CC BY
15
УДК 339.543:342.98
DOI 10.24412/1815-0683-2023-4-47-68
В. В. ВИТЮК*
Проблемные аспекты правовой характеристики института ведомственного обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов
С помощью методов сравнительного правоведения проанализированы нормы института ведомственного обжалования в таможенных органах, аналогичного гражданского института и положения международного права. Выявлены коллизии в рассматриваемой области и несовершенства существующего в таможенных органах ведомственного порядка обжалования. На основе данных ФТС России оценена эффективность этого института. Предложены пути решения выявленных проблем.
Ключевые слова: таможенное право, таможенное дело, обращение, жалоба, решение, действие, бездействие.
ВИТЮК Владимир Васильевич -доцент, кандидат юридических наук, доцент кафедры таможенного дела; доцент кафедры уголовного права, уголовного процесса и криминалистики. VityukV. V@yandex.ru.
VITYUK V. V. - docent, candidate of legal sciences, associate professor at the Department of customs; associate professor at the Department of criminal law, criminal procedure and criminalistics.
V.V. VITYUK
Problematic Aspects
of the Legal Characterization
of the Institution of Departmental Appeal
of Decisions, Actions (Inactions)
of Customs Authorities
Using methods of comparative legal studies, the norms of the institution of appealing within customs authorities were analyzed, including similar civil institutions and provisions of international law. Collisions in this area and imperfections of the existing departmental appeals procedure within customs authorities are identified. Based on data from the Federal Customs Service of Russia, the effectiveness of this institution are evaluated. Ways to address the identified problems are proposed.
Keywords: customs law, customs affairs, appeal, complaint, decision, action, inaction.
* Сибирский государственный университет путей сообщения. 630049, Новосибирск, ул. Д. Ко-вальчук, 191; Новосибирский государственный аграрный университет. 630039, Новосибирск, ул. Добролюбова, 160.
Siberian State University of Railway Transport. 191, D. Kovalchuk Str., Novosibirsk, 630049; Novosibirsk State Agrarian University. 160, Dobrolyubova Str., Novosibirsk, 630039.
Современная юридическая основа российской доктрины института обращений лиц по поводу своих прав, свобод, законных интересов в государственные и муниципальные органы представлена в федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1 (Закон № 59-ФЗ), который продолжил существовавшую в советском законодательстве практику закрепления в праве норм института, дающего лицам (гражданам) право обжалования неправомерных действий государственных органов (управления/власти). В постсоветский период это также было основано на ряде российских конституционных право-положений (ст. 33, 45 Конституции РФ). При этом обращение всегда традиционно выступало родовым понятием по отношению к его разновидностям - заявлению, предложению, жалобе. Эта классификация видов обращений и их терминологическое соотношение сохранены и в Законе № 59-ФЗ. Тем самым, можно судить о преемственности современного общегражданского законодательства в части обжалования решений/действий государственных/муниципальных органов, воспринятого им от аналогичного законодательства советского периода2.
1 Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060; Российская газета. 05.05.2006. № 95.
2 В сфере таможенной деятельности на этапе начавшейся перестройки государственного управления внешнеэкономической деятельностью (ВЭД) в СССР (вторая половина 1986 г.), устранения государственной монополии на внешнюю торговлю и провозглашения свободы на занятие ВЭД вопросы обжалования неправомерных действий таможенных органов и их должностных лиц нашли закрепление в союзном таможенном законодательстве, а именно - Таможенном кодексе (ТК) СССР, принятом постановлением Верховного Совета СССР от 26.03.1991 № 2053-1 (введен в действие с 01.07.1991), ст. 10 и 11 которого предусматривался для граждан судебный порядок обжалования в соответствии с законом СССР от 02.11.1989 № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», а для предприятий и организаций - ведомственный, т. е. в вышестоящий таможенный орган СССР, в соответствии с ТК СССР, со сроком рассмотрения в 5 дней. Поскольку внесудебный порядок обжалования гражданами неправомерных действий таможенных органов (исключая привлечение лиц к административной ответственности) ТК СССР отдельно не регламентировал, то в указанной части применялось специальное законодательство Союза ССР, а именно: указ Президиума Верховного Совета (ПВС) СССР от 12.04.1968 № 2534-У11 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
Распад СССР (декабрь 1991 г.) с появлением на политических картах новообразованных государств, недавно бывших союзными республиками СССР, а в Евразии - СНГ, предопределил замену союзного законодательства в сфере таможенного дела новыми нормативными актами Российской Федерации, в сфере таможенного дела она завершилась принятием и введением в действие с 01.07.1993 Таможенного кодекса РФ и закона РФ от 21.05.1993 «О таможенном тарифе». В то же время постановлением Верховного Совета РФ от 18.06.1993 № 5223-1 (п. 4) «О введении в действие Таможенного кодекса Российской Федерации» разрешалось применение ряда статей ТК СССР (ч. 2 ст. 40, ст. 57, 65-71) еще в течение 6 мес. с момента публикации
Вся система обращений, связанных с деятельностью таможенных органов, могла бы быть предметом правового регулирования Закона № 59-ФЗ. Однако специфика таможенных отношений, суть которых основана на перемещении товаров и транспортных средств через таможенные границы стран, интеграционных объединений, состоит в том, что российское таможенное законодательство восприняло влияние международного таможенного права (в частности, Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18.05.19733), в результате чего оно всегда предусматривало институт обжалования лицами решений, действий (бездействия) (РДБ) таможенных органов. Подобное влияние и определенная степень рецепции принципов и норм Конвенции от 18.05.1973 привело к делению видов обращений на разные институты законодательства, регулирующие порядок их подачи и рассмотрения. Например, такой вид обращения, как жалоба, в силу норм таможенного законодательства обособился от иных видов обращений и персонифицировался в указанном статусе, будучи предусмотренным исключительно таможенным законодательством. Остальные виды обращений (заявления, предложения) в качестве правовой основы регулирования процедуры их подачи и рассмотрения ассимилировали с общегражданским порядком, предусмотренным Законом № 59-ФЗ. Тем самым, различные обращения в одной сфере деятельности (таможенной) в настоящее время процедурно рассматриваются по нормам различных законодательств: жалобы - по таможенному законодательству ЕАЭС и РФ, заявления, предложения -по общегражданскому законодательству РФ, т. е. для разных видов обращений в сфере таможенного дела существует разная законодательно-правовая основа.
Другим вопросом, не нашедшим теоретико-правового решения и юридического урегулирования, является различие терминологических характеристик понятийных аппаратов двух правовых
ТК РФ [1, с. 36]. В части же вопросов обжалования гражданами неправомерных действий таможенных органов, их должностных лиц на основании закона РСФСР от 24.10.1990 № 263-1 (ст. 1, 4) «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР», постановления Верховного Совета РСФСР от 12.12.1991 № 2014-1 (ст. 2) «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» вышеназванный Указ ПВС СССР от 12.04.1968 признавался действующим на территории РСФСР. Применение предусмотренного Указом порядка обжалования и рассмотрения жалоб граждан, в том числе в сфере таможенного дела, продолжилось до введения нового порядка Таможенным кодексом РФ 1993 г. 3 Собрание законодательства РФ. 2011. № 32. Ст. 4910.
основ, предусматривающих институты обращения лиц в государственные, муниципальные и иные органы и организации. Более предметно понятийный аппарат сформирован Законом № 59-ФЗ (ст. 4):
- обращение - это письменное предложение, заявление, жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;
- предложение - это рекомендации граждан по совершенствованию законов, иных нормативно-правовых актов, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
- заявление - это просьба граждан о содействии в реализации их конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативно-правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
- жалоба - это просьба граждан о восстановлении или защите их нарушенных прав, свобод, законных интересов либо прав, свобод, законных интересов других лиц.
Основываясь на содержании приведенных выше определений, выделим предложения, поскольку суть их составляют рекомендации граждан по совершенствованию, развитию, улучшению социальных, экономических, правовых основ общества и государства, не касающиеся индивидуального интереса заявителя, а наоборот, предполагающие некий коллективный (общественный) интерес. Рассматриваются такие заявления-предложения достаточно просто, основываясь на текущем и перспективном планировании развития населенных пунктов и территорий, экономики, сфер социальной жизни, выделенных объемах финансирования, масштабах актуальности (значимости) вопроса и др.
Выделение же заявлений и жалоб, а точнее, отделение их друг от друга - не такое простое решение в правовом плане. Так, заявление, как следует из определения, - это просьба, жалоба - тоже просьба, но если заявление - просьба о содействии в реализации конституционных прав и свобод заявителей (или конституционных прав и свобод других лиц), то жалоба - просьба о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод, законных интересов заявителей-жалобщиков (либо прав, свобод, законных интересов других лиц). Абстрагируясь
от разночтений4 терминологического плана, отметим, что в жалобе характерным является то, что особо выделил законодатель - это этап, когда права, свободы, законные интересы лица являются (становятся) нарушенными (ущемленными), и лицо просит об их защите или восстановлении, т. е. создании условий прекращения нарушений прав, свобод или перевода ситуации на стадию, которая была до момента несанкционированного нарушения.
При этом заявление - это не этап, когда возникло нарушение прав, свобод, интересов, а этап, когда наступила невозможность реализации (перевода) объективного (потенциального) права в его субъективно-персонифицированный формат (субъективных юридических прав, свобод, законных интересов) по причине существования ряда условий общественной жизни, препятствующих этому, т. е. выполняющих роль детерминантов-ингибиторов. В этом случае именно заявление катализирует процесс достижения требуемой цели путем устранения условий, препятствующих приобретению лицом субъективных прав, свобод, законных интересов.
В этом направлении - персонификации прав, свобод, законных интересов - жалоба и заявление в чем-то схожи, отличается только этап, на котором происходит нарушение (возникает угроза нарушения). В литературе порой по этому поводу даже указывают, что они как понятия тождественны и нет необходимости их разграничивать, в том числе в вопросах таможенного дела, используя единое для них понятие и применяя единый термин «заявление» [3, с. 290].
Однако при этом не надо забывать о второй составной части содержания определения понятия «заявление», в которой указывается, что это не только просьба граждан о содействии в реализации конституционных прав и свобод своих личных либо других лиц, но и сообщение: а) о нарушении законов, иных нормативно-правовых актов, б) о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, в) о критике деятельности указанных органов, должностных лиц. Именно такого рода заявление, как и предложение, не носит индивидуального интереса и не предусматривает просьбы о персонификации сообщений о нарушениях, недостатках и критике, что исключает в указанной части отождествление заявления (в существующем понятии) с жалобой.
4 В одном случае отмечается, что это конституционные права и свободы, без упоминания законных интересов, в другом случае, просто (а не конституционные) права и свободы, но и, кроме того, законные интересы.
Подобное смешение двух противоречивых ролей (предназначений) в одном виде обращения (заявлении) нецелесообразно, и если второе предназначение заявления нельзя отнести к предложению, которое в этом случае стало бы выражать две более близкие функции: сообщение о нарушениях, недостатках, критике, что автоматически предполагало бы наличие рекомендаций заявителя по совершенствованию, развитию, улучшению, искоренению им сообщаемого, либо выводы об этом из полученного сообщения должны самостоятельно делать органы (должностные лица), рассматривающие подобные обращения. Вторым вариантом терминологического уточнения могло бы служить введение четвертого вида обращения, содержанием которого было бы то, что предлагалось отнести к предложению как виду обращения. Термином, который обозначал бы данное понятие, мог бы служить термин «сообщение», что наиболее верно и одновременно точно отражает существо события, выражающегося в информировании уполномоченных органов об имеющих место в объективной действительности нарушениях и недостатках.
Указанные теоретические аспекты имеют преломление и в законодательной сфере. Так, федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ5 «О таможенном регулировании в Российской Федерации...» (Закон № 289-ФЗ) не содержит определения понятия «жалоба», хотя гл. 51 называется «Обжалование решений, действий (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц». Соответственно в указанных правовых условиях необходимо руководствоваться понятием «жалоба», приведенным в Законе № 59-ФЗ. Практическим аспектом указанного служит то, что рассматривая обращения, таможенные органы часто без достаточных к тому оснований переводят жалобы в разряд заявлений, рассматривая их по Закону № 59-ФЗ, с иными последствиями результатов рассмотрения, чем предусмотренные Законом № 289-ФЗ, если бы обращение было рассмотрено как жалоба.
Существуют и другие отличия в правоприменении понятия «жалоба». Так, по Закону № 59-ФЗ жалобщик вправе защищать не только свои нарушенные права, свободы, законные интересы, но и вступиться в защиту прав, свобод других лиц. Закон № 289-ФЗ это категорически исключает. Согласно ст. 358 ТК ЕАЭС6 любое лицо вправе
5 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.parvo.gov.ru; Собрание законодательства РФ. 2018. № 32 (Ч. I). Ст. 5082.
6 Официальный сайт ЕАЭС http://www.eaeunion.org. 12.04.2017.
обжаловать РДБ таможенных органов или их должностных лиц в порядке и сроки, которые установлены законодательством государств -членов ЕАЭС, а ст. 285 Закона № 289-ФЗ закрепляет обстоятельства, когда возникает субъективное право на обжалование, связанное с мнением лиц, что: а) нарушены их права, свободы, законные интересы, б) созданы препятствия в их реализации, в) незаконно возложена какая-либо обязанность.
Названные нормы не определяют возможность выступать без соответствующих полномочий в защиту других лиц (их прав, свобод, интересов), т. е. инициативно. Сужение подобным способом круга субъектов обжалования для такой сферы общественных отношений, как таможенные правоотношения, большого ущерба правам и законным интересам потенциальных жалобщиков принести не должно, поскольку степень правовой грамотности участников таможенных правоотношений в целом выше, чем субъектов общегражданских правоотношений, что позволяет им либо самим обеспечить защиту собственных прав, либо поручить это представителю, наделив его необходимыми полномочиями (ст. 287 Закона № 289-ФЗ).
Подобные характеристики определяют жалобщиков как заинтересованных лиц, интересы которых в отношении товаров затрагиваются РДБ таможенных органов или их должностных лиц (подп. 9 п. 1 ст. 2 ТК ЕАЭС). В данном случае понятия «субъект обжалования» и «заинтересованное лицо» следует рассматривать как синонимы с точки зрения того, что именно указанным лицам принадлежит субъективное право на обжалование.
В то же время отметим, что наличие у лиц препятствий в реализации прав, свобод, законных интересов - это ранее уже прокомментированное содержание заявления (часть его терминологической характеристики), существо которого служит отличительным признаком от жалобы (по терминологии Закона № 59-ФЗ). Закон № 289-ФЗ эту систему видов обращений разрушает, поскольку один из сущностных признаков заявления (часть его терминологической характеристики) им отнесен к содержанию (терминологической характеристике) жалобы, в результате чего жалобой стали являться случаи обращения лиц не только в ситуации, когда субъективные юридические права, свободы, законные интересы нарушены, но и когда они еще не подвержены нарушению. Поскольку тогда на долю заявления остаются только случаи обращений в виде: сообщений об имеющихся нарушениях, недостатках в деятельности различных
органов, критика их деятельности, то это синонимирует заявление в указанном формате с таким видом обращения, как предложение. Таким образом, у заявления (применительно к сфере таможенного дела) исчезают отличительные, индивидуализирующие его среди других видов обращений (жалоб), терминологические признаки, и утрачивается самостоятельная правовая значимость такого вида обращения.
Существует еще ряд спорных аспектов нормативного регулирования Законом № 289-ФЗ процедуры ведомственного обжалования,
которые имеют непосредственное практическое значение. К примеру, определяя форму и содержание жалобы (ст. 290 Закона № 289-ФЗ), законодатель предъявляет требования к условиям подачи и принятия жалобы, схожие с судебно-процессуальными. В частности, существо обжалуемых РДБ и основания, по которым лицо считает свои права нарушенными. Исходя из таких требований к содержанию жалобы заявителю как минимум надо иметь высшее образование, а если самому оформлять жалобу - то еще и юридическое.
Так, существо обжалуемых РДБ - это не просто констатация события, имевшего место, а его правовая характеристика и квалификация в точном понимании юриспруденции и таможенного законодательства: в рамках какой таможенной процедуры, при выполнении каких таможенных операций, на каком этапе таможенного оформления (при убытии/прибытии, временном хранении, таможенном транзите, виде, форме и способе таможенного декларирования) они произошли, а также какие нарушения порядка таможенного контроля (формы, меры обеспечения, виды технических средств) были совершены и могут определяться как РДБ должностных лиц или РДБ таможенных органов7.
Основания обжалования: определяя субъектов обжалования, Закон № 289-ФЗ в качестве субъективного права лиц на обжалование РДБ таможенных органов (должностных лиц) указал на мнение заявителя о том, что его права, свободы, законные интересы нарушены, для их реализации созданы препятствия, незаконно возложена обязанность. При этом мнение - это субъективная характеристика конкретного лица-заявителя, которая может соответствовать действительности, но не соответствовать правовой стороне вопроса,
7 РДБ таможенных органов и РДБ должностных лиц таможенных органов - вопрос в достаточной степени не исследованный в таможенном праве, не изложенный в таможенном законодательстве.
а может соответствовать либо не соответствовать обоим названным аспектам. Причем это фактор, который не имеет никакого правового значения для рассмотрения жалобы по существу, т. к. решение по ней основывается на объективном, а не субъективном праве (при их несовпадении). О значимости требований к оформлению и содержанию жалоб можно судить уже по тому, что их нарушения служат основанием для отказа в рассмотрении (п. 6 ч. 1 ст. 293).
Другим в недостаточной степени обоснованным в правовом плане положением являются сроки рассмотрения тех жалоб, которые поданы с нарушением установленного порядка. Так, согласно ст. 288 Закона № 289-ФЗ по общему правилу жалоба, адресованная вышестоящему таможенному органу, подается через таможенный орган, РДБ которого обжалуются (исключение: жалоба на РДБ таможенного поста). В этом случае жалоба, перенаправленная таможенным органом, РДБ которого обжалованы, в адрес вышестоящего таможенного органа, рассматривается последним в течение 1 месяца со дня ее поступления ему. Жалоба же, поданная без соблюдения указанной процедуры (т. е. напрямую в вышестоящий таможенный орган), «должна быть»8 рассмотрена в течение 2 месяцев со дня ее поступления. Возникает закономерный вопрос: почему при попытке лиц отстоять свое субъективное право жалобу за несоблюдение процедуры ее подачи элементарно волокитят значительно большими сроками рассмотрения, в силу чего такое увеличение сроков рассмотрения жалоб фактически сродни наказанию, при том целенаправленному, видимо, для упорядочения процедуры обжалования. Целесообразность двукратного увеличения срока рассмотрения сомнительна, т. к. несоблюдение процедуры обжалования к такому затягиванию (по срокам) процесса рассмотрения жалобы не приводит. Так, таможенный орган, РДБ которого обжалованы, должен перенаправить жалобу со своим заключением по ней и документами, необходимыми для ее разрешения, в таможенный орган, правомочный рассмотреть жалобу, в течение 5 рабочих дней со дня ее поступления (ч. 2 ст. 288). С учетом того, что между таможенными органами курсирует фельде-герская служба связи, документы будут доставлены через 3-5 дней; в итоге - 10 дней с момента поступления жалобы в нижестоящий таможенный орган. В то же время таможенный орган, РДБ которого обжалованы, находится в достаточно стесненных временных
8 Формулировка «должна быть» в праве обозначает обязанность (в отличие от «может быть», обозначающей правомочие/возможность).
сроках, отведенных на подготовку заключений - всего 5 рабочих дней, о качестве которых, по указанной причине, иногда говорить не приходится. Подача жалобы сразу в вышестоящий таможенный орган процессуально более целесообразна, т. к. при необходимости вышестоящий таможенный орган может сделать запрос документов у таможенного органа, РДБ которого обжалованы, назначив срок для ответа, который в зависимости от сложности жалобы, загруженности вышестоящего таможенного органа, может быть и более 5 рабочих дней. Электронный способ передачи сведений (заключения и документов, не требующих оригинальности) сократит срок их поступления до 1 суток. В некоторых же случаях, в зависимости от качества подготовки жалобы, таможенному органу, ее рассматривающему, могут не потребоваться ни то, ни другое, в силу известности правовой позиции таможенного органа, РДБ которого обжалованы, а также достаточности доказательств, приложенных к жалобе.
Все вышеуказанное юридически значимо, т. к. существующий порядок ведомственного обжалования - одно из средств организационно-правового обеспечения законности в деятельности таможенных органов РФ.
В начале статьи отмечалось, что российское законодательство восприняло определенную рецепцию правоположений Конвенции от 18.05.1973. При этом сравнение предписываемых Конвенцией правил, которые должны быть предусмотрены в национальных законодательствах государств - ее участников, нашли в российском законодательстве даже более демократичный вариант норм (института), получивших название ведомственного обжалования.
Так, Конвенцией предусмотрен первоначальный порядок обжалования, когда жалоба должна быть рассмотрена исключительно таможенной службой, после чего жалобу неудовлетворенного решением по ней заявителя должен рассмотреть орган, независимый от службы, и только на третьем этапе - орган с судебным статусом. Два первых уровня обжалования являются досудебными, в процедурном отношении - обязательными. Система же ведомственного обжалования - самостоятельная правовая ветвь обжалования РДБ таможенных органов, их должностных лиц, не связанная с правом на обжалование РДБ в суде, по сути альтернативная, с не менее демократичной процедурой, чем судебный вариант обжалования, несоблюдение которой не лишает лиц права на обращение с жалобой в судебную систему. Кроме того, система ведомственного обжалования одноуровневая (принадлежит одному государственному ведомству),
внутри которой можно подавать жалобы до тех пор, пока их не рассмотрит ФТС России, т. е. минимум три раза. Примерно аналогичная процедура предусмотрена и судебно-процессуальным законодательством: после рассмотрения жалобы судом первой инстанции она последовательно может быть рассмотрена судами апелляционной, кассационной, а при наличии оснований - и надзорной инстанции.
Правила Конвенции предусматривают подачу жалобы в письменной форме, а по содержанию - мотивированной. Сроки подачи жалобы не рекомендованы, но указано, что они должны быть достаточными для изучения обжалуемого решения, подготовки жалобы, представления доказательств. Все эти правоположения реализованы в российском законодательстве. В нормах гл. 51 Закона № 289-ФЗ можно выделить следующие аспекты института ведомственного обжалования: предмет обжалования, сферу правоприменения обжалуемых РДБ, сроки и последствия обжалования, форму и содержание жалоб, виды решений, принимаемых по ним, случаи продления и приостановления сроков их рассмотрения, а также механизм реализации решений по жалобам.
Особо следует отметить вопрос о субъектах обжалования. По Конвенции таким статусом могут обладать любые лица, права и интересы которых непосредственно затронуты решением или бездействием таможенной службы. По российскому законодательству, в общем-то, подобное правило соблюдено, за исключением одного правового момента. Поскольку в правовом плане субъекты обжалования - это разновидность заинтересованных лиц, определение которых в ТК ЕАЭС было модифицировано путем исключения из него таких признаков заинтересованных лиц, как непосредственность и индивидуальность, что сказалось на терминологической характеристике (сути) определения, причем не в лучшую сторону. В то же время таможенными кодексами РФ 1993 и 2003 гг., Таможенного союза (ТК ТС) понятие заинтересованных лиц определялось с введением в определение признаков о непосредственности и индивидуальности нарушений РДБ прав, свобод и законных интересов. Казалось бы, законодатель исключил несущественные признаки, однако это критерии, которые определяют правовой интерес, формирующий понятие заинтересованного лица, применительно к институту ведомственного обжалования, проявляющееся в праве на обжалование РДБ, а соответственно, право (статус) быть субъектом обжалования не в силу субъективного мнения, что лицо является таковым субъектом, а в силу соответствия его статуса объективным критериям
непосредственности и индивидуальности, с наличием которых бесспорно связано наличие у лица указанного права (быть субъектом жалобы). При этом непосредственность как признак интереса - это степень зависимости в причинно-следственной связи интересов лица (как следствия) от РДБ (как причины), которыми они затронуты, а индивидуальность - это степень относимости (принадлежности) затронутых РДБ интересов именно данному лицу [2, с. 68-69].
Для правовой определенности понятия заинтересованного лица правильным бы было восстановление ранее существовавшего определения понятия, например, по ТК ТС9: «заинтересованное лицо -это лицо, интересы которого в отношении товаров затрагиваются решениями, действиями (бездействием) таможенных органов непосредственно и индивидуально» (подп. 7 п. 1 ст. 4), что одновременно устранило бы возникшее несоответствие с Конвенцией.
Выявленное правовое (и логическое) противоречие между нормами законов № 59-ФЗ и № 289-ФЗ в части, касающейся содержания предусмотренных каждым из них понятий о видах обращений (по сути, разными законодательствами: общегражданским и таможенным), тоже должно быть разрешено в правовом плане максимально адекватно и эффективно, без ущерба современной практике рассмотрения обращений таможенной службой.
Различие между жалобой и заявлением (по терминологии Закона № 59-ФЗ) целесообразно провести по признаку имеющей или не имеющей место в действительности нарушенности прав, свобод, законных интересов жалобщика/заявителя. Если указанные права, свободы, интересы находятся на этапе состоявшегося нарушения - это жалоба; если действуют препятствия (детерминанты-ингибиторы), не позволяющие их реализовать (по срокам, в нужном объеме), то средство реагирования на это - заявление. С другой же стороны, признаком, объединяющим эти два вида обращений, является персонификация прав/свобод/законных интересов, принадлежащих конкретным лицам.
В то же время, как уже отмечалось, по терминологии Закона № 289-ФЗ в понятие жалобы в качестве одного из терминологических признаков включено то, что составляет суть заявления (по терминологии Закона № 59-ФЗ), т. е. наличие препятствий в реализации прав/свобод, законных интересов. Не было бы в этом ничего
9 Таможенный кодекс Таможенного союза // Собрание законодательства РФ. 2010. № 50. Ст. 6615.
предосудительного, если бы таможенные органы в своей практической деятельности не руководствовались обоими федеральными законами, применяя Закон № 59-ФЗ по предложениям и заявлениям, в то время как терминологические признаки заявления (персонифицированного препятствия в реализации прав/свобод/интересов) составили существо жалобы (в понятии Закона № 289-ФЗ).
Цивилизованным выходом из сложившейся правовой коллизии было бы установление терминологической идентичности понятийного аппарата двух рассматриваемых федеральных законов в указанной части. Самым простым вариантом видится приведение в Законе № 289-ФЗ определения понятия «жалоба» (касающейся сферы/вопросов таможенного дела) к виду, не противоречащему аналогичному понятию по Закону № 59-ФЗ, путем исключения из охватываемых понятием «жалоба» видов правонарушений, ущемляющих права, свободы, интересы заинтересованных лиц, такого правонарушения, как «создание препятствий в реализации» прав/свобод/интересов, поскольку их нарушенность на указанном этапе правоотношений не наступила, что и отличает жалобу от заявления.
С другой стороны, законодатель может расширить сферу правоприменения института ведомственного обжалования, включив в него и заявление как вид обращения, поскольку лица-заявители по своему субъективному праву отвечают критериям непосредственности и индивидуальности в отношении возникшего у них интереса по обращению с заявлением, т. к. у таких лиц сформировался субъективно-персонифицированный статус участника подобных отношений. Часть оставшегося содержания заявления в виде «предложения» или нового термина «сообщение» (о нарушениях, недостатках и критике) возможно оставить под правовой юрисдикцией Закона № 59-ФЗ.
Последний вариант с точки зрения соответствия практики таможенной службы правоположениям Закона № 59-ФЗ даже предпочтительнее. Имеется в виду заложенное указанным законом право лиц в инициативном порядке подавать обращения в органы власти в защиту или для восстановления или о содействии в реализации прав/свобод/интересов других лиц. Поскольку это право предусмотрено для случаев, когда правоотношения персонифицированы (т. е. для обращений в статусе жалоб или заявлений), то аккумуляция последних под юрисдикцией Закона № 289-ФЗ исключит подобные инициативные обращения, поскольку названный закон запрещает подачу заявлений в интересах других лиц.
Отдельного внимания заслуживает вопрос упрощения процедуры обжалования РДБ в ведомственном порядке. Это касается требований к содержанию жалоб, которые соответствуют уровню процедуры судебного обжалования. Но если в случае несоответствия содержания жалобы требованиям при судебном обжаловании законом предусмотрена возможность оставить жалобу без движения и указать лицу, подавшему жалобу, на несоответствия ее содержания порядку обращения к суду, которые могут и должны быть им устранены, то при ведомственном обжаловании по ст. 293 Закона № 289-ФЗ следует отказ в ее рассмотрении (по сути, отказ в принятии).
Помимо этого, в Законе № 289-ФЗ в качестве оснований отказа в рассмотрении жалобы приведены и иные формальные в юридическом плане обстоятельства, которые могли бы быть устранены путем предоставления заявителю возможности это сделать, дабы исключить повторное обращение с жалобой, к примеру:
- привести жалобу по форме и содержанию к требованиям, предусмотренным законом;
- представить документ, подтверждающий полномочия представителя заявителя на обжалование;
- подать ходатайство о восстановлении срока обжалования;
- подтвердить (обосновать) факт заинтересованности лица в подаче жалобы, то есть затронутости интересов лица, обжалуемыми РДБ.
С учетом того, что в ведомственном обжаловании не предусмотрен этап принятия жалобы, а только этап ее рассмотрения, то по сути этап принятия жалобы - это часть этапа ее рассмотрения, с нормативно «размытым» сроком применения - 5 рабочих дней со дня поступления жалобы или документов, в которых выявлены основания для отказа в ее рассмотрении. Нормативная индивидуализация этапа принятия жалобы сроком в 3-5 дней лишила бы таможенный орган права устанавливать причины невозможности принятия жалобы на этапе ее рассмотрения.
Кроме того, в законах № 59-ФЗ и № 289-ФЗ существуют различия в перечне оснований для отказа в рассмотрении обращений.
Другим моментом выступает непрозрачность процедуры ведомственного обжалования, обусловленная невозможностью участия лица-жалобщика в процессе рассмотрения жалобы, хотя бы на этапе принятия решения по ней, в чем ведомственное обжалование
уступает судебному порядку, открытость которого позволяет заявителю высказывать суждения по поводу позиции другой стороны. Конечно, для таможенного органа такой порядок повлечет затраты времени, но если это будет способствовать объективности принимаемых решений и укреплению законности в деятельности таможенных органов, то его целесообразно предусмотреть, поскольку это увеличит степень открытости таможенных органов при рассмотрении жалоб.
Определенный негативный характер имеет предусмотренное Законом № 289-ФЗ различие сроков в рассмотрении жалоб при соблюдении и несоблюдении порядка их подачи. Само по себе такое нарушение предусматривает не возврат жалобы, но если сравнить последствия возможного возврата с увеличением сроков рассмотрения жалобы на 1 месяц, то возврат был бы для заявителя (жалобщика) более предпочтительным с точки зрения временного фактора. В связи с чем предпочтительнее изменить порядок, предусмотрев либо подачу жалобы в вышестоящий таможенный орган, либо снижение сроков рассмотрения жалоб, поданных с несоблюдением установленного порядка в разумных пределах, чтобы это не рассматривалось как наказание.
Статьей 300 Закона № 289-ФЗ предусматривалось введение электронного порядка (формы) подачи жалобы с 01.01.2022, процедурные моменты которого, в том числе технического характера, предусмотрены приказом ФТС России10, ознакомление с которым создает впечатление о достаточно сложном механизме его применения на практике, в связи с чем доля поданных жалоб в электронной форме в 2022 г. составляла по данным ФТС России 17,7 %11.
Все вышеизложенное, будучи реализованным на теоретическом и законодательном уровне, может привести к практическому совершенствованию данного института и конечной цели его функционирования в системе таможенной службы - законности.
Исследование данных ФТС России по правоприменению ведомственного обжалования свидетельствует, что пока он доминирующим в конкуренции с альтернативным ему порядком судебного обжалования не стал. Да и доля жалоб, рассмотренных в ведомственном
10 Об обжаловании решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в электронной форме: приказ ФТС России от 25.02.2022 № 130.
11 Справочные материалы (за 2008-2022 гг.) / Официальный сайт ФТС России. URL: http://www. customs.ru.
порядке, в общем их количестве значительно ниже, чем рассмотренных судебной системой. Доля удовлетворяемости жалоб на РДБ в ведомственном порядке многие годы была ниже, чем такой же показатель в судебной системе, и только за последние 4 года уравнялся с показателями судебной практики. Высока доля решений, выносимых судами не в пользу таможенных органов, по всем категориям дел по искам к таможенным органам - 35-37 % (2019-2022 гг.), а по жалобам на РДБ эта доля еще выше - 46-48% (2019-2021 гг.) и 44,3 % (2022 г.). Подобное может свидетельствовать о низком качестве судебной защиты таможенными органами своих интересов и невысоком профессионально-качественном кадровом потенциале правовых подразделений и служб, порождающих основные виды обжалуемых
РДБ.
Так, по данным ФТС России в 2022 г. среди судебных дел, рассмотренных не в пользу таможенных органов, доля дел, связанных с обжалованием РДБ, составила 56,3 %, в том числе связанных с:
- таможенной стоимостью - 25,3 %;
- классификацией товаров - 6,4 %;
- уведомлениями по уплате таможенных платежей - 3,9 %;
- проведением таможенных операций и таможенного контроля - 3,4 %;
- прочих - 17,3 %12.
Проанализируем опубликованные ФТС России данные по ведомственному и (для сравнения) судебному обжалованию РДБ таможенных органов (ТО), сгруппировав их по времени действия модели обжалования13: а) 2008-2010 гг. (по ТК РФ 2003 г., табл. 1); б) 20112018 гг. (по федеральному закону № 311-ФЗ, табл. 2); в) 2019-2022 гг. (по федеральному закону № 289-ФЗ, табл. 3).
12 Справочные материалы (за 2008-2022 гг.) / Официальный сайт ФТС России. URL: http://www. customs.ru.
13 Официальные данные таможенной службы Российской Федерации достаточно проблематично анализировать по ряду причин:
- отсутствие до 2007 г. официальных отчетов ФТС (ГТК) России по указанному показателю;
- отсутствие единообразного стандарта оформления показателей, в силу чего какие-либо данные со временем либо перестают указываться, либо начинают указываться с использованием иных критериев и показателей;
- частая смена процедур ведомственного обжалования, в результате чего прерываются однотипные динамические ряды статистических данных и появляются показатели, не коррелирующие с предшествующим или будущим периодами.
В силу указанного отрезки времени с приводимыми ФТС (ГТК) России однотипными показателями краткосрочны - продолжительностью в 3-5 лет.
Таблица 1
Показатели ведомственного и судебного обжалования РДБ таможенных органов по ТК РФ 2003 г.
Показатель 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Кол-во исков к ТО, поданных в суд, шт. в том числе по жалобам на РДБ - - -
Кол-во дел, рассмотренных судами по искам к ТО, шт. в том числе по жалобам на РДБ 9 778 4 646 14 793 7 269 19 090 14 239
Кол-во решений, вынесенных судами не в пользу ТО, шт. в том числе по жалобам на РДБ 4 781 2 762 10 163 6 506 14 318 12 582
Доля решений, вынесенных судами не в пользу ТО, % по всем искам по жалобам на РДБ 48,9 59,5 68,7 89,5 75,0 88,4
Кол-во жалоб на РДБ, поданных в ведомственном порядке, шт.
Кол-во жалоб на РДБ, рассмотренных в ведомственном порядке, шт. из них решений, принятых не в пользу ТО, шт. / % 1 723 756 / 43,9 2 692 1 373 / 51,0 2 253 1 150 / 51,0
Так, за период 2008-2010 гг. прослеживается следующая тенденция: количество рассмотренных в системе таможенной службы жалоб на РДБ таможенных органов сначала к 2009 г. возросло в 1,56 раза (с 1 723 до 2 692), а потом снизилось в 1,2 раза (с 2 692 до 2 253), в то время как доля РДБ, признанных незаконными, возросла с 43,9 до 51,0 %.
За аналогичный период результаты судебной практики по этой категории дел превышают результаты ведомственного обжалования как по абсолютному количеству рассмотренных дел, так и по доле отрицательной для таможенных органов практике: количество рассмотренных судами дел за 3 года составило, соответственно, 4 646, 7 269, 14 239 (в 2008 г. больше в 2,7 раза, в 2010 г. - в 6,3 раза), а доля решений, вынесенных не в пользу таможенных органов, - 59,5, 89,5, 88,4 %, что также хуже, чем результаты ведомственного обжалования в 1,35 - 1,75 раз.
Ведомственным порядком обжалования лица воспользовались (в среднем) за 2008-2010 гг. в 3-6 раз реже, чем судебным, получая по его результатам более низкие показатели удовлетворяемости жалоб: за 2009-2010 гг. - в половине случаев (в 2008 г. еще ниже -менее 44 %) в то время как при судебном порядке этот показатель составлял практически 90 %, что выше ведомственного на 75 %.
Таблица 2
Показатели ведомственного и судебного обжалования РДБ таможенных органов по федеральному закону № 311-ФЗ
Показатель Год
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Кол-во исков к ТО, поданных в суд, шт. в том числе по жалобам на РДБ - - - - 16 337 4 582 19911 9 624 18819 10 422
Кол-во дел, рассмотренных судами по искам к ТО, шт. в том числе по жалобам на РДБ 15 117 10 770 - - - - - 20482 14 390
Кол-во решений, вынесенных судами не в пользу ТО, шт. в том числе по жалобам на РДБ 10 582 9 092 - - - - - 10 643 5 702
Доля решений, вынесенных судами не в пользу ТО, % по всем искам по жалобам на РДБ 70,0 83,8 - - - 65,5 51,2 52,0 39,6
Кол-во жалоб на РДБ, поданных в ведомственном порядке, шт. 5 604 6431 2 639
Кол-во жалоб на РДБ, рассмотренных в ведомственном порядке, шт. из них решений, принятых не в пользу ТО, шт. / % 1367 725/ 53,0 1866 1 118/59,9 2433 1 532/ 63,0 2 557 1 801/ 70,4 2011 1 278/ 60,5 3 504 2 097/ 59,8 - / 66,0 - / 42,4
Практику ведомственного обжалования периода 2011-2018 гг. можно охарактеризовать следующим образом. В целом наблюдается рост количества рассмотренных жалоб в ведомственном порядке (с 1 367 в 2011 г. до 2 557 в 2014 г. и скачок до 3 504 - в 2016 г.; данные за 2017-2018 гг. отсутствуют). Показатели практики ведомственного обжалования по количеству рассмотренных жалоб (если исключить 2016 г.) в целом достигли уровня предыдущего периода (2008-2010 гг.), но без преодоления его максимума (в 2009 г.). Доля решений, удовлетворивших жалобы, составила 53,0 % в 2011 г.; от 60 до 70 % в 2012-2017 гг. и резкий спад в 2018 г. - до 42,4 %.
Нечто подобное прослеживается и в судебной практике: в 2011 г. показатели больше тяготеют к практике прошлого периода, чем к рассматриваемому (что, кстати, характерно и для показателей ведомственного порядка). Так, в 2011 г. рассмотрено 10 770 судебных дел по жалобам на РДБ, из которых 83,8 % удовлетворены. За 20122014 гг. показатели практики судопроизводства по искам к таможенным органам в отчетах ФТС России не приводятся. За 2015-2016 гг. доступны только данные о количестве поданных исков в указанные периоды (в том числе по жалобам на РДБ) и доля решений, вынесенных по таким делам не в пользу таможенных органов (в целом по всем категориям дел), которая составила в 2015 г. 65,5 %. После чего в 2016-2017 гг. происходит снижение указанного показателя до 51,2-52,0, а к 2018 г. - до 39,6 %. В 2017-2018 гг. в отчетах ФТС России показатели судебной статистики начинают расширяться. Так, приведены данные количества рассмотренных судами дел и из них -не в пользу таможенных органов, что позволяет определить долю удовлетворяемости исков судами14. В целом же количественные показатели судебных исков к таможенным органам в 2015-2017 гг. держались на уровне 16,3-19,9 тыс., в том числе по жалобам на РДБ - в пределах 4,6-9,6 тыс. (2015-2016 гг.), т. е. превышая количество жалоб ведомственного порядка в 1,3-2,7 раза. В то же время качественные показатели удовлетворяемости жалоб как в судебном (по всем делам), так и ведомственном порядке (по РДБ) снизились, а показатели между ними сблизились, составляя расхождение в 2015 г. - 8, в 2016 г. - 17, в 2017 г. - 27, в 2018 г. - 7 %. При этом если в 2015 г. судебная практика была более лояльна к жалобщикам, чем ведомственная, то уже в 2016-2018 гг. - наоборот.
14 Однако в то же время показатели судебной практики по искам по жалобам на РДБ таможенных органов за период 2012-2018 гг. не опубликованы.
Таблица 3
Показатели ведомственного и судебного обжалования РДБ таможенных органов федеральному закону № 289-ФЗ
Показатель 2019 г. 2020 г. 2021 г. 2022 г.
Кол-во исков к ТО, поданных в суд, шт. в том числе по жалобам на РДБ 11 883 5 590 12 035 5 221 13 033 5 596 11 902 5 968
Кол-во дел, рассмотренных судами по искам к ТО, шт. в том числе по жалобам на РДБ 11 903 6 782 11 028 5 689 6 275 6 789
Кол-во решений, вынесенных судами не в пользу ТО, шт. в том числе по жалобам на РДБ 4 164 3 129 4 123 2 776 3 030 3 006
Доля решений, вынесенных судами не в пользу ТО, % по всем искам по жалобам на РДБ 35.0 46.1 37,4 48,8 36,3 48,3 34,6 44,3
Кол-во жалоб на РДБ, поданных в ведомственном порядке, шт. 5 409 5 931 6 764 7 231
Кол-во жалоб на РДБ, рассмотренных в ведомственном порядке, шт. из них решений, принятых не в пользу ТО, шт./% 2 716 1 274 / 46,9 3 018 1 389 / 46,0 3 345 1 581 / 47,3 3 759 2 094 / 55,7
Анализ практики ведомственного обжалования за период 20192022 гг. свидетельствует о следующем. Общее количество исков, поданных в суды в этот период, составило от 11,9 тыс. до 13,0 тыс. с долей дел по жалобам на РДБ от 43 % (2020, 2021 гг.) до 50 % (2022 г.), т. е. от 5,2 тыс. (2020 г.) до почти 6,0 тыс. (2022 г.). Количество рассмотренных судами дел по искам на РДБ за эти годы выше количества поданных в эти же годы исков в среднем на 10 (2020 г.) - 20 % (2019 г.) за счет рассмотрения дел прошлых лет. Из указанного количества дел по жалобам на РДБ удовлетворяемость исков составила по годам периода: 46,1; 48,8; 48,3; 44,3 %, т. е. имеет место двукратное снижение по сравнению с периодом 2009-2011 гг. (за период 2012-2018 гг. данные не публиковались).
В свою очередь в ведомственном порядке было подано от 5,4 тыс. (2019 г.) до 7,2 тыс. (2022 г.) жалоб с их постоянным ростом за период на 34 %; соответственно произошел и рост количества их рассмотрения, доля которых к количеству поданных жалоб составила от 49 до 52 %, что в сравнении с аналогичными судебными данными не впечатляет. Показатели удовлетворяемости жалоб на РДБ
за 2019-2022 гг. составили: за 2019-2021 гг. - 46,0-47,3 % и только в 2022 г. - 55,7 %, т. е. в сравнении с данными периода 2012-2017 гг. произошло снижение доли удовлетворяемости жалоб на 30-35 % (по отдельным годам) и практически возврат к уровню доинтеграци-онного периода (2008-2010 гг.). С другой стороны, названные показатели уравнялись (стали близки) с показателями судебной практики 2019-2021 гг. и незначительно ее превзошли в 2022 г. (на 11 %).
В итоге только в последнем периоде (2019-2022 гг.) показатель удовлетворяемости жалоб на РДБ таможенных органов судебной и ведомственной практики синхронизировался.
Поскольку в большинстве случаев критерием правильности (законности) обжалуемых РДБ или, наоборот, правомерности обращений в защиту нарушенных прав, свобод, законных интересов лиц служит судебная практика и ее результаты (показатели), то будет вполне обоснованным именно этот показатель положить в основу критерия оценки эффективности деятельности таможенных органов и ее показателей в сфере ведомственного обжалования РДБ. Показатели ведомственного обжалования третьего периода (20192022 гг.) наиболее близки к показателям судебной практики, поэтому деятельность таможенных органов именно этого периода можно считать максимально эффективной.
В то же время при подобном сближении названных показателей возникает вопрос о причинах этого явления. Ответ на него, видимо, кроется не в заслугах таможенных органов, поскольку показатели их деятельности на протяжении 15 исследованных лет практически стабильны, имея динамику к снижению доли удовлетворяемых жалоб. Причина, вероятно, в подходах судебных органов к рассмотрению данной категории дел, поскольку именно судебная практика была снивелирована в сторону снижения показателя удовлетворяе-мости жалоб на РДБ, и изменением судебной практики, к примеру по делам, связанным с таможенной стоимостью, правовой основой чему послужило постановление Пленума Верховного суда РФ от 12.05.2016 № 1815, предусмотревшего более жесткий подход к обоснованию правомерности жалоб и мотивации законности действий участников ВЭД при декларировании ими таможенной стоимости
15 О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с определением таможенной стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 12.05.2016 № 18 // Российская газета. 2016. 18 мая. № 105; Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 7.
товаров, в силу чего индивидуальные судебные усмотрения, которые ранее в большей степени были основаны и актуализированы на правах участников ВЭД, были переориентированы на названное постановление Пленума ВС РФ, что в целом сделало судебную практику более взвешенной, а соответственно, объективной.
Список литературы
1. Витюк В. В. Историко-правовые аспекты некоторых вопросов таможенного права, преподаваемого в вузах // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2021. № 1 (94). С. 35-49.
2. Витюк В. В. Правовая модель и механизм правоприменения института обжалования нарушений в сфере таможенных отношений // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2022. № 1 (98). С. 66-76.
3. Таможенное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / под ред. М. М. Рассолова, Н. Д. Эриашвили. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТА-ДАНА, 2007. 391 с.
© Витюк В. В., 2023 © Уйуик V. V., 2023
Для цитирования:
Витюк В. В. Проблемные аспекты правовой характеристики института ведомственного обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2023. № 4(105). С. 47-68.
