CC BY
9
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2014. № 1
О.Е. Зенченко
ДОХОДЫ ОТ МЕСТНЫХ НАЛОГОВ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫМИ РЕСУРСАМИ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В Российской Федерации города обладают значительными ресурсами и преимуществами, способствующими стимулированию национального экономического развития, а также развития инфраструктуры территории проживания большей части населения страны. Основную часть доходов городских округов составляют поступления от налогов, при этом доля местных налоговых доходов недостаточна для полноценного финансового обеспечения решения вопросов местного значения за счет средств, полученных от местных налогов.
В статье приводятся сведения о показателях, отражающих состояние финансовых ресурсов городских округов в части местных налогов, информация о существующих проблемах, связанных с администрированием местных налогов, а также о налоговых льготах, включая анализ соответствующих муниципальных правовых актов, предложения по повышению эффективности управления финансовыми ресурсами городских округов.
Ключевые слова: управление финансами города, налоговые доходы, местные бюджеты, муниципалитеты, налоговые льготы.
In Russian Federation cities have significant resources and benefits that contribute to promoting national economic development, and the development oflocal infrastructure of territory of residence most of the country's population. The primary income of the cities are tax revenues, the share of local tax revenue is not sufficient for a complete financial providing to ensure local issues with the funds received from local taxes.
The article gives information on the indicators that reflect the state of the financial resources of the cities, in terms of local taxes, the information about the problems associated with the administration of local taxes, as well as tax breaks, including an analysis of relevant municipal legislation, and some suggestions for improving the effectiveness of management financial resources of the cities.
Key words: city finance management, tax income, local budgets, municipalities, tax exemptions.
Зенченко Олег Евгеньевич — аспирант кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова.
В Российской Федерации местное самоуправление осуществляется на всей территории страны в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. При этом городские округа с точки зрения стимулирования национального экономического развития являются наиболее перспективным типом муниципальных образований, обладающим значительными ресурсами и преимуществами, способствующими устойчивому развитию соответствующей территории.
В границах городских округов проживает большая часть населения страны (по данным Всероссийской переписи населения 2010 г.1, численность городского населения Российской Федерации составляет 105,3 млн человек — 73,7% от общей численности населения). В городах сосредоточены основные производственные мощности субъектов экономической активности, расположены центры научной и инновационной деятельности.
Городские округа обладают большими финансовыми ресурсами по сравнению с другими типами муниципальных образований. По данным Минфина России, в 2012 г.2 доходы бюджетов городских округов составили 1134,5 млрд руб. — 50,6% от общего объема собственных доходов муниципальных образований (в 2011 г.3 1163,8 млрд руб. — 51,7% соответственно).
Основным источником поступлений доходов в бюджеты городских округов являются налоги (в 2012 г. налоговые доходы местных бюджетов составили 53,4 % от общего объема поступивших собственных доходов). В бюджетах городских округов доходы от налогов в 2012 г. превысили показатель предыдущего года на 2,4 млрд руб. и составили 570,5 млрд руб. (что составляет 61,0% от налоговых доходов бюджетов муниципальных образований).
В соответствии со ст. 12 Налогового кодекса Российской Федерации налоги подразделяются на федеральные, региональные и местные. К местным налогам, согласно ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации, относится земельный налог и налог на имущество физических лиц.
1 Данные Всероссийской переписи населения 2010 г. URL: gks.ru/free_doc/ new_site/perepis2010/croc/perepis_itogi1612.htm (дата обращения: 20.05.2013).
2 Информация Минфина России о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации. 2012 г. URL: www1.minfin.ru/common/img/uplo-aded/library/2013/05/otchet_po_monitoringu_mestnykh_budzhetov_za_2012_god.doc (дата обращения: 23.05.2013).
3 Информация Минфина России о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации. 2011 г. URL: minfin.ru/common/img/uploaded/lib-rary/2012/04/otchet_po_monitoringu_mestnykh_budzhetov_za_2011_god.pdf (дата обращения: 23.05.2013).
В Российской Федерации удельный вес местных налогов в налоговых доходах муниципальных образований составил в 2012 г. 15% (земельный налог — 13,3%, налог на имущество физических лиц — 1,7%), в 2011 г. 12,7% (12,2 и 0,5% соответственно).
Таким образом, решение органами местного самоуправления вопросов местного значения в большей степени за счет средств, полученных от местных налогов, потребует некоторых изменений, связанных с уточнением общих правил исполнения обязанности по уплате местных налогов и совершенствованием порядка их администрирования.
Основными причинами низких поступлений по местным налогам являются:
1. Сложности, связанные с определением налогооблагаемой базы и учетом объектов налогообложения местных налогов, а также с уклонением налогоплательщиков от их уплаты;
2. Наличие значительного числа налоговых льгот, установленных на федеральном и местном уровнях, не отвечающих конечным целям их предоставления.
В соответствии со ст. 390 Налогового кодекса Российской Федерации налоговая база по земельному налогу определяется в отношении каждого земельного участка как его кадастровая стоимость. Согласно ст. 3 Федерального закона от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц», ставки налога на имущество физических лиц устанавливаются в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения.
В настоящее время кадастровая стоимость земельных участков и инвентаризационная стоимость объектов налогообложения, принадлежащих физическим лицам, зачастую не соответствуют рыночной стоимости указанных типов объектов налогообложения.
Инвентаризационная стоимость объектов налогообложения не соответствует их рыночной стоимости из-за отсутствия в методике ее определения учета информации о рынке недвижимости и информации о местоположении объекта недвижимости4.
Инвентаризационная стоимость новостроек на окраинах крупных городов выше, нежели инвентаризационная стоимость высококачественных престижных домов постройки 1960—1970-х гг., расположенных в центре города, хотя рыночная стоимость последних выше. Исследования, проведенные в 2009 г., показали, что
4 См.: Коротина Н.Ю. Возможности роста доходов муниципальных образований. URL: http://municipal.uapa.ru/ru-ru/issue/2012/02/09/ (дата обращения: 12.06.2013).
инвентаризационная стоимость современных квартир в центре Нижнего Новгорода в 5 раз ниже рыночной, в Твери — в 10 раз5.
В этой связи в рамках комплекса мер социальной политики, предусмотренных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, предполагалось введение налога на недвижимость, зависящего от ее рыночной стоимости, что позволило бы более справедливо распределить нагрузку между группами населения с разным уровнем дохода.
Установление налога на недвижимость предполагает объединение налога на имущество физических лиц и земельного налога в целях повышения эффективности их налогового администрирования, а также в целях повышения заинтересованности органов муниципального управления в развитии и модернизации инфраструктуры городских округов как показателя, напрямую влияющего на рыночную стоимость объектов налогообложения по местным налогам6.
Правительством Российской Федерации предусматривается введение указанного налога начиная с 2014 г. в муниципалитетах, где соответствующими кадастровыми службами проведена работа по созданию единого объекта налогообложения, состоящего из земельного участка и построек на этом земельном участке, с определением собственника этого объекта недвижимого имущества7.
Также существует проблема ненадлежащего учета объектов налогообложения по местным налогам, осуществляемого соответствующими органами. К примеру, по информации Счетной палаты Российской Федерации по состоянию на 2012 г., в городском округе «поселок Палана» Камчатского края 3 объекта незавершенного строительства общей балансовой стоимостью 94,4 млн руб., переданные краем в 2008 г., в реестр муниципального имущества не включены. В Клинском муниципальном районе Московской области не принято в собственность 840 кв. м жилых помещений на общую сумму 42 млн руб.8
5 См.: Безруков В.Б., Дмитриев М.Н., Пылаева А.В. Налогообложение и кадастровая оценка недвижимости. Н. Новгород, 2011.
6 См.: Соловьев В.В. Финансовая основа местного самоуправления в современном муниципальном праве Российской Федерации: Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2006. С. 116.
7 Стенограмма 335-го заседания Совета Федерации ФС РФ. С. 30. URL: co-uncil.gov.ru/media/files/41d475a35d86bb56c116.doc (дата обращения: 10.07.2013).
8 См.: Филиппенко А.В. Проблемы и пути достижения сбалансированности бюджетов муниципальных образований. URL: http://federalbook.ru/news/anali-tics/15.10.2012-2.html (дата обращения: 14.05.2013).
Кроме того, некоторыми налогоплательщиками используются различные возможности по уклонению от своевременного оформления прав собственности на возведенные объекты недвижимого имущества, в результате чего налогообложение по таким объектам до наступления факта регистрации указанных прав не производится.
Вышеуказанные обстоятельства приводят к снижению общего объема поступлений денежных средств в бюджеты городских округов, в связи с чем органам местного самоуправления в целях повышения эффективности формирования бюджетных доходов за счет имущественных налогов необходимо улучшить учет объектов налогообложения, расположенных в границах городских округов9.
Еще одной из причин низких поступлений по местным налогам является наличие установленных льгот, под которыми в соответствии со ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.
По данным Федерального казначейства, сумма налогов, не поступившая в местные бюджеты в связи с предоставлением налогоплательщикам городских округов, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, льгот, составила по налогу на имущество физических лиц 115,2 тыс. руб. из 22 599,1 тыс. руб., подлежащих уплате; по земельному налогу, уплачиваемому физическими лицами, 1764,9 тыс. руб. из 22 733,1 тыс. руб., подлежащих уплате, а также 26 236,5 тыс. руб. из 110 948,3 тыс. руб. по земельному налогу, уплачиваемому юридическими лицами.
В соответствии с п. 3 ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации льготы по местным налогам устанавливаются федеральным законодательством и (или) муниципальными правовыми актами. При этом в отношении налога на имущество физических лиц значительная часть выпадающих доходов бюджетов городских округов приходится на льготы, установленные федеральным законодательством (к примеру, в 2012 г. выпадающие доходы бюджета г. Волгограда от льгот, установленных федеральным законодательством, составили 203,0 тыс. руб., от льгот, уста-
9 См.: Голикова Т.А. Местные бюджеты: три шага к сбалансированности. URL: http://www.m-economy.m/artphp?nArtId=1772 (дата обращения: 12.06.2013).
новленных органами местного самоуправления г. Волгограда, — порядка 1,1 тыс. руб.). Указанное обстоятельство снижает возможности органов местного самоуправления городских округов по увеличению поступлений от налога на имущество физических лиц посредством отмены налоговых льгот. В связи с этим в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2012—2014 гг. отмечена необходимость приступить к инвентаризации установленных налоговых льгот, однако порядок и методика проведения указанной оценки до настоящего времени не утверждены.
Вместе с тем выпадающие доходы бюджетов городских округов компенсируются социально-экономическим эффектом от установления льгот по местным налогам.
В целях оценки соответствия налоговых льгот общественным интересам жителей городских округов, сокращения объемов выпадающих доходов местных бюджетов в связи с предоставлением налоговых льгот, а также в целях определения категорий налогоплательщиков, которым предоставляются налоговые льготы, органами местного самоуправления городских округов осуществляется оценка эффективности и оптимизация налоговых льгот, установленных на местном уровне, в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами об утверждении порядка оценки эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению льгот по местным налогам и методикой проведения соответствующей оценки с последующим запретом на предоставление налоговых льгот в случае их нецелесообразности или несоответствия конечным целям предоставления.
В результате анализа муниципальных актов некоторых городов с численностью населения свыше 1,0 млн человек (Ростов-на-Дону, Волгоград, Нижний Новгород, Екатеринбург, Омск, Самара) отмечено, что в качестве основных критериев оценки налоговых льгот установлены:
а) бюджетная эффективность — оценка результатов деятельности налогоплательщиков, которым предоставляются налоговые льготы, в зависимости от их влияния на увеличение поступлений в бюджет города (5 городских округов);
б) социальная эффективность — оценка степени достижения социально значимого эффекта от предоставления налоговых льгот (Волгоград, Омск, Екатеринбург, Ростов-на-Дону);
в) экономическая эффективность — оценка динамики фи нансово-экономических показателей деятельности налогоплательщиков (Ростов-на-Дону).
В постановлении администрации Нижнего Новгорода от 14 февраля 2013 г. № 448 «Об утверждении порядка проведения оценки эффективности предоставления налоговых льгот по местным налогам на территории города Нижнего Новгорода» расчет оценки эффективности предоставления налоговых льгот производится по шести качественным критериям (широта охвата налоговой льготы, прозрачность, достижение цели ее предоставления и т.д.).
В муниципальном акте Волгограда, регулирующем предоставление налоговых льгот, содержится наиболее подробный порядок проведения оценки эффективности их предоставления, соответствующие определения и формулы, а также образцы типовых документов, необходимых при проведении указанной оценки.
Представляется целесообразным органам местного самоуправления осуществлять оценку эффективности налоговых льгот с учетом анализа заинтересованности субъектов экономической деятельности, получающих налоговые преференции, в модернизации экономики городского округа, развитии инновационных промышленных производств и создании условий, способствующих привлечению инвестиций в инфраструктурные проекты территориального развития города.
В условиях недостаточности доходов от местных налогов, необходимых для решения вопросов местного значения и устойчивого социально-экономического развития городских округов, особый смысл в обеспечении достаточного объема поступлений доходных источников местных бюджетов приобретают закрепленные за каждым уровнем бюджета бюджетной системы Российской Федерации нормативы зачисления налогов в соответствующий бюджет.
В федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации зачисляются налоги, составляющие основную часть консолидированного бюджета Российской Федерации, которые предоставляются в том числе бюджетам городских округов в целях обеспечения их сбалансированности посредством межбюджетных трансфертов и дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов.
Централизация в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации налоговых доходов, собранных в муниципальных образованиях!0, и их последующее безвозмездное перечисление в местные бюджеты снижают заинтересованность орга-
10 См.: Вафин И.Н, Гайзатуллин Р.Р. Совершенствование региональных систем управления бюджетными ресурсами. Казань, 2011. С. 35.
нов местного самоуправления в увеличении налоговой базы по ним и в повышении эффективности налогового администрирования.
В частности, ожидание органами местного самоуправления обязательного минимума бюджетных средств и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является более простым способом совершенствования доходных источников и местного хозяйства, чем работа над развитием хозяйственной деятельности и обеспечение экономии бюджетных средств11.
В этой связи решение вопросов местного значения городских округов представляется целесообразным осуществлять в значительной степени за счет поступлений от дополнительных нормативов отчисления от федеральных и региональных налогов, закрепление которых взамен дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований представляется более эффективным средством стимулирования органов муниципального управления к увеличению налогового потенциала, созданию благоприятной предпринимательской среды, а также к повышению уровня социально-экономического развития городских округов.
Вместе с тем необходимо отметить, что в целях обеспечения стабильности среднесрочного и долгосрочного финансового планирования социально-экономического развития муниципальных образований представляется нецелесообразным значительное замещение выравнивающей и стабилизирующей функции межбюджетных трансфертов в бюджетах субъектов Российской Федерации введением дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты в связи с дифференциацией12 муниципальных образований по социально-экономическим показателям и зависимостью объектов налогообложения по федеральным и региональным налогам от показателей экономической деятельности хозяйствующих субъектов и мировой финансовой конъюнктуры.
Таким образом, в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития городских округов органам местного самоуправления необходимо повысить эффективность администрирования местных налогов, продолжив работу по выявлению фактов эксплуатации не зарегистрированных в установленном порядке объектов недвижимого имущества, принять исчерпывающие меры, направленные на завершение подготовки к введению на терри-
11 См.: Зуев В.М., Кузнецов С.С. Правовые основы финансов муниципальных образований в РФ. Томск, 2011. С. 104.
12 См.: Суглобов А.Е. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. М., 2013. С. 153.
тории городов налога на недвижимость, а также продолжить работу по оценке эффективности предоставляемых или планируемых к предоставлению налоговых льгот.
Список литературы
Безруков В.Б., Дмитриев М.Н., Пылаева А.В. Налогообложение и кадастровая оценка недвижимости. Н. Новгород, 2011.
Вафин И.Н., Гайзатуллин Р.Р. Совершенствование региональных систем управления бюджетными ресурсами. Казань, 2011.
Голикова Т.А. Местные бюджеты: три шага к сбалансированности. URL: http://www.m-economy.ru/art.php?nArtId=1772 (дата обращения: 12.06.2013).
Данные Всероссийской переписи населения 2010 г. URL: gks.ru/ free_doc/new_site/perepis2010/croc/perepis_itogi1612.htm (дата обращения: 20.05.2013).
Зуев В.М., Кузнецов С.С. Правовые основы финансов муниципальных образований в РФ. Томск, 2011.
Информация Минфина России о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации. 2011 г. URL: minfin.ru/common/img/ uploaded/library/2012/04/otchet_po_monitoringu_mestnykh_budzhetov_ za_2011_god.pdf (дата обращения: 23.05.2013).
Информация Минфина России о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации. 2012 г. URL: www1.minfin.ru/com-mon/img/uploaded/library/2013/05/otchet_po_monitoringu_mestnykh_ budzhetov_za_2012_god.doc (дата обращения: 23.05.2013).
Коротина Н.Ю. Возможности роста доходов муниципальных образований. URL: http://municipal.uapa.ru/ru-ru/issue/2012/02/09/ (дата обращения: 12.06.2013).
Соловьев В.В. Финансовая основа местного самоуправления в современном муниципальном праве Российской Федерации: Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2006.
Стенограмма 335-го заседания Совета Федерации ФС РФ. URL: council.gov.ru/media/files/41d475a35d86bb56c116.doc (дата обращения: 10.07.2013).
Суглобов А.Е. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. М., 2013.
Филиппенко А.В. Проблемы и пути достижения сбалансированности бюджетов муниципальных образований. URL: http://federalbook.ru/ news/analitics/15.10.2012-2.html (дата обращения: 14.05.2013).
