CC BY
281
УДК 336.15
Ткачева Татьяна Юрьевна Tatiyana Tkatcheva
ФОРМИРОВАНИЕ НАЛОГОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ РЕГИОНОВ -ЦЕНТРАЛЬНОЕ ЗВЕНО В РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
FORMATION OF TAX AUTHORITY REGIONS -THE CENTRAL LINK IN THE RUSSIAN MODEL OF FISCAL FEDERALISM
Дан анализ налоговых полномочий органов власти в области региональных и местных налогов в РФ, распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы. Сформулированы предложения по укреплению налогового потенциала на региональном уровне
Ключевые слова: налоговые доходы, нормативы отчислений от федеральных налогов, механизм бюджетно-налогового регулирования, налоговый потенциал, регулирующие налоги, налоговое регулирование
The article provides an analysis of the fiscal powers of authorities in the field of regional and local taxes in the Russian Federation, the distribution of tax revenue level of the budget system. Proposals to strengthen tax capacity at the regional level
Key words: income tax regulations from federal taxes, fiscal management, fiscal capacity regulating taxes, tax regulation
Реализация стратегических и среднесрочных задач развития России неизбежно будет сопровождаться значительным усилением роли налоговых доходов, которым в ближайшей перспективе придется не только стать основным источником доходов консолидированных региональных бюджетов всех субъектов Федерации, но и во многом определять темпы социально-экономического роста в регионах. В этих условиях любое решение, которое принимается в области регулирования налоговых отношений на федеральном либо более низком уровне власти, должно быть эффективным. В особенности это касается решений, принимаемых по поводу установления самих налогов, к которым, в частности, можно отнести выбор перечня взимаемых налогов и сборов; определение существенных элементов налога, в особенности, это касается налоговой базы и налоговой ставки; выбор нижнего уровня власти, который может коррек-
тировать существенные элементы налога, приводя их в наиболее полное соответствие с экономическими и социальными особенностями различных территорий; определение эффективного объема указанных корректировок, который, по сути, будет представлять компромисс между сохранением единого налогового пространства на всей территории Российской Федерации и полной адаптацией системы налогов и сборов к социально-экономическим особенностям регионов.
В рыночных условиях хозяйствования налоговые методы мобилизации государственных и муниципальных финансовых ресурсов имеют первостепенное значение по сравнению с неналоговыми, проблемы сочетания или, другими словами, гармонизации налоговых интересов всех уровней власти приобретают первостепенное значение. При этом мы исходим из того, что в сферу налоговых интересов попадает
разграничение не только налоговых полномочий и ответственности, но и налоговых доходов между публично-правовыми образованиями. Это обусловлено тем, что исключительной характеристикой федеративного государства является так называемая финансовая горизонталь — система перераспределения финансовых ресурсов между равностатусными территориальными коллективами, а в условиях унитаризма можно говорить только о финансовой вертикали, то есть о взаимоотношениях между центральным и местным уровнями публичной власти. Субъекты Федерации взаимодействуют между собой в сфере налоговых отношений в процессе перераспределения налоговой базы.
В финансово-правовом отношении федерация может предстать как унитарное государство, если в данном государстве разграничение полномочий в области установления и изменения налогов между федеральным центром и субъектами федерации направлено на централизацию публичных функций [3; С. 28].
Для современной России, несмотря на наличие трехуровневой налоговой системы, характерна централизация налоговых полномочий. В результате решение проблемы увеличения налоговых доходов региональных и местных бюджетов осложняется тем, что из-за недостаточно широких налоговых полномочий региональных и местных властей сужается их налоговая база.
Начиная с 1998-1999 гг., с введением Налогового кодекса РФ сформирована налоговая система, при которой все основные по объемам поступающих доходов налоговые базы были закреплены за федеральной составляющей бюджетной системы,
а налоговые доходы практически от всех федеральных налогов подлежали распределению между федеральным и субфедераль-ными бюджетами [2; С. 48-49].
В табл. 1 отражена динамика нормативов распределения регулирующих налогов между бюджетами различных уровней РФ за 2002-2011 гг.
Анализ перераспределения налогов между бюджетными уровнями демонстрирует нестабильность устанавливаемых нормативов отчислений. До 1992 г. в РФ все налоги поступали в федеральный бюджет, а потом они распределялись по регионам по нормативам от поступлений. В результате местное самоуправление оказывалось без собственных средств.
Реализация механизма расщепления налогов и изменение пропорции их распределения до 2005 г. выполнялись федеральными органами власти в одностороннем порядке на основе установления норм на очередной финансовый год применительно и к федеральным, и к региональным налогам. С 2005 г. осуществилось закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ на постоянной основе.
Это наиболее правильный вариант закрепления налогов, поступающих напрямую в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, так как это стимулирует администрацию прикладывать усилия для увеличения объема налоговых поступлений, необходимых для обеспечения покрытия расходов бюджетов. Именно налоги, формируя финансовую базу деятельности государства, создают предпосылки для успешного осуществления бюджетного регулирования.
Таблица 1
Нормативы отчислений от федеральных налогов за 1999-2011 г., %
Налог Год Бюджеты
Федеральный Субъектов РФ Местные
Налог на прибыль организаций 2002 7,5 14,5 2
2003 6 16 2
2004 5 17 2
2005-2006 6,5 17,5 -
2010-2011 2 18 -
Налог на добавленную стоимость 1999 85 15 -
2000-2011 100 - -
Налог на доходы физических лиц 2000 16 45 39
2004 - 50 50
2006 - 60 40
2009-2011 - 70 30
Налог, взимаемый в связи с приме- 2004 30 45 15
нением упрощенной системы налого- 2006-2011 - 90 -
обложения
Единый налог на вмененный доход 2004 30 45 15
для отдельных видов деятельности 2006-2011 - - 90
Единый сельскохозяйственный налог 2010-2011 - 30 70
Налог на добычу полезных ископае-
мых, в том числе
- в виде углеводородного сырья (газ
горючий природный); 2004
- полезные ископаемые за исключе- 2007
нием углеводородного сырья, при- 2011 100
родных алмазов и общераспростра-
ненных полезных ископаемых;
- общераспространенных полезных 2004
ископаемых; 2007
- в виде природных алмазов 2011 40 60 -
2011 - 100 -
2011 - 100 -
Проанализируем распределение налоговых полномочий в области региональных и местных налогов в Российской Федерации. В табл. 2 соответствующими буквами обозначен уровень, на который возложены
полномочия по установлению и изменению элементов налогообложения региональных и местных налогов: федеральный (Ф), региональный (Р) и местный (М).
Таблица 2
Распределение налоговых полномочий в области региональных и местных налогов в Российской Федерации
Элементы налога Налог на имущество организаций Налог на игорный бизнес Транспортный налог Земельный налог Налог на имущество физических лиц
Объект налогообложения Ф Ф Ф Ф Ф
Налоговая база Ф Ф Ф Ф Ф
Налоговый период Ф Ф Ф Ф Ф
Отчетный период Ф Ф Ф М -
Налоговая ставка Ф, Р Ф Ф, Р Ф, М М
Порядок исчисления налога Ф Ф Ф Ф Ф
Порядок уплаты налога Р Ф Ф М Ф
Сроки уплаты налога Р Ф Ф М Ф
Налоговые льготы Ф, Р - Ф, Р Ф, М Ф, М
Анализ данных, представленных в табл.
2, показывает, что сохраняется высокая (даже по меркам унитарных государств) централизация налоговых полномочий. На федеральном уровне устанавливаются порядок определения налоговой базы, порядок исчисления региональных и местных налогов. Размеры налоговых ставок могут определяться на региональном и местном уровнях, однако их предельные размеры ограничены федеральной властью. Виды налоговых льгот устанавливаются федеральным законодательством (право на установление дополнительных налоговых льгот предоставлено органам местного самоуправления только по налогу на имущество физических лиц). Нижестоящие уров-
ни управления могут также устанавливать особенности применения специальных налоговых режимов (в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД), единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН)). Однако они не могут повлиять на элементы федеральных налогов и сборов, за исключением региональной ставки налога на прибыль организаций. В результате основные регулирующие возможности налогов (через налоговые ставки, налоговые льготы) не используются в полной мере.
В табл. 3 приведены данные, характеризующие степень централизации финансовых ресурсов в бюджетной системе страны.
Таблица 3
Распределение доходов консолидированного бюджета РФ в 2007-2009 гг., млрд руб.
Наименование доходов Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты субъектов РФ
2007 2008 2009 2007 2008 2009
Налог на прибыль организаций 641,3 761,1 195,4 1530,7 1752,0 1069,2
Налог на доходы физических лиц - - - 1266,6 1666,3 1665,8
Единый социальный налог 405 506,8 509,8 0,1 0,2 0,2
НДС 2261,5 2132 2050 0,2 0,3 0,3
Акцизы 135 160,5 101,5 179,3 189,4 245,7
Окончание табл. 3
Наименование доходов Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты субъектов РФ
2007 2008 2009 2007 2008 2009
Налоги на совокупный доход - - - 123,7 161,3 151,6
Налоги на имущество - - - 411,2 493,4 569,7
Доходы от внешнеэкономической деятельности 2408,3 2584,9 2683,3 - - -
Безвозмездные поступления 231,1 1,3 6,2 645 1204,7 1618,8
Всего 7781,1 9274,1 7336,8 4828,5 6199,1 5927,2
Источник: [5], расчеты автора
Данные табл. 3 демонстрируют сложившуюся в России систему распределения доходов, поступающих в консолидированный бюджет РФ, по уровням бюджетной системы страны.
Анализ данных, представленных в табл. 3, показывает, что большая часть доходов, поступающих в консолидированный бюджет РФ, концентрируется в федераль-
ном бюджете РФ: в 2007 г. — 58,2 %, в 2008 г. - 59,9 %, в 2009 г. - 55,3 %.
Таким образом, большая часть бюджетных доходов поступает в федеральный бюджет РФ. Однако анализ распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы страны демонстрирует иную картину (табл. 4).
Таблица 4
Распределение налогов, администрируемых ФНС России, по уровням бюджетной системы в 2008-2010 гг. [5]
Показатели 2008 г. 2009 г. 2010 г.
В федеральный бюджет 4078,7 3012,4 3174,3
В консолидированные бюджеты субъектов РФ 4377,0 3785,7 4488,6
Всего поступило налоговых платежей 8455,7 6798,1 7662,9
Налог на прибыль организаций в том числе: в федеральный бюджет в консолидированные бюджеты субъектов РФ 2513,0 761,1 1751,9 1264.4 195.4 1069,0 1774.3 255,0 1519.3
Налог на доходы физических лиц 1038,7 1207,2 1789,6
Единый социальный налог 506,8 509,8 -
Налог на добавленную стоимость 1038,7 1207,2 1328,7
Акцизы в том числе: в федеральный бюджет в консолидированные бюджеты субъектов РФ 314,7 125,2 189,4 327,4 81.7 245.7 441,3 113,8 327,5
Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами в том числе: в федеральный бюджет в консолидированные бюджеты субъектов РФ 1742,6 1637,5 105,1 1080,9 1006,3 74,7 1526.3 1406,0 120.3
Анализ данных, представленных в табл.
4, показывает, что более половины всех налогов поступает в консолидированные бюджеты субъектов РФ. В разрезе отдельных налогов картина следующая: налог на прибыль организаций большей частью поступает в доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, причем доля консолидированных бюджетов субъектов РФ увеличилась за 2008-2009 гг. с 69,7 до 84,6 %. Налог на доходы физических лиц полностью поступает в доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, а НДС полностью зачисляется в федеральный бюджет. Акцизы большей частью поступают в консолидированные бюджеты субъектов РФ (доля субъектов РФ возросла за данный период с 60,2 до 74,2 %). Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами практически полностью поступают в доходы федерального бюджета.
Таким образом, более 50 % всех доходов, поступающих в бюджетную систему России, централизуется в федеральном бюджете; более 50 % налоговых поступлений зачисляется в бюджеты субъектов РФ. Данную ситуацию можно было бы прокомментировать как положительную тенденцию. Но при детальном анализе структуры налоговых доходов бюджетов субъектов РФ становится очевидным, что большая часть всех доходов формируется именно за счет отчислений от регулирующих федеральных налогов.
Анализ действующей практики меж-бюджетных отношений позволяет сделать вывод о том, что в механизме бюджетноналогового регулирования в РФ действуют две тенденции: централизация доходов бюджетной системы страны с одновременной децентрализацией налоговых доходов этой системы.
По нашему мнению, для укрепления налогового потенциала на региональном уровне, обеспечения долгосрочных стимулов к конкуренции между региональными властями в развитии экономической активности и привлечении инвестиций должны быть осуществлены следующие мероприятия:
1) налог на прибыль организаций должен полностью поступать в региональные и местные бюджеты. В целях сохранения единства налогового пространства полномочия по управлению элементами налога на прибыль организаций должны сохраниться за федеральным законодательством. Закрепление налога на прибыль организаций на постоянной основе за региональными и местными бюджетами путем разделения ставок или нормативов отчислений будет способствовать усилению заинтересованности органов местного самоуправления в собираемости налогов, наращивании собственных доходов, повышению самостоятельности бюджетов и ответственности этих органов за бюджетную обеспеченность;
2) в современных условиях в рамках налогового регулирования целесообразно проводить мониторинг эффективности налоговых льгот.
В рамках реализации Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2010-2012 гг. для расширения налоговой автономии региональных и местных властей в 2012-2014 гг. будет продолжена работа по оптимизации установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам. На наш взгляд, такая политика является не средством изъятия дополнительных финансовых ресурсов у налогоплательщиков, а в большей степени служит задачам бюджетного федерализма, предоставляя региональным и муниципальным властям более высокую степень налоговой автономии.
Регулярное проведение анализа как востребованности, так и практики администрирования установленных механизмов налогового стимулирования и налоговых льгот является одним из важнейших элементов налогового регулирования, поскольку увеличение количества предоставляемых льгот в отсутствие сведений об их результативности не только приводит к выпадающим доходам бюджетной системы, но и дискредитирует саму идею предоставления налоговых льгот.
Проведение мониторинга востребо-
ванности налоговых стимулирующих механизмов возможно на основе отчетности Федеральной налоговой службы РФ, формируемой на базе информации, содержащейся в налоговых декларациях, предоставляемых налогоплательщиками в налоговые органы.
При этом выпадающие доходы от применения целого ряда существенных налоговых преимуществ невозможно оценить на основании данных налоговой отчетности (например, выпадающие доходы от применения специальных налоговых режимов).
По итогам предварительного анализа за 2009 г. общее количество рассматриваемых налоговых стимулирующих механизмов составляет 191 пункт, из них 60 — по налогу на прибыль организаций, 80 — по налогу на добавленную стоимость, 20 — по налогу на имущество, 16 — по земельному налогу, 12 — по налогу на добычу полезных ископаемых и 3 — по сборам за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов [4].
Более 90 % выпадающих доходов составляют потери, связанные с применением налоговых освобождений, обусловленных структурой налогов и использованием общих принципов налогообложения отдельных операций. Другими словами, указанные суммы не могут быть признаны налоговыми расходами бюджетов, направленными на достижение тех или иных целей.
Принятие решений по вопросам сохранения тех или иных льгот необходимо осуществлять по результатам анализа практики их применения и администрирования.
Так, ведение новых льгот следует проводить на временной основе с тем, чтобы по истечении определенного срока решение о пролонгации действия льготы принималось также по результатам проведенного анализа результативности;
3) в условиях финансового кризиса произошло снижение поступления налога на доходы физических лиц за счет сокращения среднесписочной численности занятого населения и снижения темпа роста фонда заработной платы, а также наличия просроченной задолженности по заработной
плате. В то же время, недобросовестные налоговые агенты выплачивают доходы своим работникам, исчисляют и удерживает налог на доходы физических лиц, но в бюджет не перечисляет, то есть используют данные средства для своих нужд. Налоговые агенты нередко избегают штрафных санкций, так как уже в ходе проверки перечисляют суммы задолженности в бюджет и потому не могут быть привлечены к ответственности в виде штрафных санкций в соответствии со ст. 123 НК РФ. За несвоевременное перечисление удержанного налога в таких случаях начисляются лишь пени в размере 1/300 ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации [1]. В результате недобросовестные налоговые агенты имеют возможность подолгу не исполнять своих обязательств перед бюджетом по перечислению налога на доходы физических лиц и фактически кредитуются у бюджета по льготной ставке, что значительно выгоднее получения кредита по рыночной ставке.
Для решения данного вопроса, на наш взгляд, необходимо внести изменения в ст. 216 и 230 Налогового кодекса, устанавливающие отчетные периоды (первый квартал, полугодие и девять месяцев календарного года) по налогу на доходы физических лиц, а также обязанность для налоговых агентов по истечении отчетного периода представлять в налоговый орган по месту своего учета налоговый расчет, отражающий сведения об исчисленных, удержанных и перечисленных в бюджет суммах налога в целом по налоговому агенту без детализации по конкретным налогоплательщикам, а по итогам года предоставлять налоговую декларацию. Для этого предлагается внести изменения и в подпункт 4 п. 3 ст. 24, ст. 80, 81 Налогового кодекса РФ, направленные на установление обязанности для налогового агента по предоставлению по итогам налогового периода налоговой декларации, а также в ст. 119 Налогового кодекса РФ, предусматривающую ответственность за непредставление такой декларации.
Названные меры не способны в полной мере решить все проблемы горизонтально-
го и вертикального выравнивания доходов бюджетов субъектов РФ, но позволят в значительной степени улучшить состояние бюджетов субъектов РФ. Оптимизация налоговых потоков является не самоцелью, а
одним из основных рычагов построения эффективно функционирующей модели бюджетного федерализма, служащей основой существования федеративного государства на современном этапе.
Литература
1. Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. I, II. — М.: Проспект, 2011. — 690 с.
2. Лыкова Л.Н. Современное состояние отечественной налоговой системы: некоторые проблемы (научный доклад). — М.: Институт экономики РАН, 2007 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // inecon.ru/tmp/ Lykova_doklad.pdf.
3. Любимцев Ю.И. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. — 2000. — № 6. — С. 25-28.
4. Основные направления налоговой политики РФ на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.minfin.ru.
5. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.nalog.ru.
Коротко об авторе_________________________________________________Briefly about the author
Ткачева Т.Ю., канд. экон. наук, доцент, зав. ка- T. Tkatcheva, Candidate of Economical Sciences, as-федрой налогообложения и антикризисного управ- sociate professor, the head of the taxation and crisis ления, ФГБОУ ВПО «Юго-Западный государствен- management department ный университет» tat-tkacheva@yandex.ru
Научные интересы: финансы, денежное обращение и кредит
Scientific interests: finance, money circulation and credit
