CC BY
81
УДК 336.15
Ткачева Татьяна Юрьевна Tatiana Tkatcheva
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАСШИРЕНИЯ НАЛОГОВОЙ АВТОНОМИИ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
PROBLEMS AND PROSPECTS OF WIDENING THE TAX AUTONOMY OF LOCAL AUTHORITIES
Проанализированы налоговые доходы местных бюджетов. Сформулированы предложения по расширению налоговой автономии органов местного самоуправления
Ключевые слова: местное самоуправление, налоговые доходы, земельный налог, налог на имущество физических лиц, налоговое администрирование, оптимизация налоговых льгот
In the article tax revenues of local budgets are analyzed. Proposals to widen the tax autonomy of local authorities are represented
Key words: local self-government. Tax revenue land tax, property tax levied from natural persons, tax administration, and optimization of tax benefits
Успешное развитие межбюджетных отношений в РФ зависит от возможности проводить на уровне субъект РФ — муниципальное образование самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня.
Для повышения роли местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий необходимо дальнейшее совершенствование основ местного самоуправления и межбюджетных отношений.
Главной составляющей финансов муниципального образования является муниципальный бюджет. Его средства — важнейший источник финансирования местных потребностей развития территориальной инфраструктуры. Муниципальный бюджет служит инструментом воздействия местных властей на масштабы производства и потребления на данной территории. Местные бюджеты играют все более возрастающую роль в реализации экономической и соци-
альной политики государства. Их величина и степень сбалансированности во многом определяют перспективы социально-экономического развития территорий.
Муниципальные образования испытывают существенные затруднения в перспективах осуществления и, тем более, расширения бюджетной самостоятельности, что подрывает реальную финансовую основу органов местного самоуправления.
Наличие указанных проблем связано не только с несовершенством действующего механизма функционирования меж-бюджетных отношений, но и с рядом объективных причин, таких как существенная дифференциация уровней налогового потенциала и состояния социальной сферы субъектов РФ. В этой связи совершенствование механизма финансового обеспечения органов местного самоуправления является актуальным и приоритетным во всей совокупности проблем современной экономической науки.
Современную правовую основу формирования доходов местных бюджетов составляют общепризнанные принципы и нормы
международного права; международные договоры РФ; Конституция Российской Федерации; Бюджетный кодекс РФ; Налоговый кодекс РФ; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-Ф3, иные Федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними подзаконные акты; нормативно-правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления [1; 2].
Начиная с 2003 г., в Российской Федерации приняты и начали действовать системообразующие федеральные законы, регулирующие отношения в сфере разграничения полномочий. В частности, были приняты Закон РФ от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов рФ», Закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3; 4].
Эти законы предоставили новые возможности для принятия и оформления законодателем решений о том или ином
В связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципалитетов распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов
распределении прав, обязанностей и ответственности между федеральными органами, органами государственной власти субъекта РФ, представительными органами муниципальных образований в конкретных отраслях хозяйства и управления. «Задействован механизм, использование которого в целях разграничения полномочий — не право, а обязанность нормотворческих органов всех уровней» [7; С. 6].
По данным Федеральной службы государственной статистики на 01.01.2011 г., в Российской Федерации функционируют 24120 муниципальных образований, что вдвое больше по сравнению с 2005 г. В 2005-2008 гг. наиболее активное и многократное увеличение численности наблюдалось среди городских и сельских поселений (с 9232 в 2005 г. до 21866 в 2008 г.) [8].
В 37 субъектах Российской Федерации удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов превысил указанное среднее значение, в 46 субъектах Российской Федерации — ниже среднего уровня по Российской Федерации.
Максимальное и минимальное значения указанного показателя в разрезе субъектов Российской Федерации приведены в табл. 1.
Таблица 1
аккумулируется 63,5 % (457 млрд руб.) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 26,5 % (190,7 млрд руб.) и лишь 10,0 % (72,1 млрд руб.) — в бюджетах поселений.
Удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов местных бюджетов в 2009 г.
Субъекты РФ с наибольшим удельным весом налоговых доходов в собственных доходах % Субъекты РФ с наименьшим удельным весом налоговых доходов в собственных доходах %
Липецкая область 60,1 Ненецкий автономный округ 13,0
Самарская область 56,8 Республика Тыва 20,0
Московская область 55,4 Республика Саха (Якутия) 20,6
Калужская область 55,4 Республика Дагестан 20,8
Тульская область 55,3 Чукотский автономный округ 23,0
Краснодарский край 53,2 Сахалинская область 23,7
Волгоградская область 52,6 Амурская область 24,8
Приморский край 52,1 Тюменская область 25,1
Источник: данные Минфина РФ [6]
Анализ налоговых поступлений показал, что основным бюджетообразующим налогом в 2009 г. продолжает оставаться налог на доходы физических лиц, удельный вес которого составляет 68,7 %, или 494,6 млрд руб. (в 2008 г. — 68,6 %, или 494,1 млрд руб.) . Этому способствовало выполнение всеми регионами обязанности по передаче в местные бюджеты в соответствии с п. 3 ст. 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации единые и (или) дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации [2; С. 36]. В 2009 г. дополнительные поступления в местные бюджеты налога на доходы физических лиц в порядке исполнения указанной нормы оцениваются в 118,7 млрд руб., или 24,0 % от общей суммы поступления налога на доходы физических лиц в 2009 г.
В рамках установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации региональных полномочий по межбюджетно-му регулированию применяется практика
дополнительного закрепления субъектами Российской Федерации за местными бюджетами не только отчислений от региональных налогов и налога на доходы физических лиц, но и от других федеральных и региональных налогов, налоговая база которых зависит от результатов деятельности и стоимости имущества предприятий и организаций, расположенных на территории муниципальных образований, то есть уровня их социально-экономического развития. Количество субъектов Российской Федерации, воспользовавшихся данным правом в 2009 г., увеличилось с 54 в 2008 г. до 59 в 2009 г.
Из двух действующих местных налогов ведущая роль в формировании доходов местных бюджетов принадлежит земельному. На протяжении 2008-2010 гг. его доля оставалась стабильной — порядка 90 % от общего объема местных налогов. Однако относительно общего уровня доходов поступления по земельному налогу составляют мизерную долю — около 3 % [7].
Оценим роль земельного налога в формировании доходов местных бюджетов разных типов, опираясь на данные табл. 2.
Таблица 2
Доля земельного налога в бюджетах муниципальных образований разных типов в 2009-2010 гг., %
Показатель 2009 г. 2010 г.
Бюджеты городских округов Бюджеты муници- пальных районов Бюджеты поселений Бюджеты городских округов Бюджеты муници- пальных районов Бюджеты поселений
Доля в общем объеме налога 63,0 20,4 16,6 70,4 13,6 16,0
Доля в местных налогах, поступающих в доходы бюджета указанного типа 89,9 90,7 87,6 91,1 91,6 86,4
Доля в налоговых доходах бюджета указанного типа 9,2 5,4 32,2 12,0 5,0 32,4
Доля в объеме действительно собственных доходов бюджета указанного типа 6,5 4,2 21,5 8,3 3,7 23,1
Доля в общем объеме доходов бюджета указанного типа 3,6 1,2 7,5 4,7 1,0 8,3
Примечание: расчеты автора
Анализ данных, представленных в муниципальных образований земельный табл. 2, показывает, что для бюджетов налог играет ключевую роль в составе мес-
тных налогов, формируя их на 90 %. При этом более половины всех поступлений по земельному налогу концентрируется в составе налоговых доходов бюджетов городских округов. В течение 2010 г. наблюдается рост указанных поступлений за счет снижения доли земельного налога в доходах муниципальных районов.
Минимальный объем доходов — порядка 16 % получают за счет земельного налога бюджеты поселений. Однако именно для бюджетов поселений земельный налог является вторым по значимости, формируя треть всех налоговых доходов бюджетов указанного типа, в то время как для бюджетов городских округов и муниципальных районов этот показатель составляет около 10 и 5 % соответственно.
Таким образом, можно говорить о происходящем смещении налоговой базы по земельному налогу, в первую очередь, в пользу бюджетов городских округов. Сами объемы поступлений по земельному налогу
невелики, что является общей проблемой местных бюджетов всех типов.
Главной причиной сложившейся ситуации является переход на новую, еще не до конца выстроенную систему исчисления земельного налога, основанную на кадастровой стоимости земельных участков. В частности, не завершены работы, особенно в сельской местности, по межеванию земельных участков, находящихся в общедолевой собственности, оформлению в собственность и аренду всех земельных участков.
Второй местный налог — налог на имущество физических лиц приносит, согласно информации Минфина РФ, в доходы местных бюджетов наименьший доход — менее
0,5 % относительно общего объема поступивших доходов [6].
Проанализируем практику поступления указанного налога в бюджеты муниципальных образований разных типов, используя данные табл. 3.
Таблица 3
Доля налога на имущество физических лиц в бюджетах муниципальных образований разных типов в 2009-2010 гг., %
Показатель 2009 г. 2010 г.
Бюджеты городских округов Бюджеты муници- пальных районов Бюджеты поселе- ний Бюджеты городских округов Бюджеты муници- пальных районов Бюджеты поселе- ний
Доля в общем объеме налога 61,4 18,2 20,4 64,7 11,8 23,5
Доля в местных налогах, поступающих в доходы бюджета указанного типа 10,1 9,3 12,4 8,9 13,6 13,6
Доля в налоговых доходах бюджета указанного типа 1,0 0,6 4,6 1,2 0,9 5,1
Доля в объеме действительно собственных доходов бюджета указанного типа 0,7 0,4 3,0 0,8 0,7 3,6
Доля в общем объеме доходов бюджета указанного типа 0,4 0,1 1,1 0,5 0,2 1,3
Как и в случае с земельным налогом, наибольший объем ( более 60 % поступлений по налогу на имущество физических лиц) зачисляется в бюджеты городских округов. Остальная сумма в 2009 г. распределена между бюджетами муниципальных районов и поселений примерно в равных пропорциях, в 2010 г. наблюдалось смещение в пользу бюджетов поселений.
Доля налога на имущество физических лиц в структуре местных налогов примерно одинакова для местных бюджетов всех типов и находится в границах 9...13 %. При этом в бюджетах поселений рассматриваемый налог формирует порядка 5 % налоговых доходов, в то время как его вклад в налоговые доходы городских округов и муниципальных районов чуть больше 1 % [6].
Незначительность объемов аккумуляции налога на имущество физических лиц, как и в случае с земельным налогом, в значительной степени связана с несовершенством самого механизма взимания данного налога.
Наличие регулирующих и собственных налогов в местных бюджетах, их качественные характеристики непосредственно определяют величину налогового потенциала муниципального образования. В современных условиях именно налоговая составляющая доходов местных бюджетов во многом определяет финансовую независимость местных бюджетов.
По мнению автора, основными направлениями совершенствования налоговой автономии органов местного самоуправления являются:
— внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по местным налогам;
— изменение порядка распределения налогов между уровнями бюджетной системы и условий взимания отдельных налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты;
— повышение эффективности налогового администрирования местных налогов.
Рассмотрим некоторые направления увеличения налогооблагаемой базы по тем налогам, которые в современных условиях являются перспективными источниками формирования доходной части местных бюджетов.
Несмотря на рост платежей земельного налога в местные бюджеты (с 41,7 млрд руб. в 2006 г. до 73,8 млрд руб. в 2008 г.), имеется ряд проблем в порядке налогообложения и администрировании: незавершенность кадастровой оценки земель; противоречивость сведений Росреес-тра и Роснедвижимости, муниципальных органов власти; отсутствие единой программной базы для учета земель в разных государственных структурах; нецелевое использование земельных участков; получение налогоплательщиками информации о кадастровой стоимости принадлежащих им земельных участков [10].
В 2007-2010 гг. только часть земельных участков полноценно оформлена и внесена в кадастр. И это лишь одна из причин, по которым местные бюджеты в полной мере не получают платежи по земельному налогу. Основная проблема состоит во множестве поставщиков и неоднозначности информации, передаваемой в налоговые органы для определения сумм земельного налога. Часто сведения, которыми располагают Росреестр и Роснедвижимость, не совпадают, а иногда и противоречат друг другу. Отсутствие единой базы для разработки программы по учету земель и начисления земельного налога приводит к весомым потерям местного бюджета. Целесообразно выработать межведомственную программу формирования и обмена сведениями о земельных участках, а также установить жесткий контроль за правильностью их предоставления.
Недостаточными темпами осуществляется межевание, кадастровый учет земель и подготовка соглашений и договоров аренды. Отсутствие зарегистрированных прав общей долевой собственности на земельные участки в Федеральной регистрационной службе препятствует работе налоговых органов, что в конечном итоге приводит к недопоступлению денежных средств в местные бюджеты.
Серьезным препятствием является недостаточность финансирования расходов на проведение работ по оценке стоимости земли объектов недвижимости из местных бюджетов, которые не заинтересованы в финансировании указанных расходов ввиду незначительности поступления средств от взимания земельного налога и налога на имущество физических лиц [5].
По мнению автора, выходом из данной ситуации может послужить принятие федеральной целевой программы по финансированию расходов бюджетов муниципальных образований на осуществление оценки и составление кадастра земель и объектов недвижимости.
Для получения налога на имущество физических лиц в полном объеме органы местного самоуправления должны провес-
ти полную инвентаризацию всех объектов налогообложения, создать реестр объектов налогообложения, определить их собственников. Также резервом увеличения поступлений данного налога является активизация работы органов власти местного самоуправления с налоговыми органами по снижению недоимки.
Российским законодательством не определены сроки, в которые налогоплательщик обязан оформить право собственности на незавершенное индивидуальное строительство. Отсутствие данной нормы приводит к несвоевременному оформлению прав собственности на имущество и снижению налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц. По нашему мнению, целесообразно внести изменения в налоговое законодательство, устанавливающее привлечение к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.
В современных условиях в рамках налогового регулирования целесообразно проводить мониторинг эффективности налоговых льгот.
В рамках реализации Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2010-2012 гг. для расширения налоговой автономии региональных и местных властей в 2012-2014 гг. будет продолжена работа по оптимизации установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам. На наш взгляд, такая политика является не средством изъятия дополнительных финансовых ресурсов у налогоплательщиков, а в большей степени служит задачам бюджетного федерализма, предоставляя региональным и муниципальным властям более высокую степень налоговой автономии.
Регулярное проведение анализа как востребованности, так и практики администрирования установленных механизмов налогового стимулирования и налоговых льгот является одним из важнейших элементов налогового регулирования, поскольку увеличение количества предоставляемых льгот в отсутствие сведений об их результативности не только приводит к выпадающим доходам бюджетной системы,
но и дискредитирует саму идею предоставления налоговых льгот.
Проведение мониторинга востребованности налоговых стимулирующих механизмов возможно на основе отчетности Федеральной налоговой службы РФ, формируемой на базе информации, содержащейся в налоговых декларациях, предоставляемых налогоплательщиками в налоговые органы.
При этом выпадающие доходы от применения целого ряда существенных налоговых преимуществ невозможно оценить на основании данных налоговой отчетности (например, выпадающие доходы от применения специальных налоговых режимов).
По итогам предварительного анализа за 2009 г. общее количество рассматриваемых налоговых стимулирующих механизмов составляет 191 пункт, из них 60 — по налогу на прибыль организаций, 80 — по налогу на добавленную стоимость, 20 — по налогу на имущество, 16 — по земельному налогу, 12 — по налогу на добычу полезных ископаемых и 3 — по сборам за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов [6].
Более 90 % выпадающих доходов составляют потери, связанные с применением налоговых освобождений, обусловленных структурой налогов и использованием общих принципов налогообложения отдельных операций. Другими словами, указанные суммы не могут быть признаны налоговыми расходами бюджетов, направленными на достижение тех или иных целей.
Принятие решений по вопросам сохранения тех или иных льгот необходимо осуществлять по результатам анализа практики их применения и администрирования.
Таким образом, совершенствование налогового администрирования местных налогов рассматривается в качестве приоритетного направления расширения налоговой автономии местных органов власти. С другой стороны, создание современной системы налогового администрирования выступает и как способ устранения административных барьеров, создания максимально комфортных условий для исполнения налогоплательщиком своих обязанностей.
Литература
1. Налоговый кодекс Российской Федерации: ч. I и II: [от 26.11.2008 г. № 224-ФЗ] || СПС Консультант-Плюс.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. — М.: Омега-Л, 2011. — 200 с.
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ: федер. закон: [от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ] || СПС Консультант-Плюс.
4. Об общих принципах местного самоуправления в РФ: федер. закон: [от 06.10.200З г. № 1З1-ФЗ] || СПС Консультант-Плюс.
5. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 201З и 2014 годов [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http:||www1. minfin.ru|ru|index.php.
6. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2010 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http:||www1.minfin. ru|ru|reforms|local_government|monitoring.
7. Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов РФ в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления || Журнал российского права. — М.: Норма, 2004. — № 9. — С. З-10.
8. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http:||www.gks.ru|dbscripts|Cbsd| DBInet.cgi.
9. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http:||www.minfin.ru.
10. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http:||www.nalog.ru.
Коротко об авторе________________________________________________Briefly about the author
Ткачева Т. Ю. , канд. экон. наук, доцент, зав. ка- T. Tkatcheva, Candidate of Economical Sciences, as-федрой налогообложения и антикризисного управ- sociate professor, head of Taxation and Cri-sis manage-ления, ФГБОУ ВПО «Юго-Западный государствен- ment department ный университет» [email protected]
Научные интересы: финансы, денежное обращение и кредит
Scientific interests: finance, money circulation and credit
