вопросы экономики
УДК 336.36.1/.5
ВЫПАДАЮЩИЕ НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ: ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ РЕГИОНОВ*
М.Р. ПИНСКАЯ, доктор экономических наук, директор Института налоговой политики и налогового администрирования E-mail: [email protected]
Е.Н. МАКСИМОВА, кандидат экономических наук,
заместитель директора Института налоговой политики и налогового администрирования E-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В связи со сложным финансовым положением регионов проблема анализа и оценки их бюджетных потерь в виде выпадающих налоговых доходов является достаточно актуальной.
Целями статьи являются анализ и оценка выпадающих налоговых доходов бюджетов территорий, возникающих в связи с предоставлением налоговых льгот. Для реализации целей поставлены следующие задачи:
- уточнение понятия «выпадающие налоговые доходы» для оценки бюджетов территорий;
- выявление причин возникновения выпадающих налоговых доходов бюджетов территорий;
- разработка методики оценки выпадающих налоговых доходов.
С помощью эконометрических методов проанализированы потери бюджетов территорий в связи с предоставлением льгот по налогу на имущество
* Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по Государственному заданию ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» на 2014 г.
организаций и земельному налогу, уплачиваемому организациями.
Приведена авторская дефиниция выпадающих налоговых доходов, в которой содержится указание на временной период, что позволяет учесть особенности подготовки законов о бюджетах и отчетов об их исполнении. В работе выявлены причины возникновения выпадающих налоговых доходов бюджетов территорий. Разработана методика расчета выпадающих доходов, которая апробирована на данных статистической налоговой отчетности, в том числе в разрезе регионов Российской Федерации.
Расчеты показали, что в ряде регионов потери составляют до 80% от суммы налога, исчисленного без учета льгот, при этом наибольшие потери возникают по земельному налогу, уплачиваемому организациями. Показана динамика структуры выпадающих доходов по видам льгот, предоставляемых по налогу на имущество организаций и земельному налогу. Выявлены недостатки предоставления статистической налоговой отчетности, что затрудняет оценку бюджетных потерь, и предложены рекомендации по ее совершенствованию. Рекомендации авторов могут быть использованы
представителями государственной и муниципальной власти при планировании и прогнозировании доходов бюджетов территорий.
Ключевые слова: региональный бюджет, местный бюджет, налоговая льгота, выпадающие доходы, налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций, земельный налог.
В настоящее время регионы испытывают большие сложности с привлечением инвестиций на свои территории: уровень инвестиций до сих пор на 25% ниже, чем в 1990 г. Экономика Российской Федерации столкнулась с серьезным дефицитом инвестиций, поэтому необходима ее модернизация путем повышения роли реального сектора экономики [7, с. 53; 6, с. 28; 1, с. 153], при этом специалисты отмечают наличие тенденции роста суммарной задолженности предприятий и организаций, что негативно сказывается на финансовом состоянии регионов [8, с. 152-153]. С учетом того, что одним из источников финансирования инвестиций являются средства региональных бюджетов, при оценке инвестиционного потенциала региональной экономики особую актуальность приобретает величина бюджетных потерь или так называемых выпадающих доходов.
Выпадающие доходы: понятие. Под выпадающими доходами обычно понимают убытки, получаемые организациями и физическими лицами в результате применения государственных регулируемых цен на услуги, оказываемые ими льготным категориям граждан, которые в дальнейшем будут компенсированы государством. Это могут быть убытки индивидуальных предпринимателей и предприятий при перевозке пассажиров общественным транспортом, убытки сетевых организаций в результате предоставления услуг льготным категориям граждан [5, с. 20].
Понятие «выпадающие доходы» используется в нормативных правовых актах в отношении доходов сетевых организаций, несущих потери из-за устанавливаемых государством низких тарифов на электроэнергию для населения и компенсируемых за счет бюджетных субсидий1.
Компенсируются эти убытки за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, хотя вопрос обязательности такой ком-
1 Об утверждении Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации: распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.04.2013 № 511-р.
пенсации оспаривается публично-правовыми образованиями. В качестве примера можно привести судебные решения о компенсации стоимости перевозки льготных категорий граждан в общественном транспорте, когда вопрос об обязательности такой компенсации оспаривается государственными и муниципальными органами власти, но решение принимается в пользу тех, кто несет убытки:
- постановление ФАС Уральского округа от 13.12.2013 № Ф09-12420/13 (о льготах по перевозке отдельных категорий граждан на территории Свердловской области на автомобильном транспорте общего пользования междугородных маршрутов);
- постановление ФАС Московского округа от 08.11.2013 № А40-155306/12-55-1420 (о компенсации выпадающих доходов от перевозки федеральных льготников в Новгородской области);
- постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16.12.2013 № А29-3869/2011 (о компенсации выпадающих доходов автотранспортных организаций, выполняющих муниципальный заказ по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на городских и пригородных маршрутах в Республике Коми).
При этом бюджетные субсидии на компенсацию доходов, выпадающих в результате применения государственных регулируемых цен на услуги, оказываемые им льготным категориям граждан, налогоплательщик должен учитывать в составе доходов в целях налогообложения прибыли организаций или в составе доходов при применении упрощенной системы налогообложения.
Выпадающие налоговые доходы: содержание и причины возникновения. Схожую экономическую природу с описанными ранее убытками имеют выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы в связи с предоставлением налоговых льгот. По мнению авторов, под выпадающими доходами следует понимать недополученные налоговые доходы в результате применения налоговых льгот и освобождений в течение одного календарного года. Указание на временной период связано с необходимостью подготовки законов о бюджетах и отчетов об их исполнении.
Причиной возникновения выпадающих доходов является предоставление налоговых льгот по региональным и местным налогам, и прежде всего на федеральном уровне. Неслучайно вопрос
о компенсации выпадающих налоговых доходов бюджетов территорий стал предметом широкой дискуссии. Напомним, что были два противоположных мнения: Совет Федерации выступил за компенсацию выпадающих доходов за счет средств федерального бюджета, Министерство финансов Российской Федерации предложило отменить федеральные налоговые льготы.
Результатом этой дискуссии стало решение о систематизации налоговых льгот, что нашло отражение в Бюджетном послании Президента Российской Федерации в 2011 г.2 Тогда было заявлено, что инвентаризация и отмена федеральных льгот по региональным и местным налогам - это «способ повышения налоговой автономии региональных и местных властей, а значит - и ответственности за принимаемые ими решения». Конкретизацию данное предложение получило на заседании Государственного совета Российской Федерации от 04.10.2013, где указывалось, что в отношении налоговых льгот «необходима их оценка и оптимизация с точки зрения влияния на экономику, на достижение программных целей». По результатам заседания было дано поручение Правительству Российской Федерации - до 01.06.2014 «проанализировать эффективность предоставления налоговых льгот и представить предложения по повышению их стимулирующего воздействия на развитие экономики3». Анализ практики применения и методика оценки эффективности действия налоговых льгот обсуждались на совещании Комитета Совета Федерации по бюджету в 2011 г4. Проблема отсутствия привязки налоговых льгот к конкретным результатам их применения и конкретной оценке эффективности затрагивалась на парламентских слушаниях Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на тему «Основные направления налоговой политики в Российской Федерации»5.
В мае 2013 г. Правительство Российской Федерации приняло решение о проведении экспертного
2 О бюджетной политике в 2012-2014 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29.06.2011.
3 Пункт 1з поручения Президента Российской Федерации от 21.10.2013г. № 2451ГС.
4 Налоговые льготы: анализ практики применения и методика оценки эффективности действия: Комитет Совета Федерации по бюджету, рекомендации совещания 14.04.2011.
5 Основные направления налоговой политики в Российской
Федерации: стенограмма парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам от 13.05.2013.
обсуждения об инвентаризации налоговых льгот6, результаты экспертизы были представлены в Министерство финансов Российской Федерации, которое планирует провести инвентаризацию налоговых льгот и представить депутатам Государственной Думы список тех льгот, которые могут быть отменены в 2015-2017 гг. Авторы статьи не оспаривают необходимость и значимость налоговых преференций, тем не менее некоторые ученые доказали, что в период спада экономической активности налоговые льготы оказывают наименьшее воздействие на инвестиционные решения предпринимателей [10, с. 951]. Заметим, что вопрос об эффективности инвестиционных налоговых стимулов ставится уже на протяжении последних четырех десятилетий [9, с. 2 363].
Отрицательное воздействие льготного налогообложения послужило основанием для решения Минфина России отменить все льготы по региональным и местным налогам или в качестве альтернативы предоставить субъектам Федерации и муниципалитетам право отменять эти льготы и отказываться от установления новых. Соответствующее предложение содержится в проекте основных направлений налоговой политики на 2015 г. и на плановый период с 2016 по 2017 г. Минфин России предлагает не вводить новые льготы по региональным и местным налогам как в виде освобождения от налогообложения, так и в виде исключения объектов из налоговой базы и считает, что региональные и местные власти должны получить полномочия по введению льгот и установлению их параметров при введении новых льгот по федеральным налогам, доходы от которых поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты.
По мнению авторов, такое предложение Минфина России может повлечь за собой серьезные негативные последствия:
- обнуление действующих льгот приведет к повышению тарифов (увеличение налоговой нагрузки переложится на потребителей), к усилению нестабильности налоговой системы, а бюджетный эффект на субфедеральном уровне может быть ниже, чем при сохранении льгот,
- передача права предоставлять льготы по федеральным налогам региональным и муниципальным властям противоречит принципам
6 «О проекте основных направлений налоговой политики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»: стенограмма заседания Правительства Российской Федерации от 30.05.2013.
федерализма: в соответствии с п. з) ст. 71 Конституции Российской Федерации федеральные налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации. Неслучайно в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.03.1997 № 5-П отмечается, что «федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией Российской Федерации, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств». Подобная норма содержится и в п. 2 ст. 12 НК РФ: «Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены настоящим Кодексом и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации». Несоблюдение этого требования может привести к дифференциации условий налогообложения и нарушению единства экономического пространства России. Кроме того, для установления запрета по предоставлению федеральной льготы по региональным и местным налогам потребуется внесение изменений в п. 3 и 4 ст. 12 НК РФ, в соответствии с которыми порядок определения налоговой базы и порядок исчисления региональных и местных налогов устанавливаются на уровне Российской Федерации. Размеры налоговых ставок могут определяться на региональном и местном уровнях, однако их предельные размеры также ограничены федеральной властью. Виды налоговых льгот устанавливаются федеральным законодательством (право на установление дополнительных налоговых льгот предоставлено органам местного самоуправления только по налогу на имущество физических лиц). Нижестоящие уровни управления могут также устанавливать особенности применения специальных налоговых режимов (в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единого сельскохозяйственного налога). На субфедеральном уровне к выпадающим налоговым доходам региональных и местных бюджетов в связи с предоставлением налоговых льгот следует отнести:
- недополученные налоговые доходы по федеральным налогам, поступающим в бюджеты территорий;
- недополученные налоговые доходы по региональным налогам, поступающим в бюджеты территорий;
- недополученные налоговые доходы по местным налогам, поступающим в местные бюджеты.
Недополученные налоговые доходы по федеральным налогам, поступающим в бюджеты территорий, могут образовываться по налогу на прибыль организаций и налогу на доходы физических лиц. Региональные власти вправе снижать ставки налога на прибыль организаций в пределах сумм, поступающих в региональные бюджеты, а также предоставлять отсрочку (рассрочку) по уплате налога на прибыль в виде инвестиционного налогового кредита в зонах территориального развития в соответствии с Федеральным законом от 03.12.2011 № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». На первый взгляд, права представителей региональной власти выходят за рамки их конституционных прав, поскольку им предоставлена возможность влиять на такие элементы федерального налога, как ставки и сроки уплаты. Отмечая такое формальное несоответствие полномочий, следует подчеркнуть, что в случае с налогом на прибыль организаций мы видим разделение налоговой базы между двумя уровнями бюджетной системы (федеральным и региональным), но не передачу полномочий по управлению налоговой базой с федерального уровня на региональный. Представители региональной власти могут изменять величину налоговой ставки лишь в пределах установленных величин (от 13,5 до 18%, в особых экономических зонах - от 0 до 18%). Изменение сроков уплаты налога затрагивает лишь незначительный круг налогоплательщиков, пользующихся инвестиционным налоговым кредитом в зонах территориального развития.
В связи с тем, что налог на прибыль организаций является федеральным не только с формальной точки зрения, а также с учетом приведенных аргументов, авторы полагают, что применительно к налогу на прибыль организаций неправомерно оценивать выпадающие налоговые доходы в связи с предоставлением федеральных налоговых льгот. В то же время значительный объем выпадающих доходов по данному налогу образуется в связи с действием института консолидированной группы налогоплательщиков, однако данный вопрос требует отдельного рассмотрения и выходит за рамки цели настоящей статьи, поскольку причиной бюджетных потерь региональных и местных бюджетов не является наличие налоговых преференций.
Несмотря на зачисление в субфедеральные бюджеты налога на доходы физических лиц, считаем нецелесообразным проводить оценку выпада-
ющих доходов в связи с предоставлением льгот в силу незначительности этих преференций. Авторы не рассматривают также возможности появления недополученных налоговых доходов в связи с предоставлением налоговых льгот по акцизам (поскольку налоговые льготы по ним не предусмотрены законодательством: есть операции, не подлежащие налогообложению), государственной пошлине и прочим налогам.
Недополученные налоговые доходы по региональным налогам, поступающим в бюджеты территорий: налогу на имущество организаций, транспортному налогу. В связи с социальным характером предоставляемых налоговых льгот и отсутствием федеральных льгот по транспортному налогу полагаем, что для бюджетов территорий особая роль при оценке выпадающих налоговых доходов должна отводиться налогу на имущество организаций.
Недополученные налоговые доходы по местным налогам, поступающим в местные бюджеты: земельному налогу, налогу на имущество физических лиц. С учетом обусловленного социальной направленностью постоянного характера налоговых льгот по налогу на имущество физических лиц считаем, что проводить оценку выпадающих доходов в связи с предоставлением льгот по данному налогу нецелесообразно.
С учетом изложенного оценке должны подлежать выпадающие налоговые доходы в связи с предоставлением льгот по налогу на имущество организаций и земельному налогу.
Методика оценки выпадающих налоговых доходов. Признавая отсутствие механизма оценки выпадающих доходов бюджетов в результате применения налоговых льгот и освобождений, необходимого для подготовки законов о бюджете и отчета по исполнению бюджета [4, с. 35], следует уточнить, что в части региональных и местных налогов подобные оценки проводятся региональными властями, однако единая методика расчета не разработана. В частности, для расчета выпадающих доходов бюджета от предоставления налоговой льготы определяется размер налоговой базы по каждому виду налога, попадающему под действие налоговой льготы, как в условиях года начала применения налоговой льготы, так и в условиях года, предшествующего году применения налоговой льготы.
Расчет потерь бюджета осуществляется в зависимости от того, в каком виде предоставляется
налоговая льгота: в виде уменьшения налоговой базы или снижения налоговой ставки.
Если льгота предоставляется в виде уменьшения налоговой базы (освобождение от налогообложения отдельных хозяйственных операций; доходы, не учитываемые при определении налоговой базы), то расчеты выполняют следующим образом.
Шаг 1. Определяется размер поступлений в бюджет по налогу в условиях действующего законодательства (в условиях неприменения налоговой льготы):
Т = В1
без льготы '
где Тбез льго1Ъ1 - поступления в бюджет за рассматриваемый период без уменьшения налоговой базы;
В - налоговая база в очередном году; t - ставка налога в очередном году. Шаг 2. Определяется размер поступлений в бюджет по налогу в условиях применения налоговой льготы:
Т . = В л,
со льготой со льготой '
где Тсо льготой - поступления в бюджет за рассматриваемый период при уменьшенной налоговой базе; В - - налоговая база в очередном году;
со льготой
t - ставка налога в очередном году.
Шаг 3. Определяется сумма потерь бюджета:
Т = Т - Т
потери без льготы со льготой'
где Тютери - потери бюджета.
Если льгота предоставляется в виде уменьшения налоговой ставки, то расчеты выполняются следующим образом.
Шаг 1. Определяется размер поступлений в бюджет по налогу в условиях действующего законодательства (в условиях неприменения налоговой льготы):
Т.
= Bt,
без льготы
где Тбез льготы - поступления в бюджет за рассматриваемый период при действующей ставке налога;
В - налоговая база в очередном году; t - ставка налога в очередном году. Шаг 2. Определяется размер поступлений в бюджет по налогу в условиях применения налоговой льготы:
Т____„„ = Вt^
со льготой
льготная'
где Тсо льготой - поступления в бюджет за рассматриваемый период при пониженной налоговой ставке;
В - налоговая база в очередном году;
t
льготная
ставка налога в очередном году.
Шаг 3. Определяется сумма потерь бюджета: Т = Т - Т
потери без льгот со льготой'
где ТПотери - потери бюджета.
Расчет выпадающих доходов по налогу на имущество организаций в связи с предоставлением налоговых льгот был проведен авторами по данным статистической налоговой отчетности (формы № 5-НИО и № 5-МН). Результаты анализа выпадающих налоговых доходов по налогу на имущество организаций представлены в табл. 1.
Данные статистической налоговой отчетности позволяют также сравнить выпадающие налоговые доходы по годам, в том числе по видам льгот, что позволяет построить прогноз налоговых поступлений бюджетов. Изменение структуры выпадающих доходов по видам налоговых льгот представлено на рис. 1. При этом можно отметить, что основной объем пришелся на льготы, предоставляемые в соответствии со ст. 7, ст. 381, п. 7 ст. 346.35 НК РФ.
Для сравнения: суммы, представленные в статистической отчетности, скорректированы на индекс-дефлятор (по годам). Данные, представленные в табл. 1, позволяют сделать вывод о том, что темп роста выпадающих доходов по налогу на имущество организаций в 2011 и в 2012 гг. опережает темп роста потенциальных поступлений (рис. 2).
Данные, представленные на рис. 2, показывают, что наибольший рост объема выпадающих налоговых доходов наблюдался в 2011 г. и составил 124% по сравнению с 2010 г. Это объясняется изменениями, произошедшими в бухгалтерском учете. По новым правилам, в большинстве случаев принятие объектов недвижимости к учету происходит раньше, чем это было до 2011 г. В результате для продавцов недвижимого имущества с 2011 г. снизилась налоговая нагрузка по налогу на имущество.
Руководствуясь новыми правилами бухгалтерского учета, они теперь списывают с учета объекты недвижимости раньше, т.е. еще до того, как регистрирующие органы зафиксируют переход права собственности на объект недвижимого имущества от продавца к покупателю. Еще одна причина кроется в том, что с 01.01.2011 налоговая база уменьшается на сумму капитальных вложений в судоходные и портовые гидротехнические сооружения, а также в сооружения инфраструктуры воздушного транспорта (п. 6 ст. 376 НК РФ).
В целях стимулирования организаций при проведении модернизации и использования современного энергоэффективного оборудования с 01.01.2012 введена новая льгота по налогу на имущество организаций для объектов, имеющих высокую энерге-
Таблица 1
Расчет налоговых доходов по налогу на имущество организаций, выпадающих в связи с предоставлением налоговых льгот, млн руб.
№ строки Показатели Источник 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
1 Налоговая база Ф. 5-НИО 20 257 273 20 519 687 23 043 055 26 239 523
2 Сумма налога, исчисленная к уплате в бюджет Ф. 5-НИО 395 950 434 312 485 434 551 816
3 Сумма налога, не поступившая в бюджет в связи с предоставлением налогоплательщикам налоговых льгот. В том числе: Ф. 5-НИО 284 296 306 320 324 639 364 447
4 - по льготам, установленным ст. 381 НК РФ, по льготам, предоставляемым в соответствии со ст. 7 НК РФ международными договорами Российской Федерации и в соответствии с п. 7 ст. 346.35 НК РФ инвесторам по соглашению о разделе продукции Ф. 5-НИО 168 042 184 005 193 178 227 518
5 - по льготам, установленным в соответствии с п. 2 ст. 372 НК РФ органами законодательной власти субъектов РФ Ф. 5-НИО 116 254 122 316 131 460 136 929
6 Сумма налога, исчисленная к уплате в бюджет без учета льгот Стр. 1 х 2,2% 445 660 451 433 506 947 577 270
7 Сумма выпадающих налоговых доходов Стр. 4 - стр. 2 49 710 17 121 21 513 25 454
Источник: рассчитано авторами по данным ФНС России.
■43 (370) - 2014
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА: REGIONAL ECONOMICS
теория и практика theory and practice
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
2009
2010
2011
2012
□ По льготам, установленным ст. 381 НКРФ, предоставляемым с соответствии со ст. 7 НК РФ международными договорами Российской Федерации и в соответствии с п. 7 ст. 346.35 НК РФ инвесторам по соглашению о разделе продукции
■ По льготам, установленным в соответствии с п. 2 ст. 372 НК РФ органами законодательной власти субъектов Российской Федерации
Источник: по данным ФНС России.
Рис. 1. Анализ структуры налоговых льгот по налогу на имущество организаций за 2009-2012 гг., млн руб.
%
140 120 100
60
40
20
0
2010
тическую эффективность, хотя данная новация не повлекла за собой увеличения темпа роста объема налоговых льгот.
Анализ доходов бюджетов по регионам (табл. 2) позволил выявить, что наибольшие потери в связи с предоставлением налоговых льгот несут бюджеты:
- Республики Алтай (доля выпадающих доходов в общем объеме налога на имущество организаций, исчисленного без учета льгот, составляет около 70%);
- Архангельской, Костромской, Амурской областей (доля выпадающих доходов составляет около 1/3);
- Республики Карелия, Республики Коми, Республики Татарстан, Республики Северная Осетия-Алания, Псковской, Магаданской областей (около 1/5 части),
- Кировской области и Приморского края (доля выпадающих доходов составляет около 1/10). В более выигрышном положении (практически
без потерь в виде выпадающих налоговых доходов)
^ —-
2011
2012
Темп роста суммы налога, исчисленной к уплате в бюджет без учета льгот — — — Темп роста выпадающих доходов
Источник: по данным ФНС России.
Рис. 2. Динамика роста выпадающих доходов бюджетов территорий по налогу на имущество организаций за период 2009-2012 гг., в % к предыдущему году
находятся Брянская, Владимирская, Липецкая, Тамбовская, Вологодская, Оренбургская области, Республика Башкортостан, Республика Калмыкия, Кабардино-Балкарская Республика, Ненецкий автономный округ. Положение усугубляется тем, что «формирование доходов бюджетов все большего числа регионов стало осуществляться не за счет роста налоговых доходов, а за счет перераспределения ресурсов через межбюджетные трансферты» [2, с. 7].
0
Таблица 2
Доля выпадающих налоговых доходов в сумме налога на имущество организаций, исчисленного без учета льгот в 2009-2012 гг., %
Окончание табл. 2
Доля выпадающих доходов
Регион в сумме налога, исчисленного без учета льгот, %
2009 2010 2011 2012
Республика Марий-Эл 2,2 3,3 4,7 6,7
Республика Мордовия 0,0 0,2 0,4 2,4
Республика Татарстан 20,4 21,2 22,5 22,2
Удмуртская Республика -0,4 -1,6 -0,2 -0,2
Чувашская Республика 0,7 2,0 3,9 3,4
Кировская область 9,8 12,2 14,8 8,1
Нижегородская область 1,5 2,2 0,1 0,3
Оренбургская область 0,0 0,1 0,0 0,0
Пензенская область 0,1 0,0 0,6 3,1
Пермский край 13,4 13,8 14,5 18,5
Самарская область 0,0 0,0 0,3 0,4
Саратовская область 3,5 3,1 9,9 5,5
Ульяновская область 4,7 5,3 8,7 12,6
Курганская область 0,3 0,4 0,2 0,3
Свердловская область 3,1 3,8 7,3 7,4
Тюменская область 1,3 2,6 0,0 4,7
Челябинская область 0,7 0,4 0,2 1,1
Ханты-Мансийский 1,7 1,2 1,4 1,7
автономный округ - Югра
Ямало-Ненецкий 0,5 0,2 0,1 0,2
автономный округ
Республика Алтай 68,5 72,9 75,1 68,2
Республика Бурятия 29,4 31,8 33,5 3,5
Республика Тыва 5,1 4,2 5,5 0,1
Республика Хакасия -0,1 0,0 0,2 1,3
Алтайский край 0,0 0,0 0,0 0,0
Красноярский край 3,0 7,4 0,7 1,0
Иркутская область -0,3 0,8 0,2 2,2
Кемеровская область 3,9 1,9 1,6 1,8
Новосибирская область 0,1 0,1 0,0 -0,1
Омская область 0,1 -0,8 2,3 4,7
Томская область 1,2 0,9 1,7 2,4
Забайкальский край 0,0 0,0 0,2 0,1
Республика Саха (Якутия) 0,0 0,1 0,2 0,3
Приморский край 14,1 11,1 10,7 11,1
Хабаровский край 3,0 4,6 3,6 2,7
Амурская область 28,5 27,1 28,1 14,5
Камчатский край 17,2 14,3 8,0 5,5
Магаданская область 23,7 22,2 21,2 18,2
Сахалинская область 1,1 -1,7 -0,1 0,0
Еврейская автономная область 5,7 0,1 1,8 0,2
Чукотский автономный 2,8 12,6 - 12,0
округ
Источник: по данным ФНС России.
Примечание: появление отрицательных значений в ряде регионов объясняется тем, что сумма налога, исчисленная к уплате в бюджет без учета льгот, составляла величину, меньшую, чем сумма налога к уплате в бюджет, указанная в статистической налоговой отчетности (форма № 5 -НИО).
Доля выпадающих доходов
Регион в сумме налога, исчисленного без учета льгот, %
2009 2010 2011 2012
Белгородская область 32,5 15,3 16,4 10,5
Брянская область 0,0 0,0 0,1 0,0
Владимирская область 7,3 0,2 0,0 0,2
Воронежская область 5,9 6,1 8,1 6,1
Ивановская область 1,9 3,9 6,2 2,6
Калужская область 2,9 7,6 2,7 3,7
Костромская область 93,6 13,2 -0,4 -3,4
Курская область 10,2 0,0 0,0 0,0
Липецкая область 0,2 0,2 0,3 0,9
Московская область 2,7 0,0 0,3 1,6
Орловская область 3,6 4,3 6,2 6,0
Рязанская область 0,0 0,0 0,3 0,4
Смоленская область 6,8 3,6 2,1 2,2
Тамбовская область 0,2 0,0 0,0 0,0
Тверская область -0,1 -0,2 0,1 -0,4
Тульская область 0,7 0,3 1,0 8,5
Ярославская область 1,3 1,2 1,1 1,0
Город Москва 1,8 1,1 1,5 3,3
Республика Карелия 28,0 27,4 26,6 18,5
Республика Коми 17,3 24,9 26,2 23,5
Архангельская область 39,7 39,0 38,8 37,8
Вологодская область 0,5 -0,3 0,0 0,0
Калининградская область 1,0 0,4 0,0 0,2
Ленинградская область 0,1 0,1 0,1 0,4
Мурманская область 0,6 0,1 0,0 0,0
Новгородская область 0,0 6,3 0,1 0,0
Псковская область 19,4 22,2 22,6 27,1
город Санкт-Петербург 3,2 3,4 10,4 6,8
Ненецкий АО 0,0 0,0 0,0 0,1
Республика Дагестан 9,6 9,1 9,1 0,0
Республика Ингушетия 0,0 0,0 0,1 0,1
Кабардино-Балкарская Республика 0,1 0,1 0,0 0,0
Карачаево-Черкесская Республика 3,9 3,0 6,0 2,6
Республика Северная Осетия-Алания 0,0 18,3 16,0 17,6
Чеченская Республика 38,5 22,4 35,2 18,8
Ставропольский край 4,4 4,8 5,7 3,7
Республика Адыгея 1,0 0,1 0,6 0,5
Республика Калмыкия 0,0 0,0 0,0 0,0
Краснодарский край 58,8 0,3 0,4 1,8
Астраханская область 10,1 16,6 9,1 2,0
Волгоградская область 27,2 1,1 0,5 5,2
Ростовская область 5,0 3,9 4,5 4,2
Республика Башкортостан 0,0 1,2 0,7 0,2
Динамика выпадающих налоговых представлена на рис. 3, при этом можно констатировать, что наибольшая величина выпадающих из бюджета налогов сформировалась в 2009 г. Совершенствование законодательства стабилизировало уровень недополученных из-за льгот доходов.
При исследовании выпадающих доходов по налогу на имущество организаций пришлось столкнуться с некоторыми недостатками структуры статистической налоговой отчетности, что привело к снижению глубины анализа. Так, например, в ходе анализа статистических налоговых форм по налогу на имущество организаций (форма № 5-НИО «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по налогу на имущество организаций») за период 2009-2012 гг. было выявлено, что показатели формы за один налоговый период могут не содержаться в той же форме за следующий налоговый период. Так, за 2009 и 2010 гг. отчет о налоговой базе и структуре начислений по налогу на имущество организаций содержал всего три показателя: налоговую базу; сумму налога, исчисленного к уплате в бюджет; сумму налога, не поступившую в бюджет в связи с предоставлением льгот.
Начиная с 2011 г. отчеты стали более информативными. В их содержание дополнительно включили информацию:
700 000 -
- о количестве налогоплательщиков, применяющих и не применяющих льготы с разбивкой по видам льгот;
- о налоговой базе с указанием величины стоимости облагаемого имущества;
- о сумме налога, не поступившего из-за предоставления льгот с разделением по видам льгот.
Однако для проведения анализа оказалось недостаточно информации о сумме налога, исчисленного по ставкам менее 2,2% или иной ставке, указанной в НК РФ. Для улучшения в статистических отчетах следовало бы указывать дату ввода новых законодательных норм по налогу.
Результаты расчета выпадающих доходов по земельному налогу, уплачиваемому организациями, представлены в табл. 3.
Соотношение сумм земельного налога, подлежащих уплате в бюджет, и сумм выпадающих налоговых доходов складывается не в пользу регионов (рис. 4): доля доходов местных бюджетов, выпадающих в связи с предоставлением налоговых льгот, составляет более 60%, причем наибольшие потери были в 2009 и 2011 гг. (65% и 62% соответственно).
Сравнение темпов роста выпадающих налоговых доходов и суммы налога без учета льгот по
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
2009 2010 2011 2012
■ Сумма налога, исчисленная к уплате в бюджет без учета льгот ■ Сумма выпадающих налоговых доходов
Источник: по данным ФНС России.
Рис. 3. Динамика структуры выпадающих налоговых доходов по налогу на имущество организаций за период 2009-2012 гг. (в сопоставимых ценах), млн руб.
0
Таблица 3
Результаты анализа выпадающих доходов по земельному налогу, уплачиваемому организациями, за 2009-2012 гг.
№ Показатель Источник Сумма, млн руб.
строки 2009 2010 2011 2012
1 Количество налогоплательщиков, исчисливших налог к уплате Ф. 5-МН 435 058 469 675 586 878 543 502
2 Кадастровая стоимость То же 17 514 682 19 550 108 21 310 051 21 511 189
3 Налоговая база « 13 339 854 15 587 663 20 504 489 20 647 467
4 Сумма налога, исчисленная к уплате в бюджет « 92 629 116 238 123 054 128 361
5 Сумма налога, не поступившая в бюджет в связи с предоставлением налогоплательщикам льгот по налогу В том числе: « 46 839 42 164 50 028 68 236
6 - по льготам, установленным ст. 395 НК РФ, по льготам, предоставляемым в соответствии со ст. 7 НК РФ международными договорами Российской Федерации « 3 820 4 729 6 728 9 052
7 - по льготам, установленным в соответствии с п. 2 ст. 387 НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) « 43 020 37 436 41 558 58 134
8 Сумма налога, исчисленная к уплате в бюджет без льгот Стр. 2 х 1,5% 262 720 293 252 319 651 322 668
9 Выпадающие доходы Стр. 8 - стр. 4 170 091 177 014 196 597 94 307
Источник: по данным ФНС России 350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
2009
2010
2011
2012
■ Сумма налога,исчисленная к уплате в бюджет без учета льгот
■ Сумма выпадающих налоговых доходов
Источник: по данным ФНС России.
Рис. 4. Сравнение выпадающих налоговых доходов с суммой земельного налога, исчисленного без учета льгот, за период с 2009 по 2012 г., млн руб.
140
120
100
60
40
20
0
2010
2011
2012
^^^Темп роста суммы налога, исчисленной к уплате в бюджет без учета льгот, %
-.....Темп роста выпадающих налоговых доходов, %
Источник: по данным ФНС России.
Рис. 5. Темп роста выпадающих налоговых доходов и суммы налога, исчисленной без учета льгот по земельному налогу за 2009-2012 гг, в % к предыдущему году (в сопоставимых ценах)
земельному налогу за 2009-2012 гг. представлено на рис. 5
Данные, представленные на рис 5, показывают, что на протяжении анализируемого периода наблюдалась устойчивая динамика снижения темпов роста выпадающих доходов по земельному налогу, причем это снижение происходило более низкими темпами по сравнению с изменениями суммы налога, исчисленной без учета льгот: в 2011 г. соответственно на 15 п.п. и 4 п.п., а в 2012 г. - соответственно на 15 п.п. и 19 п.п.
Анализ доходов, выпадающих в связи с предоставлением льгот по земельному налогу, уплачиваемому организациями, в разрезе регионов представлен в табл. 4.
Данные анализа свидетельствуют о наибольшей величине выпадающих из бюджета доходов по земельному налогу в следующих регионах:
- в Смоленской, Тюменской и Амурской областях, городе Москве, Республике Адыгея, Краснодарском крае, Удмуртской Республике -более 80%;
- в Воронежской, Смоленской, Мурманской, Волгоградской, Свердловской областях, Республике Северная Осетия - Алания, Чеченской Республике, Ставропольском крае, Республике Татарстан от 70 до 80%.
Таким образом, оценка выпадающих налоговых доходов региональных бюджетов позволяет региональным властям получить объективные сведения об инвестиционном потенциале региональной экономики. Однако данная оценка затруднена в связи с недостатками методологической базы анализа, а разработка такой методологии необходима также для инвентаризации налоговых льгот, предоставляемых за счет средств региональных и местных бюджетов. Положения налогового законодательства, предоставляющие льготы и освобождения, должны систематически исследоваться на предмет их соответствия целям, для достижения которых они были введены, эффективности решения поставленных задач и целесообразности их пересмотра или отмены.
Межрегиональные сопоставления данных налоговой статистики и показателей, характеризу-
Таблица 4
Результаты анализа выпадающих доходов по земельному налогу, уплачиваемому организациями, в разрезе регионов за 2009-2012 гг., %
Регион
Доля выпадающих доходов в сумме налога, исчисленного к уплате в бюджет
без учета льгот
2009 2010 2011 2012
Белгородская область 24,2 26,6 26,7 24,1
Брянская область 37,6 30,3 28,4 38,9
Владимирская область 55,8 56,9 55,9 50,3
Воронежская область 73,6 76,0 73,8 67,2
Ивановская область 41,7 39,9 39,6 36,0
Калужская область 46,1 64,6 63,1 64,9
Костромская область 42,3 40,2 37,4 30,8
Курская область 48,7 48,8 48,8 41,4
Липецкая область 31,0 32,7 53,4 51,4
Московская область 63,6 54,1 62,8 65,3
Орловская область 55,4 57,8 55,3 54,1
Рязанская область 58,0 30,7 35,3 39,2
Вопросы экономики Issues on economics - 31 -
Продолжение табл. 4 Окончание табл. 4
Регион
Доля выпадающих доходов в сумме налога, исчисленного к уплате в бюджет
без учета льгот
2009 2010 2011 2012
Смоленская область 93,4 93,2 94,3 91,7
Тамбовская область 75,1 59,8 45,8 47,4
Тверская область 67,6 68,3 62,7 62,0
Тульская область 41,4 57,6 58,3 53,8
Ярославская область 51,2 53,5 41,8 26,0
Город Москва 84,2 64,5 60,2 67,4
Республика Карелия 48,3 54,2 57,8 51,6
Республика Коми 57,5 59,1 59,1 57,5
Архангельская область 38,1 39,2 39,3 41,3
Вологодская область 44,3 36,0 76,4 78,2
Калининградская область 36,2 44,7 40,1 44,5
Ленинградская область 60,7 61,5 61,7 63,9
Мурманская область 70,8 75,1 72,7 69,4
Новгородская область 36,5 37,5 55,6 26,1
Псковская область 47,2 33,6 34,7 34,6
Город Санкт-Петербург 34,3 32,5 33,3 38,0
Ненецкий автономный 52,8 52,3 21,8 31,9
округ
Республика Дагестан 60,3 55,8 53,0 48,9
Республика Ингушетия 55,2 54,0 39,6 40,7
Кабардино-Балкарская Республика 22,8 38,4 38,5 44,0
Карачаево-Черкесская Республика 60,2 61,4 56,8 65,1
Республика Северная Осетия-Алания 73,4 87,9 87,9 88,7
Чеченская Республика 78,4 80,4 70,8 68,2
Ставропольский край 75,0 76,1 65,9 66,6
Республика Адыгея 81,6 78,7 73,7 75,3
Республика Калмыкия 34,3 39,3 33,0 34,0
Краснодарский край 85,7 84,0 88,5 84,4
Астраханская область 40,7 42,8 46,0 44,1
Волгоградская область 71,7 66,3 65,7 67,9
Ростовская область 56,7 56,8 56,0 49,2
Республика Башкортостан 85,7 86,1 85,2 87,5
Республика Марий-Эл 58,7 55,7 53,2 54,8
Республика Мордовия 32,6 33,3 32,9 32,8
Республика Татарстан 73,3 72,4 68,3 67,4
Удмуртская Республика 82,6 86,8 87,3 84,0
Чувашская Республика 78,9 66,2 64,7 62,4
Кировская область 48,9 54,5 48,0 37,2
Нижегородская область 51,2 52,4 51,1 45,7
Оренбургская область 32,7 29,3 33,5 43,5
Пензенская область 43,0 41,1 41,6 46,9
Пермский край 25,2 27,4 26,7 31,1
Самарская область 28,6 28,7 30,0 32,5
Саратовская область 41,8 42,1 42,3 48,2
Ульяновская область 53,4 47,7 48,1 44,0
Курганская область 35,8 34,7 31,4 27,8
Доля выпадающих доходов
в сумме налога, исчисленного
Регион к уплате в бюджет
без учета льгот
2009 2010 2011 2012
Свердловская область 72,0 69,6 66,3 61,3
Тюменская область 81,6 82,9 82,4 80,1
Челябинская область 53,5 27,8 24,8 29,2
Ханты-Мансийский 68,9 75,9 77,2 73,9
автономный округ - Югра
Ямало-Ненецкий авто- 71,0 72,2 71,7 73,2
номный округ
Республика Алтай 73,1 74,0 73,1 76,0
Республика Бурятия 39,4 37,3 30,1 47,2
Республика Тыва 62,5 71,7 62,8 62,7
Республика Хакасия 56,7 48,2 48,5 43,6
Алтайский край 42,5 32,4 32,5 30,7
Красноярский край 53,5 53,8 55,5 56,8
Иркутская область 31,4 36,6 34,9 41,9
Кемеровская область 53,4 55,8 54,3 52,4
Новосибирская область 31,5 31,1 32,8 34,3
Омская область 47,4 50,5 28,7 45,0
Томская область 50,2 53,7 48,8 46,4
Забайкальский край 42,3 44,4 42,9 44,0
Республика Саха (Якутия) 78,0 78,3 76,6 75,4
Приморский край 33,0 29,8 35,5 33,0
Хабаровский край 54,6 56,8 50,3 54,0
Амурская область 86,0 87,3 86,9 84,6
Камчатский край 34,0 31,7 42,5 41,7
Магаданская область 62,5 67,1 58,7 58,8
Сахалинская область 67,5 70,6 72,9 74,8
Еврейская автономная область 72,7 66,6 69,5 61,2
Чукотский автономный 13,9 13,5 25,1 26,9
округ
Источник: по данным ФНС России.
ющих экономику регионов, показывают, что имеющиеся различия отражают налоговую политику, проводимую субъектами Российской Федерации [3, с. 193]. В настоящее время в российской практике осуществляется оценка потерь доходов бюджета от применения льгот, однако такая оценка проводится бессистемно и без методологической основы. Данные для оценки потерь региональных и местных бюджетов содержатся в формах статистической налоговой отчетности (формы № 1-НДС, № 5-П, № 5-НИО, № 5-ТН, № 5-НМ и др.), а также в материалах, прилагаемых к проектам федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетным проектам. Но для статистической налоговой отчетности предоставление информации о потерях доходов бюджета от налоговых льгот и об освобождениях от налогов
■43 (370) - 2014
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА: REGIONAL ECONOMICS
теория и практика theory and practice
не является основной задачей. Предложенная в статье методика расчета доходов, выпадающих в связи с предоставлением льгот по налогу на имущество организаций, и земельному налогу позволяет учесть возможности региональных и местных бюджетов в финансировании инвестиций в регионе. Кроме того, рекомендации по совершенствованию форм статистической налоговой отчетности направлены на повышение объективности и глубины оценки инвестиционного потенциала регионов.
Список литературы
1. Доничев О.А., Грачев С.А., Таран А.В. Условия развития инновационного потенциала региона // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2012. № 4. С. 151-160.
2. Еремеева Л.Н., Плисецкий Е.Л. Региональная политика в современной России: особенности формирования и реализации // Экономика. Налоги. Право. 2013. № 6. С. 4-11.
3. Киреенко А.П., Орлова Е.Н. Проявления налоговой политики в условиях российского бюджетно-
го федерализма // Регион: экономика и социология. 2014. № 1. С. 193-217.
4. Малис Н.И. Совершенствование налогового механизма - путь к повышению доходов бюджета // Финансы. 2014. № 4. С. 32-36.
5. Медведева Т.М. О порядке учета бюджетных средств, направленных на компенсацию выпадающих доходов // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2014. № 9. С. 19-26.
6. Николаев С.С. Государственная политика модернизации и инновационный процесс в России // Экономические науки. 2010. № 10. С. 26-32.
7. Сенчагов В. Модернизация финансовой сферы // Вопросы экономики. 2011. № 3. С. 53-64.
8. Стратегические перспективы социально-экономического развития Мурманской области. М.: Экономика. 2010. 318 с.
9. Chirinko R.S., Wilson D.J. State investment tax incentives: A zero-sum game? // Journal of Public Economics. 2008. № 92. S. 2 362-2 384.
10. Edgerton Jesse. Investment incentives and corporate tax asymmetries // Journal of Public Economics. 2010. № 94. S. 936-952.
Regional economics: theory and practice Issues on economics
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
LOST TAX REVENUES: CONSEQUENCES FOR REGIONS
Milyausha R. PINSKAYA, Elena N. MAKSIMOVA
Abstract
Importance Due to the difficult financial situation of regions, the problem of analysis and assessment of their budget losses in the form of the lost tax revenues assumes great relevance .
Objectives The article aims to evaluate and analyze the lost budget revenues of territories arising in connection with granting the tax privileges To achieve these tasks, we discussed the following issues: clarification of the concept of lost budget revenues to perform an assessment of budgets of the territories; identification of the reason for the lost revenues of the territories' budgets; development of the evaluation techniques of lost revenues of the territories . Methods By using the econometric methods, we have analyzed the losses of budgets of the territories
in connection with the tax incentives provision for business property tax and land tax, which are payable by organizations. We provide our own definition of lost tax revenues, which contains a reference to a time period, which allows taking into account the peculiarities of preparation of particular laws on budgets and performance reports The paper identifies the causes of lost tax revenues of the territories' budgets. We have also developed the technique of lost revenues calculation, which was tested for statistical data of tax reporting, in terms of the Russian regions as well. Results The calculations showed that in some regions the losses amounted to 80% of the tax amount calculated excluding privileges, wherein the greatest losses occur on the land tax paid by organizations. We analyzed the evolution of the lost revenues structure by tax benefits
provided by corporate property tax and land tax. We also revealed the deficiency of presenting statistical tax reporting that hinders budget loss evaluation and proposed recommendations for its improvement . Conclusions and Relevance Our recommendations might be used by the representatives of the State and municipal authorities while planning and forecasting the territories' budget revenues.
Keywords: regional budget, local budget, tax relief, lost income, corporate income tax, entity property tax, land tax
References
1. Donichev O.A., Grachev S.A., Taran A.V. Us-loviya razvitiya innovatsionnogo potentsiala regiona [Conditions of a region's innovation potential development]. Finansovyi zhurnal - Financial journal, 2012, no. 4, pp. 151-160.
2. Eremeeva L.N., Plisetskii E.L. Regional'naya politika v sovremennoi Rossii: osobennosti formi-rovaniya i realizatsii [The regional policy of modern Russia: features of its formation and realization]. Ekonomika. Nalogi. Pravo - Economics. Taxes. Law, 2013, no. 6, pp. 4-11.
3. Kireenko A.P., Orlova E.N. Proyavleniya nal-ogovoi politiki v usloviyakh rossiiskogo byudzhetnogo federalizma [Manifestations of a tax policy under the Russian budgeting federalism]. Region: ekonomika i sotsiologiya - Region: economics and sociology, 2014, no. 1, pp. 193-217.
4. Malis N.I. Sovershenstvovanie nalogovogo mehanizma - put' k povysheniyu dohodov byudzheta [The taxation mechanism improvement as a way to budget revenues increase]. Finansy - Finance, 2014, no. 4, pp. 32-36.
5 . Medvedeva T. M . O poryadke ucheta byudzhet-nykh sredstv, napravlennykh na kompensatsiyu vypa-dayushcikh dokhodov [A procedure of the budgetary funds accounting allocated for the lost income compen-
sation]. Aktual'nye voprosy bukhgalterskogo ucheta i nalogooblozheniya - Topical issues of accounting and taxation, 2014, no. 9, pp. 19-26.
6. Nikolaev S.S. Gosudarstvennaya politika mod-emizatsii i innovatsionnyi protsess v Rossii [Public policy of the Russian modernization and innovation process]. Ekonomicheskie nauki - Economic sciences, 2010, no. 10, pp. 26-32.
7. Senchagov V. Modernizatsiya finansovoi sfery [Modernization of the financial sphere]. Voprosy Economiki, 2011, no. 3, pp. 53-64.
8. Strategicheskie perspektivy sotsial'no-ekonom-icheskogo razvitiya Murmanskoi oblasti [Strategic prospects of the social and economic development of the Murmansk region]. Moscow, Ekonomika Publ., 2010,318 p.
9. Chirinko R.S., Wilson D.J. State investment tax incentives: A zero-sum game? Journal of Public Economics, 2008, no. 92, pp. 2362-2384.
10. Edgerton J. Investment incentives and corporate tax asymmetries . Journal of Public Economics, 2010, no. 94, pp. 936-952.
Milyausha R. PINSKAYA
Financial University under Government
of Russian Federation, Moscow, Russian Federation
Elena N. MAKSIMOVA
Financial University under Government
of Russian Federation, Moscow, Russian Federation
Acknowledgments
The article was prepared on the basis of.the results of the research carried out at the expense of the budget funds for the State job to the Financial University under the Government of the Russian Federation for 2014 .