CC BY
77
Региональная экономика: Regional Economics:
теория и практика 10 (2016) 101-114 Theory and Practice
ISSN 2311-8733 (Online) Устойчивое развитие регионов ISSN 2073-1477 (Print)
УРОВЕНЬ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ КОМПЕТЕНЦИИ ТЕРРИТОРИЙ Мария Александровна ПЕЧЕНСКАЯ
кандидат экономических наук, заведующая лабораторией исследования проблем развития общественных финансов, Институт социально-экономического развития территорий Российской академии наук, Вологда, Российская Федерация marileen@bk.ru
История статьи:
Принята 19.02.2016 Принята в доработанном виде 09.03.2016 Одобрена 13.04.2016
УДК 336.02 JEL: Н20
Ключевые слова: бюджетно-налоговая компетенция, межбюджетные отношения, бюджетная политика, распределение налогов, централизация
Аннотация
Предмет. В условиях нарастающего бюджетного кризиса регионов Российской Федерации проблема формирования степени бюджетно-налоговой компетенции, необходимой и достаточной каждому уровню государственной власти и местного самоуправления для выполнения возложенных российским законодательством функций, приобрела в последнее время еще большую актуальность.
Цели. Определение уровня бюджетно-налоговой компетенции региональных органов власти и местного самоуправления.
Методология. В работе на основе анализа статистических материалов и систематизации научных позиций представлена характеристика понятия «бюджетно-налоговая компетенция» территорий и исследуются подходы к ее формированию. Методология исследования основывается на системном подходе к определению уровня бюджетно-налоговой компетенции территорий и комплексном анализе процесса децентрализации бюджетных полномочий региональных органов власти и местного самоуправления. Использован логический подход к проведению бюджетного анализа.
Результаты. Выявлен низкий уровень бюджетно-налоговой компетенции региональных органов власти и местного самоуправления, достаточный только для формирования бюджетов выживания, но не бюджетов развития. Определено, что современное налоговое распределение бюджетных полномочий открывает весьма ограниченные возможности для бюджетного саморазвития территорий в условиях федеративного государства. Несмотря на различия российских территорий по налоговому потенциалу, необходима определенная степень децентрализации доходных источников для реализации принципов бюджетного федерализма. Выявлены резервы повышения финансовой самостоятельности территорий. Выводы. Расширение финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований и повышение бюджетно-налоговой компетенции территориальных органов управления позволит смягчить дисбаланс интересов различных уровней власти в вопросах экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности, повысить ответственность региональных и муниципальных органов за результаты собственных управленческих решений и увеличить количество саморазвивающихся территорий.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
В условиях федеративного государства одним из важнейших вопросов становится вопрос о пределах бюджетно-налоговой компетенции органов управления различного уровня властной вертикали. С юридической точки зрения компетенция представляет собой определяемые законодательством предметы ведения (сфера деятельности, вопросы, подлежащие разрешению), соответствующий им объем полномочий и направления (функции) деятельности государственного органа. В узком значении компете нцию нередко отожде ствляют с исчерпывающим кругом полномочий органа власти. Такой порядок определения компетенции призван исключить возможность вторжения для того или иного органа власти в сферу деятельности других органов власти. Бюджетно-налоговая компетенция подразумевает законодательное наделение органов управления установленным
перечнем вопросов в сфере бюджетно-налоговых правоотношений, соответствующий им объем полномочий и пределы деятельности [1].
В современных научных подходах к формированию бюджетно-налоговой компетенции можно выделить две противоположные позиции относительно структуры первичных финансовых потоков и объемов финансовых ресурсов, доступных к управлению соответствующим уровнем власти.
На основе первой позиции обосновывается целесообразность высокого уровня централизации доходных источников, что обеспечивает макростабильность и макроуправляемость в стране, имеющей в своем составе субъекты и муниципальные образования, существенно различающиеся по налоговому потенциалу [2]. Поэтому государство посредством регулирующе-
распределительной функции формирует значительный по масштабам централизованный фонд, а далее его перераспределяет.
Другая позиция рассматривается как вызов централизованной системе организации финансовой базы деятельности субфедеральных уровней в стране и указывает на ее негативные последствия [2-4]:
• финансово-политическую зависимость от вышестоящего уровня, не способствующую правовой, социальной или экономической целесообразности;
• сужение собственной ресурсной базы регионов и муниципальных образований, нарушающее принципы их функционирования, характерные для государств федеративного типа устройства;
• снижение заинтересованности и возможности обеспечения эффективного саморазвития территорий, в том числе наращивания налогового потенциала за счет использования инновационных, интеллектуальных, производственных, природно-географических, сырьевых и прочих преимуществ;
• снижение ответственности за социально-экономическое развитие территории, объясняемое неэффективным управлением расходами и недостаточностью имеющихся финансовых средств;
• увеличение рисков обеспечения устойчивости к воздействиям внешней среды составных элементов (регионов и муниципальных образований) Российской Федерации как сложной многоуровневой системы.
Права органов управления разных уровней бюджетной вертикали значительно различаются по направлению от вышестоящего бюджета к нижестоящим в порядке убывания (табл. 1).
Сужение объемов бюджетно-налоговой компетенции, предоставленной региональным и муниципальным органам власти Российской Федерации, приводит к ограничению возможностей территорий по управлению налоговой привлекательностью, реализации механизмов стимулирования инновационно-инвестиционных процессов, формированию собственных фондов бюджетных средств и повышению уровня бюджетной обеспеченности своих территорий [9].
Масштабы бюджетно-налоговой компетенции территориальных органов управления Российской
102 http://fin-izdat.
Федерации возможно установить на основе распределения отношения доходов и расходов к валовому продукту. Доля доходов в валовом внутреннем продукте характеризует место того или иного уровня бюджетной системы в консолидированном бюджете страны.
С 2000 по 2013 г. доля консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по доходам снизилась с 14,6 до 12,3%, по расходам -с 14,1 до 13,2%. Напротив, доля доходов федерального бюджета в валовом внутреннем продукте за этот же период выросла с 28,7 до 36%. В распределении расходов по уровням бюджетной системы наблюдается подобная картина (табл. 2): паритет федерального и территориального уровней в 2000 г. (по 14% в валовом внутреннем продукте) сменился преобладанием расходов федерального бюджета в 2013 г. (20% в валовом внутреннем продукте против 13%). Это прямое свидетельство того, что регионам и муниципальным образованиям достается наименьшая часть прироста валового продукта.
Подобную структуру доходов бюджетной системы Российской Федерации определяют два фактора:
• первый - зависимость недифференцированной экспортной продукции от мирового колебания цен на нее вследствие энергосырьевой структуры экономики страны (влияние нефтегазовых доходов, поступающих в федеральный бюджет, выросло с 23,4% в 2002 г. до 50% в 2014 г.);
• второй - значительно дифференцированное внутритерриториальное социально-экономическое развитие Российской Федерации (более 70% доходов складывается на территориях ее десяти субъектов1, что вызывает необходимость формирования централизованного выравнивающего фонда для исполнения необеспеченными регионами социальных обязательств, гарантированных Конституцией Российской Федерации).
В вопросе реализации принципа бюджетного федерализма2 важнейшим показателем степени бюджетной самостоятельности территорий является объем собственных (налоговых
1 Республика Татарстан, Краснодарский край, Красноярский край, г. Москва, Московская область, Самарская область,
г. Санкт-Петербург, Свердловская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ.
2 При определении бюджетного федерализма согласимся с мнением исследователей данного вопроса В.Н. Лексиным и А.Н. Швецовым, которые трактуют его как совокупность механизмов организации бюджетных потоков в федеративном государстве [10].
и неналоговых) доходов бюджетов. Поскольку их собственные доходы более чем на 80% формируются за счет налоговых поступлений, вопрос об объемах налоговой компетенции становится ключевым при распределении доходов по уровням бюджетной системы (табл. 3).
Доля в валовом продукте налоговых поступлений консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 г. по сравнению с 2000 г. снизилась с 10,2 до 8,9% (рис. 1).
С принятием в 1998 г. Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации не прекращается перераспределение налоговых доходов консолидированного бюджета в пользу федерального бюджета.
В первой редакции Бюджетный кодекс содержал ст. 48 «Регулирующие доходы бюджетов», которая устанавливала, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы региональных бюджетов должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета страны. И хотя данная норма была отменена только в 2005 г., требуемое соотношение не соблюдалось изначально: из года в год регионы получали все меньшую долю доходов и 1997 г. она уменьшилась с 56 до 46% (рис. 2). Такая структура изменила соответствие налоговой системы требованиям федеративного устройства.
Более того, налоговая система Российской Федерации характеризуется как слабоподвижная, не учитывающая влияние внешних факторов. За период с 2005 по 2009 г., когда положение территориальных бюджетов отличалось стабильным развитием (поступательное увеличение доходов, высокие резервы ликвидности, безопасный уровень государственного долга), доля их налоговых доходов в налоговых доходах страны увеличилась на 9%. Однако после финансово-экономического кризиса, повлекшего резкое сужение собственной доходной базы и снижение поступлений от налога на прибыль и доходов физических лиц, доля налоговых доходов снизилась на 7%.
В ходе реформирования межбюджетных отношений в части налогового распределения наиболее крупные по собираемости налоги на добавленную стоимость и на добычу полезных ископаемых были централизованы и переданы в федеральный бюджет, тогда как целый ряд территориальных налогов и сборов был отменен. Сравнение доходных источников бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 г.
и в конце XX в. демонстрирует их сокращение на 35% (табл. 4).
По сути, регионы и муниципалитеты могут воздействовать на уровень налоговой нагрузки только на основе небольшого перечня экономических рычагов. Они имеют право изменять характеристики по семи из 12 налогов, формирующих доходы консолидированных региональных бюджетов (табл. 5).
Регионы не имеют возможности повлиять на элементы других налогов (налог на доходы физических лиц, акцизы, государственная пошлина, единый сельскохозяйственный налог). В то же время именно налог на доходы физических лиц является для российских регионов и муниципалитетов бюджетообразующим и формирует налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации - на 41%, городских округов -на 60%, муниципальных районов - на 81%, городских и сельских поселений - на 43%3.
За сферой влияния территориальных органов власти остались следующие элементы налоговой системы: плательщики, объекты налогообложения, налоговая база, порядок исчисления налога, а также и налоговый период. Следовательно, регулирующие возможности налогов, формирующих доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, используются не в полной мере.
Бюджетно-налоговые компетенции региональных органов власти и органов местного самоуправления закреплены только в отношении четырех имущественных налогов: на имущество организаций и физических лиц, на транспорт и землю. Безусловно, рост доли закрепленных налогов в налоговых платежах повышает самостоятельность территориальных органов управления в проведении экономической и социальной политики. Однако на практике значимость территориальных налогов незначительная и составляет 11-15% (рис. 3). Следовательно, основную долю (85-89%) в налоговых поступлениях территориальных бюджетов занимают федеральные налоги.
В целях укрепления налоговой базы территориальных бюджетов в российское законодательство внесена норма, в соответствии с которой вышестоящим уровням управления разрешено передавать дополнительные доходные источники в нижестоящие бюджеты. Часть ф е д е р а л ь н ы х н а л о г о в , с о г л а с н о н о р м а т и в у, поступает в региональные и местные бюджеты.
3 Рассчитано по данным Казначейства России. оигпа1/геаюп/ 103
В свою очередь органы власти субъектов Российской Федерации могут передавать определенную долю региональных налогов в местные бюджеты.
Однако структура налоговых источников территориальных бюджетов по единым и дифференцированным нормативам также неоднократно подвергалась изменениям по причине ре формирования межбюджетных отношений (табл. 6).
Бюджетно-налоговая компетенция территориальных органов управления сужается и при осуществлении федеральным правительством налогового стимулирования. Безусловно, высока актуальность и це ле сообразность льгот, предос тавляе мых в целях моде рнизации производства и внедрения инноваций, при условии их бюджетной и социальной эффективности [11]. Однако из-за отсутствия в Российской Федерации компенсационных механизмов одним из результатов подобной системы налогового стимулирования является снижение доходов в бюджетах регионов и муниципальных образований.
В 2013 г. налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации снизились на 3% в ре зультате действующе го феде рально го законодательства и на 24% - в результате принятия локальных нормативных пр авовых актов о льготах. Подобные потери местных бюджетов составили 15 и 19% соответственно (рис. 4).
В условиях сокращения доходов регионам приходится прибегать не только к оптимизации, но и к серьезному урезанию бюджетных расходов [12]. Темпы прироста региональных расходов в 2014 г. представлены на рис. 5. Инфляция за этот период достигла отметки 111,4%. Следовательно, те статьи расходов, которые ее не превысили, сократились.
Снижение наблюдалось даже по таким статьям, как расходы на образование, здравоохранение и культуру, хотя в соответствии с майскими указами Президента Российской Федерации, должно было предусмотрено повышение заработной платы работникам соответствующих сфер. Более всего сократились расходы на национальную экономику, жилищно-коммунальное хозяйство, национальную безопасность и оборону. Сокращение расходов на экономику не приведет к экономическому росту.
О недостаточных мерах для модернизации российской экономики свидетельствует и значительное
сокращение инвестиционных расходов. Расходная часть региональных бюджетов структурирована так, что ее большую долю составляют текущие затраты, что создает долговременные риски для устойчивого роста налогового потенциала [13]. С 2008 г. доля капиталовложений региональных бюджетов уменьшилась вдвое (до 11%), тогда как доля социальных затрат увеличилась с 49 до 61% (табл. 7).
По мнению О.Г. Дмитриевой [14], секвестрование номинальных расходов бюджета ведет к снижению и платежеспособного спроса населения, и государственного инвестиционного спроса, а также к ограничению импортозамещения.
В то же время на федеральном уровне назрела необходимость индексации ряда социальных статей региональных бюджетов (повышение заработной платы бюджетников, переселение семей из ветхого и аварийного жилья, создание мест для детей в детских садах и т.д.). Финансирование реализации президентских указов наряду с сокраще нием доходных поступлений спровоцировало беспрецедентный рост дефицита региональных бюджетных систем, составившего по итогам 2015 г. 6% к собственным доходам бюджетов. Отметим, что 77 регионов из 83 имели отрицательный результат исполнения бюджетов. В свою очередь закредитованность субъектов Российской Федерации выросла в 4,5 раза, долговая нагрузка - в 3,4 раза [15]. Государственный долг по регионам составил почти треть собственных доходов их бюджетов. А в ряде субъектов Российской Федерации объем долга превысил 80 и даже 100% налоговых и неналоговых доходов.
В настоящее время бюджетная система в Российской Федерации характеризуется значительной централизацией бюджетно-налоговой компетенции и налоговой базы в ущерб формированию на местах бюджетов развития и полноценного выполнения возложенных законодательством обязательств.
В целях укрепления финансовых основ деятельности региональных и муниципальных органов власти необходимо увеличение объема их налоговой компетенции, что может быть осуществлено путем:
• расширения возможности регионов и муниципалите тов по предоставле нию инновационного налогового кредита (например, расширения сферы предоставления кредита, у в е л ич е н ия с р о ко в п р е д о с т ав л е ния
инновационного налогового кредита, отмены пределов уменьшения текущих платежей) [16, 17];
• передачи на муниципальный уровень части ставок по федеральным налогам (например, по налогу на прибыль);
• передачи на муниципальный уровень некоторых региональных, федеральных налогов и налогов, поступающих в связи со специальными режимами налогообложения (например, 100% поступлений от применения упрощенной системы налогообложения);
• внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ, связанных с корректировкой структуры распределения налоговых доходов в пользу регионов и муниципальных образований по ряду налогов (например, по налогам, связанным с недропользованием, по акцизам, таможенным поступлениям) [18].
По нашему мнению, для совершенствования системы налогового стимулирования следует принять определенные меры, которые потребуют внесения изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. К ним относятся:
• разработка на федеральном уровне механизма компенсации территориальным бюджетам доходов, выпадающих в результате предоставления федеральных льгот по региональным и местным налогам;
• введение в обязанности налогоплательщиков, получающих налоговые льготы, формировать и предоставлять в финансовые органы отчетность о размерах и путях использования полученных налоговых льгот [19];
• закрепление права региональных финансовых органов на доступ к информации о налогоплательщиках, получающих налоговые льготы;
• учет информации о предоставлении и действии налоговых преференций на всех стадиях бюджетного процесса (при формировании проекта бюджета - включение величины
налоговых льгот в прогнозируемый объем налоговых поступлений; в процессе исполнения бюджета - контроль за использованием налоговых льгот; при составлении отчета об исполнении бюджета - включение данных об эффективности и результативности льгот) [20].
В условиях ограниченности финансовых ресурсов вопросы эффективности управления бюджетными средствами при формировании территориальных бюджетов относятся к наиболее важным для бюджетной политики. К основным из них можно отнести следующие:
• совершенствование бюджетного процесса на стадии формирования проекта бюджета;
• оптимизацию расходов при осуществлении капитального строительства;
• выстраивание механизмов взаимодействия по привлечению внебюджетных источников финансирования, в том числе на условиях государственно-частного партнерства;
• совершенствование управления государственным долгом;
• модернизацию системы государственных закупок.
Таким образом, предложенные направления расширения налоговой компетенции регионов и муниципальных образований помогут смягчить дисбаланс интересов различных уровней власти в вопросах экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической с таб иль но с ти, укр е пить ф инанс о вую самостоятельность субфедеральных уровней власти, а также будут способствовать увеличению количества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые смогут функционировать и развиваться за счет собственных источников. Одновременно с созданием благоприятного режима поиска и мобилизации внутренних источников дополнительных доходов возрастет ответственность региональных и муниципальных органов за результаты собственных управленческих решений.
Таблица 1
Бюджетные права разных уровней управления в Российской Федерации Table 1
Fiscal powers of different authorities in the Russian Federation
Бюджетное право Федеральный уровень управления Территориальный уровень управления
1. Полнота формирования и исполнения бюджетного процесса Полностью формирует и исполняет федеральный бюджет Формирует и исполняет региональные (местные) бюджеты, при этом большинство источников доходов и значительная часть направлений расходов диктуются федеральной властью
2. Установление источников доходов и направлений расходования Устанавливает федеральный уровень Устанавливает федеральный уровень управления совместно с региональным и местным
3. Возможности достижения сбалансированности бюджета Введение (упразднение) налогов. Расширение (сокращение) налоговой базы. Изменение размера ставок существующих налогов без каких-либо ограничений. Привлечение заемных средств. Сокращение (увеличение) расходов Введение (упразднение) налогов, относимых федеральным законодательством к числу региональных и местных. Изменение размера ставок региональных и местных налогов в пределах ограничений, налагаемых федеральным налоговым законодательством. Привлечение заемных средств в пределах ограничений, установленных федеральным законодательством. Сокращение (увеличение) расходов в пределах ограничений, налагаемых федеральным законодательством. Получение безвозмездной помощи из вышестоящего бюджета
Источник: по данным источников [5-8] Source: Based on [5-8]
Таблица 2
Распределение доходов и расходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации в 2000-2013 гг., в текущих ценах
Table 2
Allocation of income and expenses throughout the levels of the fiscal system of the Russian Federation for 2000-2013, in current prices
Доходы Расходы Результат
Федеральный Бюджеты Федеральный Бюджеты исполнения
Год бюджет субъектов бюджет субъектов бюджета,
Сумма, % к Сумма, % к Сумма, % к Сумма, % к дефицит/профицит
млрд руб. ВВП млрд руб. ВВП млрд руб. ВВП млрд руб. ВВП (-/+), млрд руб.
2000 1 132,1 15,5 1 065,8 14,6 1 029,2 14,1 1 032,1 14,1 33,7
2001 1 594 17,8 1 322,4 14,8 1 321,9 14,8 1 330,2 14,9 -7,8
2002 2 204,7 20,4 1 633,6 15,1 2 054,2 19 1 687,2 15,6 -53,6
2003 2 586,2 19,4 1 930,5 14,6 2 358,6 17,7 1 984,3 14,9 -53,8
2004 3 428,9 20,1 2 403,2 14,1 2 698,9 15,8 2 373 13,9 30,2
2005* 5 127,2 23,7 2 999,9 13,9 3 514,3 16,3 2 941,2 13,6 58,7
2006 6 278,9 23,3 3 797,3 14,1 4 284,8 15,9 3 657,7 13,6 139,6
2007 7 781,1 23,6 4 828,5 14,5 5 986,6 18,1 4 790,5 14,4 38
2008 9 275,9 22,5 6 198,8 15 7 570,9 18,3 6 253,1 15,1 -54,3
2009 7 337,8 18,9 5 926,6 15,3 9 660,1 24,9 6 255,7 16,1 -329,1
2010 8 305,4 18,4 6 534,5 14,1 10 117,5 22,4 6 634,1 14,3 -99,6
2011 11 367,7 20,8 7 640,9 13,6 10 925,6 20,2 7 676,1 13,7 -35,1
2012 12 588,5 20,5 8 061,1 12,9 12 895 20,6 8 339,5 13,4 -278,4
2013 13 019,9 19,3 8 197,9 12,3 13 342,9 19,7 8 837,8 13,2 -639,9
* С 2005 г. данные приведены с учетом бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Источник: данные Казначейства России, Минфина России, Росстата; Аналитический вестник Совета Федерации Российской Федерации. 2014. № 32
* Starting from 2005 and onwards, data are given in line with budgets of Governmental extra-budgetary funds.
Sources: Treasury of Russia, Ministry of Finance of the Russian Federation, Rosstat; Analytical Bulletin of the Federation Council of the Russian Federation, 2014, no. 32
Таблица 3
Доля налоговых платежей в формировании собственных бюджетных доходов субъектов Северо-Западного федерального округа в 2006-2014 гг., %
Table 3
Percentage of tax payments in fiscal revenue of the constituent entities of the Northwestern Federal District in 2006-2014, %
Субъект 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Вологодская область 92,4 92,2 93,2 91 93,9 97,6 91,3 92,4 93,7
Архангельская область 89 83,2 90,8 91,8 93,1 96,3 92,6 88,1 92,8
Новгородская область 89,4 89,2 88,6 88,8 89,1 93,9 92,1 92,8 92,8
Псковская область 85,3 81,3 82,6 86,8 85,2 89,1 90,9 93 92,6
г. Санкт-Петербург 81,2 81,4 85,5 87,3 87,1 91,8 87,4 92 92,2
Калининградская область 87,9 85,1 87,7 88,1 90,9 94,4 91,1 90,3 92
Мурманская область 91,7 93,6 92,6 93,7 94,4 97,5 91,3 89,7 91,8
Ленинградская область 89,8 91,7 93,2 94 90,1 93,8 86,4 92,3 91,4
Республика Карелия 88,8 87,7 88,2 76,9 77,7 82,7 88,4 89,2 89,6
Республика Коми 89,8 91,7 93,2 94 90,1 93,8 86,8 87,8 87,5
Российская Федерация 88,1 88,7 89,2 90,1 88,6 87,4 90,5 90,6 90,4
Источник: данные Казначейства России, Минфина России и Росстата Sources: Treasury of Russia, Ministry of Finance of the Russian Federation, Rosstat
Таблица 4
Структура налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 1999 и 2014 гг. (в текущих ценах)
Table 4
Structure of tax revenue in consolidated budgets of the constituent entities of the Russian Federation in 1999 and 2014, %
Налоговые доходы 1999 2014
Млрд руб. % Млрд руб. %
Налог на прибыль организаций 139,9 28,1 1 961,7 30,2
Налог на доходы физических лиц 97,3 19,5 2 680,8 41,3
Налог на добавленную стоимость 67,1 13,5 0 0
Акцизы 24,9 5 486 7,5
Налог с продаж 19,3 3,9 0 0
Налог на совокупный доход 5,7 1,1 315 4,9
Налог на имущество 52,5 10,5 957,5 14,8
Платежи за пользование природными ресурсами 34,7 7 50 0,8
Прочие налоги, пошлины и сборы 56,4 11,3 36,4 0,6
Налоговые доходы, всего 497,8 100 6 487,4 100
Источник: рассчитано по данным Казначейства России, Министерства финансов России и Росстата
Sources: Treasury of Russia, Ministry of Finance of the Russian Federation, Rosstat
Таблица 5
Перечень элементов налогов, которые могут быть изменены региональными органами власти или органами местного самоуправления
Table 5
List of tax items that regional or local authorities may alter
Налог Элементы налога, которые могут быть изменены на территориальном уровне управления
Налог на имущество организаций Налоговые ставки (устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, но не могут превышать 2,2%). Порядок и сроки уплаты. Налоговые льготы и основания для их применения
Транспортный налог Налоговые ставки (устанавливаются законами субъектов Российской Федерации дифференцированно, в зависимости от категории транспортных средств, мощности двигателя, срока полезного использования транспортного средства; снижение или увеличение ставок не более чем в 10 раз). Порядок и сроки уплаты. Налоговые льготы
Земельный налог Налоговые ставки (устанавливаются решениями советов муниципальных образований в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения - 0,3%, иных земельных участков - 1,5%). Порядок и сроки уплаты
Налог на имущество физических лиц Налоговые ставки устанавливаются решениями советов муниципальных образований в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости имущества и типа строений - жилые, нежилые - в пределах, ограниченных федеральным законодательством. Налоговые льготы
Налог на прибыль организаций Налоговые ставки (предельные размеры ограничены федеральным законодательством от 13,5 до 18%)
Единый налог по упрощенной системе налогообложения Налоговые ставки (предельные размеры ограничены федеральным законодательством от 5 до 15% в зависимости от категорий налогоплательщиков в случае, если объектом налогообложения являются доходы за минусом расходов)
Единый налог на вмененный доход Налоговая база, корректируемая на коэффициент базовой доходности К2. Виды деятельности, переведенные на специальный налоговый режим
Источник: данные Налогового кодекса РФ
Source: Tax Code of the Russian Federation Таблица 6
Нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджет субъекта Российской Федерации в 2005-2014 гг., %
Table 6
Rates of remittances from federal taxes and levies to the budget of the constituent entity of the Russian Federation in 2005-2014, %
Налоговые доходы 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1. Налог на дарение 100 -
2. Налог на доходы 70 80 80 85
физических лиц
3. Налог на доходы 100 50
иностранных граждан
4. Акцизы на бензин, 60 100 72
топливо, масла
5. Акцизы на алкогольную 100
продукцию с объемной долей этилового спирта:
- свыше 9% - до 9% - 40 100
6. Акцизы на пиво 100
7. Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья 5
8. Налог на добычу полезных -ископаемых в виде алмазов 100
9. Сбор за пользование объектами водных ресурсов 30 80
10. Единый сельскохозяйственный налог
30
11. Упрощенная система налогообложения 90 100
12. Налог в виде стоимости -патента по упрощенной системе налогообложения 90 100 -
Источник: федеральные и региональные нормативные правовые акты Source: Federal and regional regulations
Таблица 7
Доля расходов на инвестиции и социальную сферу в совокупных расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
Table 7
Percentage of expenditures for investment and social security purposes out of comprehensive expenditures of consolidated budgets of the constituent entities of the Russian Federation, %
Год Социальные расходы бюджета, % Капитальные расходы бюджета, %
2008 49,2 22
2009 52,4 17,2
2010 54,9 14,5
2011 59 15,1
2012 61,6 13,4
2013 61,3 12,1
2014 60,7 10,9
Источник: данные Казначейства России Source: Treasury of Russia
Рисунок 1
Налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2000-2013 гг. Figure 1
Tax revenues of consolidated budgets of the constituent entities of the Russian Federation in 2000-2013
Источник: данные Казначейства России, Росстата Source: Treasury of Russia, Rosstat
Рисунок 2
Соотношение налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов и федерального бюджета Российской Федерации (без учета единого социального налога) в 1997-2013 гг., %
Figure 2
Ratio of tax revenue of consolidated budgets of regions and Federal budget of the Russian Federation, net of Uniform Social Security Tax, in 1997-2013, %
Источник: данные Счетной палаты Российской Федерации Source: Accounts Chamber of the Russian Federation
Рисунок 3
Региональные и местные налоги в налоговых доходах бюджетов субъектов Российской Федерации в 2005-2013 гг. Figure 3
Regional and local taxes within tax revenue of budgets of the constituent entities of the Russian Federation in 2005-2013
Источник: данные Казначейства России Source: Treasury of Russia
Рисунок 4
Доля налогов, выпавших в результате предоставления льгот в Российской Федерации в 2007 и 2013 г., % к исчисленной сумме
Figure 4
Percentage of taxes lost as a result of tax benefits in the Russian Federation in 2007 and 2013, % to the amount assessed
Источник: данные отчетов № 5-МН, № 5-НИО, № 5-ТН ФНС России Source: Reports No. 5-MN, No. 5-NIO, No. 5-TN of FTS of Russia
Рисунок 5
Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 г., % Figure 5
Expenses of consolidated budgets of the constituent entities of the Russian Federation in 2014, %
Источник: данным Казначейства России Source: Treasury of Russia
Список литературы
1. Борзунова О.А. Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования: монография. М.: Юстицинформ, 2010. 296 с.
2. Гринкевич Л.С., Дорошенков А.С. Налоговая компетенция регионов и муниципальных образований: дилемма треугольника // Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2010. № 3. С. 93-101.
3. Hatfield J.W. Federalism, Taxation, and Economic Growth. Journal of Urban Economics, 2015, vol. 87, pp. ' 114-125.
4. Weingast B.R. Second Generation Fiscal Federalism: Political Aspects of Decentralization and Economic Development. World Development, 2014, vol. 53, pp. 14-25.
5. Печенская М.А., Поварова А.И. Региональные бюджеты: тенденции, состояние, перспективы: монография. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2016. 110 с.
6. Дементьев Д.В. Бюджетные полномочия и расходные обязательства // Современные тенденции развития науки и технологий. 2016. № 5-7. С. 81-83.
7. Давыдова Л.В., Алтынникова Л.А. Межбюджетные отношения: принципы функционирования и механизм формирования: монография. Орёл: ОрёлГТУ, 2007. 102 с.
8. Леонов С.Н., Казанцева Т.В. Проблемы совершенствования межбюджетных отношений на уровне субъекта РФ // Пространственная экономика. 2006. № 1. С. 29-43.
9. Татаркин А.И. Диалектика государственного и рыночного регулирования социально-экономического развития регионов и муниципалитетов // Экономика региона. 2014. № 1. С. 9-33.
10. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Реформы и регионы: системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления. М.: Ленанд, 2012. 1024 с.
11. Тютюрюков Н.Н., Тютюрюков В.Н. Региональные и местные налоговые доходы // Финансы. 2008. № 4. С. 31-35.
12. Зубаревич Н.В. Региональное развитие и региональная политика в России // ЭКО. 2014. № 4. С. 7-27.
13. Гринберг Р.С. Реформационный прагматизм как основа модернизации // Российский экономический журнал. 2007. № 3. C. 3-35.
14. Дмитриева О.Г., Романовский М.В., Грачев И.Д. и др. Проблемы налогового стимулирования инновационной деятельности в современной России: монография. СПб.: СПбГУЭФ, 2008. 111 с.
15. Печенская М.А. Майские указы Президента: цель, показатели, динамика реализации // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции и прогноз. 2014. № 6. С. 243-252.
16. Валентей С.Д., Валентик О.Н., Глигич-Золотарева М.В., Лыкова Л.Н. Проблемы и перспективы децентрализации полномочий в РФ // Аналитический вестник Совета Федерации. 2012. № 23. URL: https://clck.ru/A3qCR.
17. Кузнецова О.В. Межбюджетные отношения: параллели между Россией и Германией // Казанский федералист. 2006. № 3. C. 56-67.
18. Ильин В.А., Поварова А.И. Эффективность государственного управления. Тенденции рыночных преобразований. Частный капитал. Кризис бюджетной системы. Стратегия-2020: проблемы реализации: монография. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2014. 185 с.
19. Яшина Н.И., Табаков А.А., Роганова С.Ю. Анализ территориальных бюджетов: совершенствование методологических и практических аспектов: монография. Н. Новгород: ВВАГС, 2006. 162 с.
20. Печенская М.А. Межбюджетные отношения: состояние, регулирование, оценка результативности: монография. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2015. 164 с.
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
THE LEVEL OF BUDGETARY AND TAX COMPETENCE OF AREAS Mariya A. PECHENSKAYA
Sustainable Development of Regions
Institute of Socio-Economic Development of Territories of Russian Academy of Sciences, Vologda, Russian Federation marileen@bk.ru
Article history:
Received 19 February 2016 Received in revised form 9 March 2016 Accepted 13 April 2016
JEL classification: H20
Keywords: fiscal competence, intergovernmental relations, fiscal policy, tax allocation, centralization
Abstract
Importance Considering an escalating fiscal crisis in the regions of the Russian Federation, a special focus should be put on reaching such budgetary and tax competence that would be adequate for the Russian legislation to effectuate its functions.
Objectives The paper aims to determine a level of budgetary and tax competence of regional and local authorities.
Methods Having analyzed statistical data and systematized scientific stances, I described the concept of budgetary and tax competence of the areas and investigated approaches to its formation. The methodology relies upon a systems approach and comprehensive analysis.
Results Regional and local authorities were found to have the low level of budgetary and tax competence that is solely sufficient to form survival budgets, rather than development budgets. The current tax allocation of fiscal competency was proved to provide rather limited opportunities for fiscal self-development of areas in the federation. Notwithstanding differences among the Russian areas in terms of their tax capacity, sources of revenue should be decentralized to the extent needed to enforce fiscal federalism principles. I found certain reserves to increase the financial autonomy of areas.
Conclusions and Relevance If the financial autonomy of regions and municipalities is extended and fiscal competence of local authorities is increased, it will smooth the disparity of various authorities' interests in economic efficiency, social equity and macroeconomic stability, and augment the responsibility of regional and municipal bodies for their own managerial decisions and extend the number of self-developing areas.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2016
References
1. Borzunova O.A. Nalogovyi kodeks Rossiiskoi Federatsii: genezis, istoriya prinyatiya i tendentsii sovershenstvovaniya: monografiya [The Tax Code of the Russian Federation: the genesis, history and improvement trends: a monograph]. Moscow, Yustitsinform Publ., 2010, 296 p.
2. Grinkevich L.S., Doroshenkov A.S. [The tax competences of regions and municipalities: a triangle dilemma]. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta = Tomsk State University Journal of Economics, 2010, no. 3, pp. 93-101. (In Russ.)
3. Hatfield J.W. Federalism, Taxation, and Economic Growth. Journal of Urban Economics, 2015, vol. 87, pp.114-125.
4. Weingast B.R. Second Generation Fiscal Federalism: Political Aspects of Decentralization and Economic Development. World Development, 2014, vol. 53, pp. 14-25.
5. Pechenskaya M.A., Povarova A.I. Regional'nye byudzhety: tendentsii, sostoyanie, perspektivy: monografiya [Regional budgets: trends, status, prospects: a monograph]. Vologda, ISEDT RAS Publ., 2016, 110 p.
6. Dement'ev D.V. [Fiscal authority and expenditure commitments]. Sovremennye tendentsii razvitiya nauki i tekhnologii = Modern Trends in Science and Technology, 2016, no. 5-7, pp. 81-83. (In Russ.)
7. Davydova L.V., Altynnikova L.A. Mezhbyudzhetnye otnosheniya: printsipy funktsionirovaniya i mekhanizm formirovaniya: monografiya [Interbudgetary relations: principles of operation and the formation mechanism: a monograph]. Orel, OrelSTU Publ., 2007, 102 p.
8. Leonov S.N., Kazantseva T.V. [Issues of improving interbudgetary relationships at the level of the region of the Russian Federation]. Prostranstvennaya ekonomika = Spatial Economics, 2006, no. 1, pp. 29-43. (In Russ.)
9. Tatarkin A.I. [Dialectics of governmental and market regulation of socio-economic development in regions and municipalities]. Ekonomika regiona = Economy of Region, 2014, no. 1, pp. 9-33. (In Russ.)
10. Leksin V.N., Shvetsov A.N. Reformy i regiony: sistemnyi analiz protsessov reformirovaniya regional'noi ekonomiki, stanovleniya federalizma i mestnogo samoupravleniya [Reforms and regions: a systems analysis of regional economy reforms, origination of federalism and local administration]. Moscow, LENAND Publ., 2012, 1024 p.
11. Tyutyuryukov N.N., Tyutyuryukov V.N. [Regional and local tax revenues]. Finansy = Finance, 2008, no. 4, pp. 31-35. (In Russ.)
12. Zubarevich N.V. [Regional development and regional policy in Russia]. EKO = ECO, 2014, no. 4, pp. 7-27. (In Russ.)
13. Grinberg R.S. [Reformational pragmatism as the modernization platform]. Rossiiskii ekonomicheskii zhurnal = Russian Economic Journal, 2007, no. 3, pp. 3-35. (In Russ.)
14. Dmitrieva O.G., Romanovskii M.V., Grachev I.D. et al. Problemy nalogovogo stimulirovaniya innovatsionnoi deyatel'nosti v sovremennoi Rossii: monografiya [Tax incentives of innovative activities in modern Russia and relevant issues: a monograph]. St. Petersburg, Saint Petersburg State University of Economics Publ., 2008, 111 p.
15. Pechenskaya M.A. [The May Directives of the President: purpose, indicators, enforcement trends. Evidence from the Vologda oblast]. Ekonomicheskie i sotsial'nye peremeny: fakty, tendentsii i prognoz = Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast, 2014, no. 6, pp. 243-252. (In Russ.)
16. Valentei S.D., Valentik O.N., Gligich-Zolotareva M.V., Lykova L.N. [Problems and prospects of decentralization of authority in the Russian Federation]. Analiticheskii vestnik Soveta Federatsii = Analytical Bulletin of the Federation Council, 2012, no. 23. Available at: https://clck.ru/A3qCR. (In Russ.)
17. Kuznetsova O.V. [Intergovernmental fiscal relationships: the Russia-and-Germany parallel]. Kazanskii federalist = Kazan Federalist, 2006, no. 3, pp. 56-67. (In Russ.)
18. Il'in V.A., Povarova A.I. Effektivnost' gosudarstvennogo upravleniya. Tendentsii rynochnykh preobrazovanii. Chastnyi kapital. Krizis byudzhetnoi sistemy. Strategiya-2020: problemy realizatsii: monografiya [Public administration effectiveness. Market transformation trends. Private equity. The crisis of the budgetary system. The 2020 Strategy: a monograph]. Vologda, ISEDT RAS Publ., 2014, 185 p.
19. Yashina N.I., Tabakov A.A., Roganova S.Yu. Analiz territorial'nykh byudzhetov: sovershenstvovanie metodologicheskikh i prakticheskikh aspektov: monografiya [The analysis of local budgets: improvement of methodological and practical aspects: a monograph]. Nizhny Novgorod, VVSAPA Publ., 2006, 162 p.
20. Pechenskaya M.A. Mezhbyudzhetnye otnosheniya: sostoyanie, regulirovanie, otsenka rezul'tativnosti: monografiya [Intergovernmental fiscal relations: the status, regulation, performance appraisal: a monograph]. Vologda, ISEDT RAS Publ., 2015, 164 p.
