009 г. составила 2,8 %,а доля земельного налога 10,6 % (это третий по уровню источник доходов после налога на доходы физических лиц и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, а в бюджетах поселений это второй основной налоговый источник доходов)), при этом их величина практически не зависит от условий деятельности налогоплательщиков. Именно поэтому администрирование местных налогов в современных экономических условиях приобретает в настоящее время особую актуальность.
В настоящее время среди существующих проблем администрирования местных налогов можно выделить следующие:
1. Порядок информационного обмена с регистрирующими органами. Базу данных для исчисления имущественных налогов налоговые органы вынуждены были формировать по сведениям разных информационных ресурсов (ГИБДД, Росрее-стра, Земельной кадастровой палаты, БТИ, органов местного самоуправления) и многократно вводить в свою информационную систему разные сведения об одном и том же налогоплательщике, в том числе и в ручном режиме. Учитывая объем поступающих данных, данный процесс является достаточно трудоемким.
Ведение баз данных в подразделениях ГИБДД и налоговых инспекциях различно. Следствие этого - несовместимость их программного обеспечения. Адреса в базе данных ГИБДД во многих случаях не соответствуют месту жительства граждан в настоящее время. Поэтому значи-
тельное число налоговых уведомлений возвращается в инспекции с отметкой «адресат выбыл», и специалистам налоговых служб приходится разыскивать налогоплательщиков через паспортно-визовую службу. Все это приводит к дополнительным затратам бюджетных средств, несвоевременному привлечению налогоплательщиков к уплате налога, а, следовательно, и несвоевременному поступлению платежей в областной бюджет. По состоянию на 1 января 2011 г. недоимка по начисленным платежам составляет 11 %. Недоимщикам направлены требования об уплате транспортного налога на сумму 51 млн руб. При их невыполнении материалы направляются в суд на принудительное взыскание налога [4].
2. Проблема исключения «затратности» администрирования местных налогов. В силу специфики сложившегося механизма администрирования местных налогов затраты на администрирование могут превышать сумму налога по отдельным налогоплательщикам [4]. В связи с окончательным решением данной проблемы необходимо ввести минимальный пороговый уровень суммы земельного налога и налога на имущества физических лиц (например, по аналогии с упрощенной системой налогообложения - ст.346.18 части второй НК РФ).
3. Проблема налогообложения паевых земель из-за отсутствия информации о собственниках земельных долей. В настоящее время существуют определенные проблемы по привлечению к уплате земельного налога собственников земельных паев, получивших их при приватизации в начале 90-х гг. Решением проблемы является законодательное изъятие невостребованных земельных участков после истечения нормативного срока в упрощенном виде.
4. Проблема налогообложения паевых земель из-за отсутствия долей в праве собственности. При регистрации права долевой собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения или выделения такой доли в отдельный земельный участок в сведениях, предоставляемых органами Росреестра, указывается размер доли (земельного участка) в баллогектарах [4]. Данные сведения не проходят форматно-логический контроль и не принимаются на региональном уровне налоговых органов, соответственно, не передаются в территориальные налоговые органы для исчисления земельного налога. В этой связи необходимо решить вопрос о передаче сведений по таким участкам органами Росреестра с указанием доли в виде правильной дроби. Данная проблема должна найти решение на федеральном уровне в виде методики расчета Росреестром доли в праве собственности по собственникам, у которых в свидетельствах и реестрах указаны баллогектары.
5. Отсутствие заинтересованности граждан и хозяйствующих субъектов в оформлении своих прав на объекты недвижимости, отсутствие у исполнительных органов власти соответствующих инструментов для побуждения к регистрации объектов недвижимости, земельных участков. Данного рода проблема возникает из-за наличия значительных затрат на ведение кадастрового учета объектов недвижимости, а также непрозрачности и сложности процедуры оформления соответствующих документов. Негативное влияние на состояние налоговой базы имущественных налогов оказывает отсутствие обязанности собственника недвижимого имущества оценить принадлежащее ему имущество, т. е. имея информацию о собственнике, налоговый орган не имеет возможности исчислить налог.
Решением подобных проблем может стать визуальная оценка объектов недвижимости, по которым отсутствует инвентаризационная стоимость, и на ее основе начисление соответствующих налогов.
Помимо этого, для увеличения собираемости налога на имущество физических лиц следует закрепить положения Федерального закона от21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» на максимальные предельные сроки подачи документов для проведения государственной регистрации права собственности на домовладения [8]. В настоящий период ввиду отсутствия таких норм складывается ситуация, когда отдельные домовладения не регистрируются в течение
целого ряда лет, следовательно, по ним не уплачивается налог на имущество физических лиц.
6. Проблемы направления уведомлений гражданам. В случае если объекты недвижимого имущества и земельные участки располагаются на территории иного налогового органа (не по месту проживания физического лица), возникает проблема установления места жительства физического лица. Ее можно решить путем создания электронной адресной базы Федеральной миграционной службы на федеральном уровне и обеспечения доступа к ней налоговым органам.
7. Значительный размер льгот по региональным и местным налогам, установленных федеральным законодательством. Так, согласно отчету по форме 5-МН за 2011 г. сумма местных налогов, не поступившая в бюджет в связи с предоставлением льгот на федеральном уровне, составила: по земельному налогу - 22 338 тыс. руб. или 2,7 % от объема, поступившего в 2011 г. налогу; по налогу на имущество физических лиц - 272 276 тыс. руб. или 65,8 % от объема налога, поступившего в 2011 г. [4]. При этом основную долю льготников составляют пенсионеры.
Решение данной проблемы кроется в изменении Налогового кодекса РФ в сторону сокращения льгот по местным налогам. Например, при наличии в собственности нескольких строений, освобождать пенсионера по одному строению, в котором он проживает.
8. Информационный обмен. По закону, Рос-недвижимость, Росрегистрация и муниципальные образования должны представлять в налоговые органы полную и верную информацию о земельных участках и их правообладателях. До сих пор те или иные сведения неточны: отсутствуют адреса правообладателя земли, его ИНН, КПП, одни и те же кадастровые номера земельных участков указаны с различной кадастровой стоимостью.
9. Отсутствие в муниципальных образованиях специального программного обеспечения, позволяющего вести оперативную обработку сведений о состоянии земельных участков и их законных владельцах. Чтобы улучшить ситуацию, необходимо сотрудничество, оперативный обмен информацией и внедрение программного обеспечения для обработки сведений о земельных участках [4].
Кроме того, федеральное налоговое законодательство устанавливает в отношении местных налогов исключения из объектов налогообложения, а также виды налоговых льгот, которые покрываются за счет средств бюджета соответствующего уровня.
На величину доходов бюджета от налоговых поступлений оказывают влияние: налоговые поступления, которые выступают базой финансирования деятельности государства и муниципальных образований; налоговые суммы, которые могли бы выступить доходом бюджета соответствующего уровня, но объекты, с обложения которых они могли быть получены, исключены из обложения тем или иным конкретным налогом федеральным или местным законодательством [5].
Бюджетная система, ориентированная на прозрачность, должна обеспечивать полную управляемость налоговыми доходами и эффективное администрирование всеми указанными налоговыми потоками. На сегодняшний день более или менее уверенно контролируется лишь первый поток. Существующая система налогового администрирования требует значительного совершенствования. Наиболее хорошо обстоит дело с адми-
Объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципальных образований, на территории которых введен рассматриваемый налог.
Главой 31 НК РФ предусмотрены как исключения из объектов налогообложения, так и налоговые льготы. Практически все эти льготы касаются структур вышестоящих органов власти Российской Федерации или положения о категориях льготируемых налогоплательщиков регулируются федеральным законодательством. Логичнее было бы такие льготы трактовать как исключение из объектов налогообложения, поскольку они находятся вне сферы компетенции муниципальных образований. Устанавливая рассматриваемые льготы, федеральный законодатель обязан был предусмотреть и возможность покрытия из федерального бюджета выпадающих доходов муниципальных образований. Хотя следует признать, что осуществить это технически было бы весьма трудоемким делом, поскольку в России зарегистрировано более 24,2 тыс. муниципальных образований.
Необходимо и в декларации по данному налогу отчет о доходах разделить по налоговым льготам и по исключениям из объектов налогообложения [5].
Налог на имущество физических лиц. Налогообложение в данном отношении регулируется от-
нистрированием собственно налоговых поступлений. Вместе с тем, следует отметить, что один из элементов обратной связи в рассматриваемом деле, а именно налоговая отчетность от налогоплательщиков, в настоящее время не позволяет вполне реально оценить налоговые суммы, выпадающие из налоговых поступлений.
Рассмотрим, как на местных доходах сказываются указанные выше налоговые потоки.
Земельный налог. В главе 31 НК РФ изложены общие принципы налогообложения данным налогом. С момента ее введения в действие поступления сумм этого налога за семь лет выросли более чем в 2,5 раза (табл. 1). Существенный рост сумм налога в 2007 г. происходил в связи с продолжением работ по созданию земельного кадастра, упорядочением прав собственности на землю.
дельным Законом РФ (не НК РФ, как в случае с иными налогами) и решениями муниципальных образований. В этом законе приведен список категорий лиц, которые не уплачивают этот налог (13 льготных позиций). Сумма налога исчисляется налоговыми органами, а предоставляемые налоговые льготы подтверждаются самими налогоплательщиками.
Рост налоговых поступлений, в основном, больше официально декларируемых инфляционных ожиданий и свидетельствует о небольшом, но постоянном увеличении имущества, облагаемого данным налогом (табл. 2).
Большой рост налоговых поступлений наблюдался в 2003 г., особенно если учесть, что в данном году из объектов налогообложения были выведены транспортные средства (в связи с принятием главы 28НК РФ «Транспортный налог»). Рост поступлений в 2005 г., скорее всего, был вызван желанием местных органов власти частично компенсировать выпавшие суммы доходов по налогу на прибыль - ведь с 2005 г. налог на прибыль перестали зачислять в местные бюджеты. В 2009 г. зафиксирован самый большой рост поступлений по этому налогу, а в 2011 г., наоборот, самое сильное снижение поступлений.
Таблица 1
Динамика поступления сумм земельного налога в бюджетную систему России (млрд руб.)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Земельный налог (в соответствии с главой 31 НК РФ, местными налоговыми законами) 48,5 45,3 68,9 80,2 95,2 115,4 122,2
Рост поступлений (по отношению к предыдущему году) 1,04 0,93 1,52 1,2 1,2 1,2 1,1
Таблица 2
Динамика поступления сумм налога на имущество физических лиц в бюджетную систему России (млрд руб.)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Налог на имущество физических лиц (по Закону РФ от 9 декабря 1991 года № 20031 «О налогах на имущество физических лиц») 1,97 2,54 3,09 4,33 5,53 7,65 10,1 15,6 15,6 4,9
Рост поступлений (по отношению к предыдущему году) - 1,29 1,22 1,40 1,28 1,38 1,32 1,54 1,0 0,31
По рассматриваемому налогу отсутствует централизованная информация о размере предоставленных налоговых льгот. Однако у местных налоговых органов есть информация, необходимая для подготовки аналитического отчета о сумме предоставленных налоговых льгот по отдельным муниципальным образованиям [5].
Как нам представляется, такая категория, как налоговые льготы, относится к общим принципам налогообложения. Эта категория нашла отражение и в первой части НК РФ (пункт 2 статьи 17), что вполне корректно, и в виде отдельных статей второй части НК РФ. В российских условиях предусмотреть все варианты возможных льгот очень сложно. Основные характеристики социально-экономического развития отдельных субъектов РФ сильно разнятся между собой. Так, существуют и субъекты-доноры, и дотационные субъекты, и высоко дотационные субъекты -валовой региональный продукт на душу населения по субъектам Российской Федерации отличается в своих крайних значениях в 43 раза. Существенно различаются и экономические потенциалы самих муниципальных образований.
Если учитывать местные налоговые льготы, представленные в НК РФ и Законе о налоге на имущество физических лиц, то многообразие вариантов льгот превышает 530 тысяч позиций. Такое обилие числа льгот находится вне возможностей сколько-нибудь эффективного их мониторинга и управления [5].
В связи со сказанным, в рамках второй части НК РФ регулировать предоставляемые налоговые льготы в виде исчерпывающего их перечня нецелесообразно - логичнее передать это право на местный уровень. Более того, если в НК РФ указаны исключения из объекта налогообложения, то это должно быть тщательно обосновано, ведь на уровне Российской Федерации должно быть предусмотрено покрытие выпадающих доходов нижестоящих бюджетов за счет федерального бюджета, а необходимые для этого суммы должны быть зафиксированы в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год.
Если между Россией и другим государством заключены международные соглашения об освобождении от местных налогов, то и в этом случае должно быть предусмотрено покрытие выпадающих доходов нижестоящих бюджетов из федерального бюджета. Статьи НК РФ, устанавливающие льготы по рассмотренным налогам, начинаются одинаково: «Освобождаются от налогообложения» и далее приводится их перечень. При такой формулировке понятия «исключения» и «льготы» практически совпадают, а потому и невозможно использовать пункт 3 статьи 56 («Установление и использование льгот по налогам и сборам») НК РФ, когда можно установить или, напротив, отменить ту или иную льготу региональным или местным налоговым законодательством.
Неудачны, как нам представляется, и формулировки пункта 1 статьи 59 и пункта 1 статьи 64 Бюджетного кодекса РФ, которые устанавливают местные налоговые льготы в пределах перечней льгот, перечисленных в налоговом законодательстве. Хотя эти формулировки с 1 января 2008 г. и изменились, но только в части ссылок на налоговое законодательство, а до этого просто повторяли нормы НК РФ (см. пункт 3 статьи 12 НК РФ) [5].
Необходимо процесс предоставления льгот сделать полностью управляемым и несложно реализуемым на практике. Для этого логичнее осуществлять управление этим процессом по отклонениям, которое предполагает участие верхнего его уровня только на этапе, когда выпадающие доходы по своей величине приближаются к опасной черте или превысили заданный порог. В остальных случаях местные органы власти должны пользоваться предоставленной самостоятельностью в рамках установленных полномочий.
Отдельные элементы эффективного управления по рассмотренным налогам в законодательстве уже имеются. Так, в пункте 1 статьи 380 НК РФ приведена максимальная ставка налога на имущество организаций - 2,2 %. На региональном уровне ставка эта может быть даже «обнулена».
Однако и ставка «ноль» предполагает сдачу налоговой декларации по объекту обложения.
Возможен и другой механизм, используемый для расчета сумм налога на прибыль: устанавливается ставка налога, а субъекту РФ или муниципальному образованию предоставляется право понижать ставку в оговоренных НК РФ пределах. Следует обратить особое внимание на установление именно верхней ставки налога, а не диапазона изменения ставок (в случае если ставки субъектами Российской Федерации не устанавливаются, то в соответствии с НК РФ устанавливаются минимальные ставки). Применение подобного механизма не должно, однако, приводить к снижению субсидий. Снижение ставок, должно быть увязано с изменением размера субсидий из бюджета вышестоящего уровня.
В НК РФ по местным налогам необходимо устанавливать максимальные ставки и предоставить право соответствующим законодательным органам власти применять разрешенные первой частью НК РФ механизмы снижения налоговых окладов. Во второй части НК РФ следует указать открытый (или рекомендуемый) перечень налоговых льгот с правом нижестоящих уровней власти устанавливать свои льготы, не обязательно совпадающие с указанными в НК РФ.
Использование местными органами власти предлагаемых механизмов по установлению ставок и налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков, с одной стороны, не ущемляет права получателей налоговых доходов и налогоплательщиков, а с другой, не требует финансового покрытия выпадающих доходов за счет федерального бюджета.
Предоставление налоговых льгот предполагает временное предоставление преимуществ экономического или социального характера. Широкое их применение снижает уровень финансового обеспечения обязательств бюджета любого уровня. Логичнее было бы на федеральном уровне (в Бюджетном кодексе РФ) установить ограничения на суммарное предоставление налоговых
льгот и увязать их с предельным размером бюджета соответствующего уровня.
Литература
1. Бюджетная система России: учебник для вузов / под ред. проф. Г. В. Поляка. М., 2010.
2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 №145-ФЗ с последними изменениями от 09.02.2009 № 17-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Габбасов Р. Г. Обложение земельным налогом // Налоговый вестник. 2009. № 9. С. 65.
4. Герасименко Н. С. Правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
5. Истомина Н. А. Налоговое регулирование финансовой базы местных бюджетов как элемент межбюджетных отношений и бюджетного планирования в регионе // Финансы и кредит. 2011. № 44. С. 66.
6. Налоговый кодекс РФ гл. 31. Земельный налог по состоянию на 1.01.2010. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. О Положении «О бюджетном процессе в городском округе - город Тамбов: Решение Тамбовской городской Думы от 28.11.2007 № 485. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
8. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: федер. закон от 21.07.1997 № 122 - ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
* * *
PROBLEMS OF ADMINISTRATION OF LOCAL TAXES
A.V. Krasnobelmova
In article specifics of charge and payment of local taxes, including a land tax and the property tax of individuals is revealed, problems of their administration are defined, and also recommendations about overcoming of the specified problem zones are developed.
Key words: tax administration, tax revenues, tax privileges, land tax, property tax.
