CC BY
288
Налоги и налогообложение
УДК 336.225.6
структурные изменения в налоговых доходах консолидированных бюджетов
субъектов российской федерации
и в механизме их распределения между региональными и местными бюджетами
А.З. ДАДАШЕВ, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и налогообложения E-mail: [email protected]
Ю.А. ТОПЧИ, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и налогообложения E-mail: [email protected] Московский государственный университет экономики, статистики и информатики
В статье рассматривается распределение налоговых поступлений между бюджетами консолидированного бюджета Российской Федерации, анализируется роль каждой статусной группы налогов в формировании налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Исследуется влияние последних изменений в нормативах распределения налога на доходы физических лиц и налогов, относящихся к специальным налоговым режимам, на структуру налоговых поступлений в региональные и местные бюджеты. Обосновываются возможности и методы сохранения значения налоговых доходов в формировании консолидированных бюджетов субъектов РФ, увеличения налоговых доходов местных бюджетов, снижения уровня дотационности
региональных и местных бюджетов. Предлагается федеральную ставку налога на прибыль (2%) передать в пользу региональной ставки, доведя ее до 20%, в целях компенсации в бюджетах субъектов РФ выпадающих доходов от введения амортизационной премии. В связи с изменением норматива отчислений от налога на доходы физических лиц с 80 до 85% в пользу регионального бюджета целесообразно поступления по упрощенной системе налогообложения зачислять в местные бюджеты, что позволит повысить уровень финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Отмечается, что сумму налоговых льгот по региональным и местным налогам, предоставляемым налогоплательщикам в соответствии с Налоговым
кодексом РФ, целесообразно выделять в расчетах дотаций региональным и местным бюджетам в виде сумм условного возмещения налоговых льгот.
Подчеркивается, что в среднесрочной перспективе в целях обеспечения устойчивости региональных и местных бюджетов Минфин России планирует окончательно отказаться от установления очередных федеральных льгот по региональным и местным налогам. При этом принятие новой федеральной налоговой льготы или преференции должно будет сопровождаться определением источника компенсации выпадающих налоговых доходов.
Ключевые слова: налоговые доходы, бюджеты, нормативы, налоговые льготы и преференции, до-тационность
В соответствии с федеративным устройством России в Налоговом кодексе РФ установлены и действуют восемь федеральных налогов и сборов, три региональных и два местных налога.
К федеральным налогам и сборам относятся:
1) налог на добавленную стоимость (НДС);
2) акцизы на отдельные виды товаров;
3) налог на прибыль организаций;
4) налог на доходы физических лиц (НДФЛ);
5) налог на добычу полезных ископаемых;
6) водный налог;
7) сборы за право пользования объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов;
8) государственная пошлина.
К региональным налогам относятся:
1) налог на имущество организаций;
2) транспортный налог;
3) налог на игорный бизнес.
К местным налогам относятся:
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц. Предусмотрены также специальные налоговые
режимы, применяемые организациями определенных размеров и отраслевой принадлежности и индивидуальными предпринимателями:
1) система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей - ЕСХН -единый сельскохозяйственный налог - (с 01.01.2004);
2) упрощенная система налогообложения - УСН (с 01.01.2003);
3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - ЕНВД (с 01.01.2003);
4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции - СРП (с 01.01.2004)1;
5) патентная система налогообложения индивидуальных предпринимателей - ПСН (с 01.01.2013 выделена из упрощенной системы налогообложения).
Таким образом, наряду с общим режимом налогообложения в нашей стране установлены и применяются на практике специальные налоговые режимы, которыми предусматривается освобождение от обязанности по уплате нескольких налогов и введение вместо них единого налога. При этом переход организаций с общего режима на специальный налоговый режим является добровольным2.
Единый налог (по разным ставкам) уплачивается вместо трех налогов:
- на прибыль организаций (у индивидуального предпринимателя - НДФЛ);
- на имущество организации (у индивидуального предпринимателя - имущество, используемое в рамках данного режима);
- на добавленную стоимость (за исключением НДС, уплачиваемого при импорте товаров).
Все остальные налоги и сборы лица, являющиеся плательщиками единого налога, уплачивают в соответствии с действующим законодательством.
В соответствии с нормативами распределения налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, установленных Бюджетным кодексом РФ и нормами разделения налоговых ставок, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, складывается определенная структура распределения налоговых ресурсов. Анализ отчетных данных ФНС России, приведенных в табл. 1, показывает, что в 2013 г. в федеральном бюджете аккумулировалось 43,4% налоговых поступлений консолидированного бюджета РФ, в региональных бюджетах - 48,2% и в местных бюджетах - 8,4%. Некоторые изменения в пропорциях распределения, сложившиеся в предыдущие годы, обусловлены корректировкой норматива зачисления налога на доходы физических лиц (НДФЛ): с 30 до 20% (с 2012 г.) - в местные бюджеты и с 70 до 80% -в региональные бюджеты.
Структурный анализ отчетных данных за 20122013 гг. (в сопоставимых условиях распределения
1Данная система имеет инвестиционную направленность и авторами не рассматривается.
2 До 01.01.2013 применение единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности было обязательным.
Налоги и налогообложение Taxes and taxation - 32 -
Таблица 1
Распределение налоговых поступлений между бюджетами консолидированного бюджета РФ в 2011-2013 гг., млрд руб.
Показатель 2011 2012 2013
Сумма В процентах к итогу Сумма В процентах к итогу Сумма В процентах к итогу
Федеральный бюджет 4 477,7 42,3 5 162,6 43,4 5 364,0 43,4
Бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) 5 237,5 49,6 5 791,4 48,7 5 957,7 48,2
Бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты) 853,7 8,1 933,7 7,9 1 041,7 8,4
Консолидированный бюджет РФ 10 568,9 100 11 887,7 100 12 363,4 100
Таблица 2
Значения налогов по статусным группам в формировании налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в 2012-2013 гг.
2012 2013
Показатель Консолидированные бюджеты Местные бюджеты Консолидированные бюджеты Местные бюджеты
Млрд руб. В процентах к итогу Млрд руб. В процентах к итогу Млрд руб. В процентах к итогу Млрд руб. В процентах к итогу
Федеральные налоги и сборы 4 729,9 81,7 675,9 72,4 4 745,8 79,7 750,9 72,1
Региональные 627,0 10,8 11,7 1,2 722,0 12,1 12,9 1,2
налоги
Местные налоги 158,9 2,7 140,9 15,1 179,1 3,0 157,8 15,2
Налоги, относя- 275,6 4,8 105,2 11,3 310,8 5,2 120,1 11,5
щиеся к специальным налого-
вым режимам. В том числе УСН, ЕНВД, ЕСХН и ПСН 271,9 - 105,2 - 292,7 - 120,1 -
Итого... 5 791,4 100 933,7 100 5 957,7 100 1 041,7 100
НДФЛ) показывает, что 80% налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ обеспечивают платежи по федеральным налогам и прежде всего - по НДФЛ и налогу на прибыль организаций (по ставке 18%). Остальные 20% формируются за счет платежей по региональным и местным налогам, а также по налогам, относящимся к специальным налоговым режимам (СНР).
Налоги, относящиеся к СНР, имеют объем чуть более 5% налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов РФ. Значительная часть налогов, относящихся к СНР, обеспечивается благодаря широкому применению упрощенной системы налогообложения и действующей схеме распределения платежей по установленным нормативам (табл. 3, 4).
Последние изменения в бюджетном законодательстве повлияли на структуру распределения налоговых поступлений между региональными и
местными бюджетами в рамках консолидированных бюджетов субъектов РФ:
1) норматив зачисления НДФЛ в доходы местного бюджета был снижен с 30 до 20% с 2012 г. и до 15% - с 2014 г. при одновременном соответствующем увеличении норматива зачисления в доходы регионального бюджета;
2) норматив зачисления налога по ЕСХН был увеличен с 70 до 100% с 2013 г. при одновременном уменьшении норматива зачисления в доходы регионального бюджета;
3) сумма патента по ПСН с 2013 г. полностью зачисляется в местные бюджеты.
От подобных манипуляций более всего страдают доходы местных бюджетов, несмотря на то, что часть расходных обязательств по реализации полномочий переносится на региональный уровень. В целях восполнения объема перераспределенных налоговых поступлений и повышения уровня
Таблица 3
Распределение между бюджетами поступлений по единому налогу от организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы
в 2011 и 2013 гг., %
Уровень бюджета, в доходы которого зачисляются платежи в соответствии
с установленными нормативами
Вид СНР 2011 2013
Субъ- Городс- Муниципаль- Поселе- Субъект Городс- Муниципаль- Поселе-
ект РФ кой округ ный район ние РФ кой округ ный район ние
УСН 100 - - - 100 - - -
В том числе:
- УСН - патент* 100 - - - - - - -
- ПСН ** - - - - - 100 100 -
- ЕНВД - 100 100 - - 100 100 -
- ЕСХН 30 70 35 35 - 100 50 50
*До 2013 г. **С 2013 г.
Таблица 4
Поступление налогов от организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы в 2012-2013 гг., млрд руб.
финансовой самостоятельности муниципальных образований целесообразно поступления по налогу от лиц, применяющих упрощенную систему налогообложения, зачислять в местные бюджеты.
По расчетам авторов, выполненным на основании отчетных данных ФНС России за 2013 г., 5%-ное уменьшение норматива по НДФЛ составляет 182,2 млрд руб., а поступления налога от лиц, применяющих УСН, составили 170 млрд руб. (без учета более 42 млрд руб., зачисляемых соответственно в бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга).
Федеральные власти, учитывая необходимость сохранения уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, могли бы решить вопрос о передаче федеральной ставки налога на прибыль организаций (2%) в нижестоящий бюджет, увеличив региональную ставку до 20%.
По отчетным данным ФНС России за 2013 г., налоговые поступления по налогу на прибыль ор-
ганизаций в федеральный бюджет достигли 197,5 млрд руб., которые в полной мере могли бы возместить передачу налоговых поступлений по УСН в местные бюджеты.
Следует подумать также и о некотором восполнении региональным бюджетам налоговых доходов, недопоступление которых обусловлено налоговыми преференциями (предоставлением так называемой «амортизационной премии» и пр.). Размеры выпадающих доходов стали особенно ощутимыми с 2009 г. -после введения (наряду с действовавшей 10%-ной) повышенной 30%-ной премией в отношении основных средств третьей-седьмой амортизационных групп. Речь идет о единовременном (до начисления амортизации) учете расходов на капитальные вложения в размере не более 10 или 30% первоначальной стоимости основных средств, а также расходов, которые понесены в случаях достройки, дооборудования, реконструкции, модернизации, технического перевооружения производства. По данным ФНС России, поступления по налогу на прибыль организаций в 2013 г. в связи с применением амортизационной премии уменьшились на 260 млрд руб., из которых 208 млрд пришлись на региональные бюджеты и 52 млрд руб. - на федеральный бюджет.
Предлагаемая схема перераспределения налоговых поступлений между бюджетами консолидированного бюджета РФ, по мнению авторов, должна привести к снижению уровня дотацион-ности региональных и местных бюджетов. На случай возникновения в бюджетах муниципальных образований чрезмерных доходов в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Вид СНР 2012 2013
УСН 189,3 212,3
В том числе:
- УСН - патент* 0,4 -
- ПСН** - 1,9
- ЕНВД 78,5 74,5
- ЕСХН 3,7 4,0
Итого... 271,9 292,7
*До 2013 г. **С 2013 г.
Российской Федерации» есть п. 4 ст. 61, который определяет, что сложившаяся «чрезмерность» в качестве «отрицательного» трансферта может быть изъята для аккумулирования в региональном фонде финансовой поддержки (у субъекта РФ) для последующего перераспределения в виде дотаций нуждающимся муниципальным образованиям. В Бюджетном кодексе РФ (ст. 142.2) отрицательные трансферты именуются субсидиями бюджету субъекта РФ из местных бюджетов и аккумулируются в региональном фонде финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) либо в аналогичном фонде поселений.
В системе межбюджетных отношений имеется еще острый момент, решение которого не требует перераспределения налоговых поступлений, но связано с особенностями учета налоговых льгот и определения объемов дотаций нижестоящим бюджетам. Речь идет о налоговых льготах, предоставляемых налогоплательщикам по региональным и местным налогам в соответствии с Налоговым кодексом РФ.
По отчетным данным ФНС России за 2012 г., сумма федеральных налоговых льгот, предоставленных в соответствии с нормами Налогового кодекса РФ, составила:
- по региональным налогам - 227,5 млрд руб.;
- по местным налогам - 28,7 млрд руб. (табл. 5).
Значительность размеров федеральных налоговых льгот в условиях высокой дотационности бюджетов большинства субъектов РФ и муниципальных образований объективно требует условного возмещения налоговых льгот в форме зачета последних при выделении дотаций, передаваемых нижестоящим бюджетам в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов. Расчетная сумма дотаций при этом передается в полном объеме, с выделением в том числе суммы
Таблица 5
Размеры выпадающих доходов в связи с предоставлением федеральных налоговых льгот по региональным и местным налогам в 2012 г., млрд руб.
Налог, по которому Сумма выпадающих
имеются льготы доходов
Налог на имущество организаций 227,5
Транспортный налог -
Земельный налог 10,5
Налог на имущество физических 18,2
лиц
Итого... 256,2
возмещаемых налоговых льгот, предоставляемых в соответствии с нормами Налогового кодекса РФ. В таком случае появляется возможность исчисления и оценки реального уровня дотационности регионального бюджета (с учетом федеральных льгот по налогу на имущество организаций и транспортному налогу) или местного бюджета (с учетом федеральных льгот по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц).
По такой схеме дотационность региональных бюджетов в 2012 г. можно было бы уменьшить на 227,5 млрд руб., а местных бюджетов - на 28,7 млрд руб.
Напомним, что с января 2013 г. патентная система налогообложения для индивидуальных предпринимателей выделена из состава УСН в самостоятельный специальный налоговый режим. В Налоговом кодексе РФ перечислены 47 видов предпринимательской деятельности, по которым ПСН может применяться. Кроме того, субъектам РФ предоставлено право при введении данного режима расширить перечень видов предпринимательской деятельности, относящихся к сфере бытовых услуг населению.
В Налоговом кодексе РФ установлены минимальные и максимальные размеры потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода, являющегося базой для исчисления патентного налога, которые субъекты РФ вправе увеличивать от трех до десяти раз в зависимости от вида и места осуществления предпринимательской деятельности. Индивидуальным предпринимателям, применяющим ПСН, разрешено использовать труд наемных работников, средняя численность которых не должна превышать 15 чел. При этом 100% поступлений от ПСН направляется в местные бюджеты.
Учитывая, что с 01.01.2013 применение системы ЕНВД стало не обязательным, а добровольным выбором, следует ожидать расширения сферы применения ПСН, что уже проявилось по итогам 2013 г. (Минфин России считает, что система ЕНВД будет упразднена к 2018 г.).
В целях обеспечения устойчивости региональных и местных бюджетов Минфин России в среднесрочной перспективе (2015-2017 гг.) считает целесообразным строить федеральную налоговую политику исходя из следующих принципов: 1) окончательный отказ от установления новых
федеральных льгот по региональным и местным налогам;
2) при принятии решений о новых льготах по федеральным налогам и специальным налоговым режимам, доходы от которых поступают в региональные и местные бюджеты, передача полномочия по их введению и установлению параметров предоставления на уровень органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Предусматривается также установление правила, в соответствии с которым принятие новой налоговой льготы или преференции в рамках совершенствования налоговой политики (федеральной, региональной, местной) будет сопровождаться определением «источника» для такого решения, т.е. последуют разъяснения, за счет какого бюджета компенсировать выпадающие налоговые доходы (либо это будет сделано за счет отмены одной или нескольких неэффективных льгот).
Субъекты РФ получат право введения налоговой ставки в размере 0% для впервые зарегистрированных индивидуальных предпринимателей, заявивших о применении упрощенной или патентной системы налогообложения, в производственной, социальной и научных сферах экономики. Это норма, по замыслу Минфина России, должна начать действовать в 2015-2018 гг.
При этом субъекты РФ вправе будут установить отдельные ограничения на применение нулевой налоговой ставки, в том числе по предельному размеру доходов индивидуальных предпринимателей, по численности наемных работников и иным показателям, превышение которых за налоговый период послужит основанием для лишения «налоговых каникул» - права применения нулевой ставки налогообложения.
Список литературы
1. Дадашев А.З. Налоги и налогообложение в РФ: учеб. пособие. М.: Вузовский учебник. 2013.
2. Золотько А.И. Методические подходы к оценке уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2012. № 41.
3 . Мешкова Д.А. Малое и среднее предпринимательство в социально-экономической системе Российской Федерации // Экономика и управление: проблемы и решения. 2012. № 11.
4 . Майбуров И.А. Налоги и налогообложение. М.: ЮНИТИ. 2010. 374 с.
5 . Моисеенко М.А. Основы направления налоговой политики России // Налоговое право. 2010. № 1. С. 27-29.
6 . Назаров В.С. Проблемы распределения полномочий между различными уровнями бюджетной системы страны // Региональная экономика: теория и практика. 2005. № 1.
7 . Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. Взаимоотношения федерального и регионального бюджета // Финансы. 2004. № 10. С. 7-11.
8. Топчи Ю.А. Планирование налоговых поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации. URL: http://vestnik-rosnou.ru>node/65 .
9. Фадеев Д.Е. Проблемы соблюдения основных положений теории бюджетного федерализма в отдельных нормативных правовых актах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2006. № 7.
10. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений // Финансы. 2003. № 5. С. 12-16.
Finance and credit Taxes and taxation
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
STRUCTURAL CHANGES IN TAX PROCEEDS OF CONSOLIDATED BUDGETS OF CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION AND IN THE MECHANISM OF THEIR DISTRIBUTION BETWEEN REGIONAL AND LOCAL BUDGETS
Alikhan Z. DADASHEV, Yuliya A. TOPCHI
Abstract
The article considers the distribution of tax revenues between the budgets of the Russian Federation's consolidated budget and analyzes the role of each
status group of taxes in the tax revenues formation of consolidated budgets of the constituent entities of the Russian Federation. The paper analyzes the influence of recent amendments to the standards of allocation
of individuals' income tax and taxes, which relate to special tax treatment, on the structure of tax revenues to regional and local budgets. The authors substantiate the possibilities and methods of maintaining significance of tax revenues in the formation of consolidated budgets of the constituent entities of the Russian Federation, increasing tax revenues of local budgets, and reducing the level of State allowance to regional and local budgets. The authors propose to transfer the rate of federal income tax (2%) to the regional rate thus raising it to 20% to compensate the income falling out the budgets of the constituent entities of the Russian Federation, which is caused by the introduced bonus depreciation . The change in the normative standard of charges on the income tax of individuals from 80 to 85% in favor of the regional budget and the allocation of tax proceeds under simplified taxation system to local budgets will enable to increase the level of financial independence of municipalities The authors point out that it is expedient to separate the amount of allowance on regional and local taxes, which is granted to taxpayers under the Russian Tax Code, in the calculations of State allowances to regional and local budgets as amounts of conditional refunding of tax reduction The authors emphasize that over the medium term, in order to ensure the stability of regional and local budgets, the Ministry of Finance of the Russian Federation plans the ultimate refUsal of providing scheduled next federal privileges on regional and local taxes. In this case, any introduction of new federal tax privileges or preferences should entail the identification of the source of compensation of the falling out tax revenues
Keywords: tax proceeds, budgets, regulations, tax privileges, preferences, governmental grant
References
1. Dadashev A.Z. Nalogi i nalogooblozhenie vRF: uchebnik [Taxes and taxation in the Russian Federation: a textbook]. Moscow, Vuzovskii uchebnik Publ., 2013 .
2. Zolot'ko A.I. Metodicheskie podkhody k otsenke urovnya finansovoi obespechennosti munitsipal'nykh obrazovanii [Methodological approaches to assessing the financial resource capacity of municipalities]. Fin-ansovaya analitika: problemy i resheniya - Financial analytics: science and experience, 2012, no. 41.
3. Meshkova D.A. Maloe i srednee predprini-matel'stvo v sotsial'no-ekonomicheskoi sisteme Rossi-iskoi Federatsii [Small and medium-sized businesses in
the social and economic system of the Russian Federation]. Ekonomika i upravlenie: problemy i resheniya -Economy and management: problems and solutions, 2012, no. 11.
4. Maiburov I.A. Nalogi i nalogooblozhenie [Taxes and taxation]. Moscow, YUNITI Publ., 2010, 374 p.
5. Moiseenko M.A. Osnovy napravleniya nalogov-oi politiki Rossii [The basic directions of the Russian tax policy]. Nalogovoe pravo - Tax law, 2010, no. 1, pp.27-29.
6. Nazarov V. S. Problemy raspredeleniya polnomo-chii mezhdu razlichnymi urovnyami byudzhetnoi sis-temy strany [Problems of distribution of powers among various levels of the country's budgetary system]. Regional 'naya ekonomika: teoriya i praktika - Regional economics: theory and practice, 2005, no. 1.
7. Sazonov S.P. Finansovoe obespechenie regionov. Vzaimootnosheniya federal'nogo i regional'nogo by-udzheta [Financial support to regions. Interrelation of federal and regional budgets]. Finansy - Finance, 2004, no. 10, pp. 7-11.
8. Topchi Yu.A. Planirovanie nalogovykh postuple-nii v byudzhet sub"ekta Rossiiskoi Federatsii [Planning tax revenues to the budgets of constituent entities of the Russian Federation]. Available at: htpp://vestnik-rosnou . ru>node/65. (In Russ.)
9. Fadeev D.E. Problemy soblyudeniya os-novnykh polozhenii teorii byudzhetnogo federalizma v otdel'nykh normativnykh pravovykh aktakh Rossi-iskoi Federatsii [The problems of compliance with the basic provisions of the theory of budgetary federalism in some laws and regulations of the Russian Federation]. Zakonodatel 'stvo i ekonomika - Legislation and economy, 2006, no. 7.
10. Khristenko V.B. Problemy i perspektivy re-formirovaniya mezhbyudzhetnykh otnoshenii [Problems and prospects of reforming the inter-budgetary relations]. Finansy - Finance, 2003, no. 5, pp. 12-16.
Alikhan Z. DADASHEV
Moscow State University of Economics, Statistics and Informatics, Moscow, Russian Federation [email protected]
Yuliya A. TOPCHI
Moscow State University of Economics, Statistics and Informatics, Moscow, Russian Federation [email protected]
