CC BY
564
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
Бюджетное регулирование
ФИНАНСОВАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ОГРАНИЧЕНИЯ И ВОЗМОЖНОСТИ
Людмила Лазаревна ИГОНИНА
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой экономики и финансов, Финансовый университет
при Правительстве РФ, Краснодарский филиал, Краснодар, Российская Федерация
Аннотация
Предмет. Важнейшим направлением совершенствования системы управления общественными финансами в российской экономике является повышение сбалансированности и устойчивости бюджетов всех структурных уровней, что актуализирует научную разработку проблемы обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований и укрепления доходной базы местных бюджетов.
Цели. Выявление возможностей и ограничений финансовой самостоятельности муниципальных образований на современном этапе развития российской экономики и обоснование ключевых направлений ее укрепления.
Методология. С помощью методов сравнительного, ситуационного и финансового анализа исследованы особенности развития системы муниципальных финансов в России, связанные с проведением бюджетной реформы и реформы местного самоуправления, проанализированы различные аспекты финансовой самостоятельности муниципальных образований и проблем ее обеспечения в современных условиях.
Результаты. Выявлены тенденции снижения доли налоговых доходов местных бюджетов при росте доли безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы, ухудшения сбалансированности местных бюджетов и увеличения их долговых обязательств. Показаны ограничения и возможности развития финансовой самостоятельности муниципальных образований, определены ключевые векторы ее укрепления, предложены пути повышения доходной базы местных бюджетов за счет роста собственных налоговых источников. Область применения. Результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретико-методической основы разработки программ социально-экономического развития территорий, формирования направлений бюджетной и налоговой политики регионов и муниципальных образований.
Выводы. Разработанная концептуальная модель укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований будет способствовать решению задач повышения устойчивости и долгосрочной сбалансированности местных бюджетов, роста эффективности и ответственности управления муниципальными финансами.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2015
История статьи:
Принята 19.05.2015 Одобрена 04.06.2015
УДК 336.132
Ключевые слова:
муниципальные финансы, финансовая самостоятельность, муниципальные образования; бюджетная децентрализация, местные бюджеты
Обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований на основе укрепления доходной базы местных бюджетов выступает одним из важнейших направлений совершенствования системы управления общественными финансами в российской экономике. Данное направление занимает особое место в системе детерминант современной бюджетной политики и стратегии развития муниципальных финансов и становится одним из значимых контрапунктов официальных и программных документов, регламентирующих проведение бюджетной и муниципальной реформ в России1.
1 Бюджетные послания Президента РФ о бюджетной политике в 2012-2014 гг., в 2013-2015 гг., 2014-2016 гг. (URL: http://www.
Развитие финансовой самостоятельности территорий является общемировой тенденцией [1, 2]. На механизм финансового обеспечения и возможности развития муниципальных образований оказывает влияние комплекс факторов [3, 4]:
- тип организационного устройства государства (унитарный или федеративный) и его административно-территориальной структуры;
— распределение полномочий между различными уровнями властных структур;
minfin.ru); Проект Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года; Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.
— масштабы задач, стоящих перед органами местного самоуправления;
— различие между собственными и делегированными полномочиями;
— размеры территориальных образований (площадь занимаемой территории, численность населения);
— количество местных территориальных образований;
— наличие выраженных различий между местными территориальными образованиями;
— иные демографические, географические и социально-экономические факторы.
В силу действия этих факторов система финансового обеспечения территорий не может быть единой для всех государств. Вместе с тем существует базовый принцип, лежащий в основе общих направлений решения данной проблемы, - самостоятельность органов местного самоуправления обязательно предполагает финансовую самостоятельность2. Местные органы власти должны располагать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий, связанных с решением задач социально-экономического развития муниципального образования, повышения качества жизни проживающего на его территории населения. Право местных властей влиять на уровень и размеры финансовых ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них функций, может быть ограничено лишь в том случае, если это противоречит общенациональной и региональной политике [5].
Таким образом, в наиболее общем контексте возможности финансовой самостоятельности муниципальных образований определяются финансовыми гарантиями, предоставляемыми государством органам местного самоуправления для обеспечения их эффективной деятельности, достигнутым финансовым потенциалом муниципальных образований и наличием системы стимулов его эффективного использования. Ограничения финансовой автономии муниципальных образований связаны с необходимостью обеспечения общегосударственных и региональных интересов, реализации единой экономической и социальной
2 Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15.10.1985). Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».
политики. Однако ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований не должны препятствовать эффективному функционированию муниципальных финансов. В связи с этим правильное понимание сути финансовой самостоятельности муниципальных образований и проблем ее обеспечения в современных условиях имеет особое значение для последовательного осуществления бюджетной и муниципальной реформ, влияющего в конечном итоге на благосостояние граждан.
Развитие финансовой самостоятельности муниципальных образований тесно связано с децентрализацией в бюджетно-налоговой сфере. Бюджетно-налоговая децентрализация, выступая важным инструментом демократизации и трансформации общества, реализуется как процесс передачи в ведение органов нижних уровней власти поступлений от соответствующих доходных источников при разграничении расходных полномочий, способствующий усилению самостоятельности территорий и достижению баланса общегосударственных и территориальных интересов в целях повышения эффективности использования бюджетных средств и более полного удовлетворения потребностей населения в общественных благах [6-8]. Ее положительный эффект достигается при опоре на базу собственного налогообложения на субнациональном и местном уровнях [9, 10]. Однако роль децентрализации налогово-бюджетной системы зависит прежде всего от той формы, которую она принимает [11, 12]. То, каким образом организован процесс децентрализации на практике и какие отношения возникают между различными уровнями управления, имеет решающее значение для поддержания финансовых усилий и инициатив субнациональных органов государственной власти. Если при рациональном осуществлении децентрализация инициирует повышение макроэкономической стабильности и благосостояния, то при нерациональном -может привести к разочаровывающим и даже катастрофическим результатам, сохраняя при этом искаженность стимулов для субнациональных властей [13, 14].
Система муниципальных финансов в России претерпела значительные изменения, связанные с проведением бюджетной реформы и реформы местного самоуправления. К настоящему времени сложилась иерархическая территориальная организация муниципальных финансов, которая
Рисунок 1
Типы муниципальных образований в Российской Федерации
включает в себя ряд типов муниципальных образований (рис. 1).
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-Ф3) было введено пять типов муниципальных образований (муниципальный район, городской округ, городское поселение, сельское поселение, внутригородская территория города федерального значения), Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 136-Ф3) -еще два типа (городской округ с внутригородским делением и внутригородской район).
Ключевой задачей муниципальной реформы являлось укрепление финансовых основ местного самоуправления. Реализация концепции финансового обеспечения местного самоуправления, заложенной в Бюджетном кодексе РФ и Законе № 131-Ф3, должна была обеспечить укрепление и сбалансирование местных бюджетов за счет перераспределения доходных и расходных полномочий различных уровней публичной власти и применения новых методологических подходов к формированию бюджетов.
В числе таких подходов можно, в частности, выделить:
— использование расширительного определения собственных доходов территориальных бюджетов;
— разграничение расходов на решение вопросов местного значения (собственные полномочия органов местного самоуправления) и расходов на осуществление делегированных государственных полномочий;
— переход к применению среднесрочного финансового планирования на муниципальном уровне, внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты и повышение эффективности администрирования расходов местных бюджетов.
Результатом проведения реформы местного самоуправления и бюджетного процесса в России стал ряд изменений, оказавший неоднозначное влияние на муниципальные образования3 [15-18]. Были устранены неясности в территориальной организации местного самоуправления, определении компетенций муниципальных образований, разграничении доходных полномочий и расходных обязательств органов местного самоуправления. Начато движение:
— к обеспечению соответствия доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов;
— к повышению их сбалансированности за счет
3 Савина О.Н. К вопросу об оценке финансовой самостоятельности муниципальных образований в условиях действующего налогово-бюджетного законодательства // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2012. № 36. С. 33-39.
закрепления за ними постоянных доходных источников;
— к разработке препятствующих возникновению нефинансируемых мандатов механизмов финансирования переданных муниципальным образованиям государственных полномочий;
— к формализации процедур предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям из бюджетов субъектов РФ;
— к ужесточению контроля за финансовой деятельностью высокодотационных и неплатеже спо собных муниципальных образований.
Вместе с тем укрепление финансовой самостоятельности муниципальных образований по-прежнему остается актуальной задачей.
При использовании в российском законодательстве расширительного определения собственных доходов местного бюджета последние трактуются практически как все его доходы, включая безвозмездные перечисления, за исключением субвенций. Такая трактовка вряд ли соответствует финансовой теории и практике, поскольку поступления перераспределительного характера (например, безвозмездные перечисления), по сути, относятся к регулирующим доходам. Если исходить из того, что собственные доходы предполагают возможность органов местного самоуправления воздействовать на формирование доходной базы, то очевидно, что данная возможность может быть реализована лишь в отношении доходов, закрепленных на постоянной основе [19, 20].
В контекст расширительной трактовки собственных доходов вполне укладывается объяснение растущей доли межбюджетных трансфертов, однако при этом не учитывается реальный потенциал регулирующего воздействия муниципалитетов на формирование финансовых основ местного самоуправления. Кроме того, создание значительного числа и разных типов муниципальных образований с дифференцированным уровнем социально-экономического развития и финансового потенциала связано с усложнением процесса регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне и сохранением неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений. Изменение бюджетного устройства на муниципальном уровне (городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы) и распределения вопросов местного значения (согласно новому распределению,
установленному Законом № 136-Ф3, из ранее существовавших у поселения 39 вопросов местного значения, остается 13, а 26 (около 70% всех расходных обязательств) передаются на уровень района), что порождает проблему перераспределения и доходных источников.
Таким образом, построение новой системы местных финансов позволило по ряду аспектов упорядочить бюджетную систему, но не привело к росту финансовой самостоятельности муниципальных образований. Доля доходов местных бюджетов с 1997 по 2013 г. сократилась с 10,9 до 5,1% ВВП (рис. 2).
В результате перераспределения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы России налоговые источники пополнения местных бюджетов были существенно сокращены. К 2013 г. налоговые доходы в среднем по Российской Федерации составили всего 42,7% от собственных доходов местных бюджетов. Наибольший удельный вес они занимали в Центральном и Южном, а наименьший - в Северо-Кавказском и Дальневосточном федеральных округах (рис. 3).
Основным источником налоговых доходов муниципальных образований служат отчисления от налога на доходы физических лиц. Поступления от местных налогов (земельного и на имущество физических лиц) не играют существенной роли в финансовом обеспечении муниципальных образований (рис. 4).
В среднем по муниципальным образованиям России доля местных налогов, несмотря на тенденцию к росту по мере институционализации земельно-имущественных отношений, составляет к настоящему времени около 15 % налоговых доходов и 5 % общего объема доходов местных бюджетов.
В структуре доходов местных бюджетов происходят негативные изменения, связанные с формированием в процессе реформ масштабной системы перераспределения бюджетных ресурсов. Если в целом доля налоговых доходов местных бюджетов снижается, то доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы растет - с 41,7 до 61,1% в 2003-2013 гг. (рис. 5).
В общем объеме межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2013 г. наибольший удельный вес занимали субвенции - 45,62% (943,8 млрд руб.), на субсидии приходилось 32,20% (666,2 млрд руб.), дотации - 15,21% (314,6 млрд руб.), прочие трансферты - 6,97% (144,4 млрд руб.).
Рисунок 2
Распределение доходов по уровням бюджетной системы, % к ВВП
25
20
15
10
1.0,9
87
6,8
6,4
6,5
6,5
6,3
6,1
5,5
5,7
5,9
5,8
6,2
5,8
5,3
5,1
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 ■ Федеральный бюджет □ Консолидированныебюджеты регионов □ Местные бюджеты
Источник: Министерство финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/ru.
5
5
0
Рисунок 3
Доля налоговых доходов в собственных доходах местных бюджетов в России и федеральных округах, %
Российская Федерация Дальневосточный федеральный округ Сибирский федеральный округ Уральский федеральный округ Приволжский федеральный округ Северо-Кавказский федеральный округ Южный федеральный округ Северо-Западный федеральный округ Центральный федеральный округ
30,3'
42,7%
39,2% 39,7%
■ 3
43
6,4%
44
8%
48,7% ,2%
51,3?
Источник: Министерство финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/ru.
67,1 68,6 68,7 С51 66,4
70,2 69,9
56 4
Рисунок 4
Доли налога на доходы физических лиц и местных налогов в налоговых доходах местных бюджетов, % 80
70
60
50
40
30
20
10
0
9,9
12,
11,
14,
14,
i
12,
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
■ Местные налоги в налоговых доходах местных бюджетов
■ Налог на доходы физических лиц
в налоговых доходах местных бюджетов
Источник: Министерство финансов РФ. URL: http://www.minfm.ru/ru.
Рисунок 5
Доля налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов, %
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
41,7 39,5
52,4 57,9 58 58,6 59,2 59,2 60,7 61,8 61,1
6,7 8,1
10,6 _ 4,4
11,4 12,3 10,7 9,1 9,6 8,4 НИ
51,6 52,4
37 30,7 29,7 37 31,7 29,7 29,8 30,8
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 ■ Налоговые доходы □ Неналоговые доходы □ Безвозмездные поступления
Источник: Министерство финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/ru.
Из общего количества муниципальных образований, формировавших и исполнявших бюджеты в 2013 г., только в 6,4% муниципальных образований доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10%, в 70,3% местных бюджетов - более 30%, в том числе в 49,7% - свыше 70% (см. таблицу).
Рассмотренные тенденции привели к ухудшению сбалансированности местных бюджетов и росту их долговых обязательств (рис. 6).
Анализ показывает, что в создавшихся условиях потенциал регулирующего воздействия органов местного самоуправления на формирование доходов местных бюджетов весьма ограничен, поскольку основная доля бюджетных поступлений приходится на отчисления от федеральных и региональных налогов и безвозмездные поступления. Налоговые доходы местных бюджетов в значительной части не закреплены за местными бюджетами на постоянной основе, соответственно муниципальные органы власти не могут планировать поступления этих доходов на перспективу [21]. Формирование финансовых
Распределение муниципальных образований по уровню их финансовой самостоятельности в 2013 г., %
Межбюджетные трансферты (без субвенций) и доходы, переданные по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов Все муниципальные образования Муниципальные районы Городские округа Городские поселения Сельские поселения
Менее 10% 6,4 0,9 8,8 11,5 5,6
10-30% 9,3 7,6 21,8 18,5 8,4
30-70% 34,6 39,8 50,5 48,5 32,5
Более 70% 49,7 51,7 18,9 21,5 53,5
Примечание. С 2015 г согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ ограничения по предоставлению финансовой помощи устанавливаются в зависимости не от доли всех межбюджетных трансфертов субъектам РФ и муниципальным образованиям (за исключением субвенций и отдельных видов финансовой поддержки) в доходах соответствующих бюджетов, а от доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в собственных доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Предусмотрено также изменение долей межбюджетных трансфертов (снижение с 20 до 10% и с 60 до 40%), влияющих на степень бюджетной самостоятельности органов местной власти.
Источник: Министерство финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/ru. Рисунок 6
Сбалансированность местных бюджетов и долговые обязательства муниципальных образований, млрд руб.
350
Сбалансированность местных бюджетов Долговые обязательства муниципальных образований
Источник: Министерство финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/ru.
трансфертов также находится вне сферы влияния органов местного самоуправления за исключением отдельных видов субсидий, в софинансировании которых они могут принимать участие. В силу того обстоятельства, что наполнение местных бюджетов в основном зависит от решений, принимаемых не на муниципальном, а на иных уровнях бюджетной системы, органы местного самоуправления не заинтересованы должным образом в проведении активной финансовой политики и реализации собственных инициатив. В лучшем случае они ориентированы на выполнение вышестоящих директив и поддержку исполнительской дисциплины в реализации тех законов и норм, которые устанавливают федеральный центр и регионы [20]. Недостаточность финансовой самостоятельности муниципальных образований препятствует повышению устойчивости и долгосрочной сбалансированности местных бюджетов, росту эффективности и ответственности управления муниципальными финансами, более полному учету интересов населения на основе использования всех видов ресурсов, прав и полномочий местной власти.
По результатам обобщения изложенных проблем можно выделить следующие ключевые направления укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований.
1. Усиление роли местных налогов в формировании доходной части местных бюджетов, а также закрепление за муниципалитетами дополнительных налогов или отчислений от них.
В настоящее время определены новые принципы налогообложения недвижимого имущества физических лиц, ориентированные на наращивание доходной базы местных бюджетов и расширение прав муниципальных образований в ее формировании. В соответствии с законодательством установлены базовые ставки по налогу на имущество физических лиц исходя из их кадастровой стоимости, при этом представительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно устанавливать дифференцированные налоговые ставки в зависимости от кадастровой стоимости объекта, его вида, места нахождения, вида территориальных зон, в границах которых расположено имущество, а также вводить дополнительные льготы и увеличивать размеры налоговых вычетов. Сравнительный анализ показателей по налогу на имущество физических лиц исходя из кадастровой и инвентаризационной стоимости объектов налогообложения показывает, что, например, по Краснодарскому краю, где
введение налога на имущество физических лиц по кадастровой стоимости планируется с 2017 г., поступления в бюджет возрастут в 1,4 раза. Вместе с тем при подготовке к введению налога на имущество физических лиц на уровне муниципальных образований государственным и муниципальным органам власти необходимо не только предельно объективно подойти к методическому обеспечению определения кадастровой стоимости объектов налогообложения, но и обеспечить максимально полный их учет на основе реально существующих и используемых зданий, сооружений, земельных участков, формирующих налоговую базу по данному налогу вне зависимости от времени приобретения и нормативно-правового статуса.
В качестве дополнительных налогов, которые могут быть переданы на местный уровень, следует рассматривать такие налоги, поступления от которых непосредственно зависят от усилий органов местного самоуправления, в частности налоги в рамках специальных налоговых режимов, устанавливаемых для малого бизнеса. Поступления от них существенно зависят от эффективной реализации муниципальных программ поддержки малого бизнеса. О рациональности их передачи на местный уровень свидетельствует и то обстоятельство, что в настоящее время многие из налогов, связанных с применением специальных систем налогообложения, закреплены за бюджетами муниципальных образований федеральным законодательством (единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения, единый сельскохозяйственный налог).
Заслуживают внимания предложения о переводе в разряд местных налога на доходы физических лиц, уплачиваемого индивидуальными предпринимателями, а также установления ставки отчислений от налога на прибыль в бюджеты муниципальных образований за счет уменьшения ставок налога в федеральный бюджет и в бюджеты регионов, предоставления права органам местного самоуправления уменьшать ставку отчислений от налога на прибыль для налогового стимулирования инвестиционной деятельности [21].
Нормативы отчисления от федеральных и региональных налогов должны быть закреплены за муниципальными образованиями в размере, достаточном для выхода подавляющего числа муниципальных образований на самообеспечение.
Помимо прямой финансовой помощи местным бюджетам необходимо учитывать возможности использования возмездных форм финансовой поддержки - кредитов, займов, государственных гарантий по кредитам. Однако при этом необходим контроль за уровнем долговой нагрузки.
2. Поиск и реализация резервов формирования муниципальными образованиями собственной доходной базы, создание системы стимулов для проведения муниципалитетами активной политики по наращиванию собственных налоговых и неналоговых источников доходов, повышение эффективности бюджетных расходов путем перехода к их программной структуре, улучшение управления местными финансами.
Для повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований важно обеспечить р аз р аб о тку ко м пл е кс а м е р о п р и я тий , ориентированных на реализацию резервов формирования собственных доходных источников, подразумевающих повышение финансового и налогового потенциала, сокращение налоговой недоимки, наращивание доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, совершенствование учета доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий.
Следует в ближайшей перспективе обеспечить переход к программной структуре расходов не только региональных, но и местных бюджетов в целях повышения точности бюджетного планирования и эффективности использования бюджетных средств. При этом необходимо введение обязательной корректировки муниципальных программ, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года, а также создание порядка учета результатов оценки эффективности при формировании проектов местных бюджетов и уточнении оценки расходов на более отдаленную перспективу, в том числе предельные объемы расходов на реализацию муниципальных программ.
Важно использовать прогрессивный опыт регионов по оценке качества управления муниципальными финансами в целях выявления положительных и негативных тенденций и принятия мер по улучшению качества организации и осуществления бюджетного процесса. В настоящее время такая оценка проводится по единой комплексной методике, включающей в себя оценку соблюдения бюджетного законодательства, качества организации и осуществления бюджетного процесса, эффективности управления бюджетными
средствами, обеспечения прозрачности бюджетного процесса. По ее результатам формируется сводный рейтинг муниципальных образований.
Органы местной власти несут ответственность за решение всех вопросов местного значения, хотя управляют непосредственно только собственными финансовыми ресурсами. Финансы иных структур не находятся в ведении муниципальных властных структур, однако являются объектом муниципальной финансовой политики через инструменты налогообложения, бюджетного финансирования социальной сферы, финансирования муниципальных заказов и т.д. В данном контексте целесообразно дополнить состав показателей методики оценки качества управления муниципальными финансами индикаторами, характеризующими уровень развития и эффективность использования финансового потенциала территории.
3. Учет при проведении финансовой политики и при выборе форм финансовой поддержки муниципальных образований уровня их финансового потенциала и эффективности его использования.
В условиях дифференциации социально-экономического развития муниципальные образования обладают неодинаковым финансовым потенциалом как условием и результатом функционирования муниципальной экономики. Различается и уровень использования имеющегося финансового потенциала, связанный с усилиями органов местного самоуправления по созданию благоприятной институциональной среды. Это обусловливает необходимость дифференцированного подхода к муниципальным образованиям при проведении финансовой политики и выборе форм финансовой поддержки с учетом соотношения «уровень развития финансового потенциала муниципального образования - эффективность использования финансового потенциала муниципального образования».
Так, применительно к муниципальным образованиям, характеризующимся низким уровнем развития финансового потенциала и низкой эффективностью его использования, следует использовать комбинирование механизмов наращивания финансового потенциала и финансовой поддержки со стороны государства. Для муниципальных образований с высоким уровнем развития финансового потенциала и низкой эффективностью его использования необходимо лимитировать прямую финансовую помощь государства при активизации инструментов,
нацеленных на стимулирование задействования собственных финансовых источников и эффективное управление местными финансами по приоритетным направлениям. В отношении муниципальных образований с высоким уровнем развития финансового потенциала и высокой эффективностью его использования целесообразно проводить политику, обеспечивающую их дальнейшую сбалансированность. В муниципальных образованиях с низким уровнем развития
финансового потенциала и высокой эффективностью его использования необходимо усилить формы государственной поддержки в виде установления дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также финансовых трансфертов.
Реализация указанных мер приведет к увеличению собственных доходов муниципальных образований и укреплению их финансовой самостоятельности.
Список литературы
1. Rodden J. Comparative Federalism and Decentralization: on Meaning and Measurement // Comparative Politics. 2004. Vol. 36. № 4. Р. 481-500.
2. Serageldin M., Jones D., Vigier F., Solloso E. Municipal finance conditions & trends. URL: http://i2ud. org/documents/Municipal_Finance_to_distribute_11.14.05.pdf.
3. Игонина Л.Л. Принципы организации муниципальных финансов // Финансы. 2003. № 8. С. 15-19.
4. Сабитова Н.М. Развитие бюджетного устройства Российской Федерации // Финансы. 2013. № 2. С. 29-34.
5. Игонина Л.Л. Финансовая политика местных органов власти: инструменты и ограничения // Экономика РСО - Алания: региональная специфика глобальных тенденций. Владикавказ: СОГУ, 2003. С. 41-57.
6. Arrow K. The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market versus Non-Market Allocation // The Analysis and Evaluation of Public Expenditures: The PPB System. U.S. Joint Economic Committee, 91st Session. Washington DC: U.S. Government Printing Office, 1969. P. 59-73.
7. Musgrave R. The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. New York: McGraw-Hill, 1959. 480 р.
8. Oates W.E. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. № 37. Р. 1120-1149.
9. Bahl R., Bird R. Subnational Taxes in Developing Countries: The Way Forward // Public Budgeting & Finance. 2008. Vol. 28. № 4. Р. 1-25.
10. Rodden J. Reviving Leviathan: Fiscal Federalism and the Growth of Government // International Organization. 2003. № 57. Р. 695-729.
11. Oates W.E. Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism // International Tax and Public Finance. 2005. № 12. Р. 349-373.
12. Treisman D. Fiscal decentralization, governance, and economic performance: a reconsideration // Economics and Politics. 2006. Vol. 18. Iss. 2. Р. 219-235.
13. Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей. URL: http://oecdru.org/rusweb/rusfeder/6/litwack. htm#_ftn21.
14. Carmeli A. Introduction: Fiscal and Financial Crises of Local Governments // International Journal of Public Administration. 2003. № 26. Р. 1423-1430.
15. Жигалов Д., Перцев Л. Финансовые основы местного самоуправления: итоги 2000-х годов. URL: http://bujet.ru/article/142251.php.
16. Климанов В.В., Михайлова А.А. Возможности и ограничения децентрализации налоговых полномочий // Финансы. 2012. № 2. С. 10-14.
17. Ковалевич М.К. К вопросу о доходной базе муниципальных образований // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2011. № 2. С. 20-24.
18. Ларина С.Е. Перспективы развития муниципальных финансов // Финансы. 2007. № 11. С. 21-23.
19. Дементьева О. Собственные доходы местных бюджетов: российское законодательство и международные нормы // Муниципальная экономика. 2008. № 1. С. 32-36.
20. Коротина Н.Ю. Обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований в Российской Федерации // Социум и власть. 2012. № 3. С. 67-71.
21. Пансков В.Г. НДС и укрепление местных бюджетов // Финансы. 2013. № 2. С. 38-43.
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
Budget Regulation
FINANCIAL INDEPENDENCE OF MUNICIPALITIES: LIMITATIONS AND OPPORTUNITIES
Lyudmila L. IGONINA
Financial University under Government of Russian Federation, Krasnodar Branch, Krasnodar, Russian Federation [email protected]
Abstract
Importance Improving the balance and stability of budgets at all structural levels is an important area of perfecting the public finance management system in the Russian economy. This updates the scientific development of the problem related to ensuring the financial autonomy of municipalities and strengthening the revenue base of local budgets.
Objectives The study aims to identify opportunities and limitations of municipalities' financial independence at the present stage of development of the Russian economy, and to justify the key areas to strengthen it.
Methods Using the methods of situational, comparative and financial analyses, I investigated the specifics of the municipal finance system in Russia related to the fiscal reform and the local government reform, and analyzed various aspects of the financial autonomy of municipalities. Results The study has identified the downward tax revenue trend in local budgets, the increasing share of non-repayable transfers from the upper level budgets of the budget system, the deterioration of the balance of local budgets and their increased debt. I demonstrate the limitations and possibilities of municipalities' financial autonomy development, define the key vectors of its strengthening, suggest the ways to improve the revenue base of local budgets by increasing internal tax sources.
Conclusions The developed conceptual model for strengthening the municipalities' financial autonomy will contribute to increasing the sustainability and long-term balance of local budgets, enhancing the efficiency and accountability of municipal finance.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2015
References
1. Rodden J. Comparative Federalism and Decentralization: on Meaning and Measurement. Comparative Politics, 2004, vol. 36, no. 4, pp. 481-500.
2. Serageldin M., Jones D., Vigier F., Solloso E. Municipal finance conditions & trends. Available at: http://i2ud. org/documents/Municipal_Finance_to_distribute_11.14.05.pdf.
3. Igonina L.L. Printsipy organizatsii munitsipal'nykh finansov [Principles of municipal finance organization].
Finansy = Finance, 2003, no. 8, pp. 15-19.
4. Sabitova N.M. Razvitie byudzhetnogo ustroistva Rossiiskoi Federatsii [Developing the budgetary system of the Russian Federation]. Finansy = Finance, 2013, no. 2, pp. 29-34.
5. Igonina L.L. Finansovayapolitika mestnykh organov vlasti: instrumenty i ogranicheniya. Vkn.: Ekonomika RSO-Alaniya: regional'naya spetsifikaglobal'nykh tendentsii [The financial policy of local governments: tools and constraints. In: The economy of the Republic of North Ossetia-Alania: regional specifics of global trends]. Vladikavkaz, NOSU Publ., 2003, pp. 41-57.
6. Arrow K. The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market versus Non-Market Allocation. In: The Analysis and Evaluation of Public Expenditures: The PPB System. U.S. Joint Economic Committee, 91st Session. Washington, DC, U.S. Government Printing Office, 1969, pp. 59-73.
7. Musgrave R. The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. New York, McGraw-Hill, 1959, 480 p.
8. Oates W.E. An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature, 1999, no. 37, pp. 1120-1149.
9. Bahl R., Bird R. Subnational Taxes in Developing Countries: The Way Forward. Public Budgeting & Finance, 2008, vol. 28, no. 4, pp. 1-25.
Article history:
Received 19 May 2015 Accepted 4 June 2015
Keywords: municipal finance, financial independence, municipalities, fiscal decentralization, municipal budgets
10. Rodden J. Reviving Leviathan: Fiscal Federalism and the Growth of Government. International Organization, 2003,no. 57, pp. 695-729.
11. Oates W.E. Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism. International Tax and Public Finance, 2005,no.12, pp. 349-373.
12. Treisman D. Fiscal decentralization, governance, and economic performance: a reconsideration. Economics and Politics, 2006, vol. 18, iss. 2, pp. 219-235.
13. Lavrov A., Litwack J., Sutherland D. Mezhbyudzhetnye otnosheniya v Rossii: neobkhodimost'nalogovo-byudzhetnoi avtonomii subnatsional'nykh vlastei [Inter-budget relations in Russia: a need for fiscal autonomy of sub-national governance]. Available at: http://oecdru.org/rusweb/rusfeder/6/litwack.htm#_ftn21. (In Russ.)
14. Carmeli A. Introduction: Fiscal and Financial Crises of Local Governments. International Journal of Public Administration, 2003, no. 26, pp. 1423-1430.
15. Zhigalov D., Pertsev L. Finansovye osnovy mestnogo samoupravleniya: itogi 2000-kh godov [Financial basis of local government: results of the 2000s]. Available at: http://bujet.ru/article/142251.php. (In Russ.)
16. Klimanov V.V., Mikhailova A.A. Vozmozhnosti i ogranicheniya detsentralizatsii nalogovykh polnomochii [Possibilities and limitations of taxing powers decentralization]. Finansy = Finance, 2012, no. 2, pp.10-14.
17. Kovalevich M.K. K voprosu o dokhodnoi baze munitsipal'nykh obrazovanii [On revenue base of municipalities]. Problemnyi analiz i gosudarstvenno-upravlencheskoe proektirovanie = Problem Analysis and Administrative Project Development, 2011, no. 2, pp. 20-24.
18. Larina S.E. Perspektivy razvitiya munitsipal'nykh finansov [Prospects for municipal finance development].
Finansy = Finance, 2007, no. 11, pp. 21-23.
19. Dement'eva O. Sobstvennye dokhody mestnykh byudzhetov: rossiiskoe zakonodatel'stvo i mezhdunarodnye normy [Internal revenues of local budgets: the Russian legislation and international norms]. Munitsipal 'naya ekonomika = Municipal Economy, 2008, no. 1, pp. 32-36.
20. Korotina N.Yu. Obespechenie finansovoi samostoyatel'nosti munitsipal'nykh obrazovanii v Rossiiskoi Federatsii [Ensuring the financial autonomy of municipalities in the Russian Federation]. Sotsium i vlast' = Society and Power, 2012, no. 3, pp. 67-71.
21. Panskov V.G. NDS i ukreplenie mestnykh byudzhetov [VAT and the local budgets strengthening]. Finansy = Finance, 2013, no. 2, pp. 38-43.
