CC BY
30
Б.Г. Никитин
Некоторые аспекты совершенствования ведомственного контроля в контексте реформирования таможенного администрирования в Российской Федерации
В последнее время в государственных органах остро стоит вопрос о введении досудебной (административной) стадии административного судопроизводства. Так, например, по вопросам возможностей и перспектив развития досудебного обжалования в Правительстве Российской Федерации и Центре стратегических разработок проведены «круглые столы». Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации разработаны и внесены в Правительство Российской Федерации проекты Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. и Плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. [1]. Одним из приоритетных направлений административной реформы указанные документы признают необходимость введения механизмов досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц.
Следует отметить, что определенное правовое регулирование по вопросам обжалования, безусловно, есть: Федеральный закон от 2 мая 2006 г.; отраслевые кодексы; Таможенный и Налоговый кодексы; ведомственные нормативно-правовые акты [2], регулирующие порядок рассмотрения жалоб и заявлений граждан; а также отдельные законы субъектов Российской Федерации.
Таким образом, одним из важнейших способов защиты прав лиц в таможенном деле является институт ведомственного контроля. При этом необходимо отметить, что данный институт является собирательной категорией. Он объединяет как контроль при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией положений гл. 7 ТК РФ, так и специальной ст. 412 ТК РФ.
Институт обжалования решений и действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц впервые был закреплен положениями Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 г. (раздел XIII) [3]. Представляется, что положения его были более прогрессивными по сравнению с нормами соответствующего раздела действующего Таможенного кодекса Российской Федерации: они включали первичное и вторичное обжалование. Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 г. содержал процедуру обязательного досудебного прецедента.
Действующий Таможенный кодекс Российской Федерации (гл. 7) достаточно подробно регламентирует процедуры обжалования решений и действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, однако порядок обжалования в этом разделе представлен альтернативным. Согласно ст. 46 Таможенного кодекса Российской Федерации решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы и (или) в суд, арбитражный суд.
Представляется, не лишне предусмотреть обязательный вариант обжалования, который устанавливал бы возможность возвращения жалобы судом для ее предварительного административного рассмотрения. В свою очередь, досудебные процедуры обжалования могли бы содержать две инстанции обжалования. В качестве второй инстанции представляется необходимым ввести систему досудебных апелляционных инстанций коллегиальных органов в вышестоящих таможенных структурах, которые рассматривали бы жалобы граждан и организаций по административным актам. Такие апелляционные органы могут быть созданы в Федеральной таможенной службе (далее - ФТС) и региональных таможенных управлениях, что, безусловно, повлечет изменение компетенции указанных органов.
Следует отметить, что действующее таможенное законодательство содержит некоторые недостатки, например такие, как: порядок досудебного обжалования установлен только для физических лиц; существует лишь одна форма досудебного обжалования - по инстанции вышестоящему руководителю; отсутствуют процедуры рассмотрения обращений граждан, учитывающие специфику такого обжалования; не установлена обязанность виновного должностного лица устранить нарушение или ошибку; не установлена ответственность виновного за необоснованный отказ в рассмотрении, удовлетворении и устранении последствий нарушения прав и свобод заявителя и др. [4, с. 59-62].
Вместе с тем действующее таможенное законодательство содержит некоторые положительные моменты в данном вопросе. Актуальной новацией является введение в Таможенный кодекс Российской Федерации новой статьи, регламентирующей упрощенный порядок обжалования решений и действий (бездействия) должностного лица таможенного органа, которая предусматривает возможность обращения в устной форме к вышестоящему должностному лицу и сокращенные сроки рассмотрения такой жалобы.
В целях обеспечения единообразного порядка действий должностных лиц таможенных органов при принятии к рассмотрению, рассмотрении и разрешении жалоб на решения, действия (бездействие) в сфере таможенного дела в соответствии с гл. 7 Таможенного кодекса Российской Федерации, а также организации работы с такими жалобами ФТС России были разработаны методические рекомендации по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) в сфере таможенного дела, подготовленные по результатам анализа практики рассмотрения жалоб [5].
Еще одним документом, также определяющим порядок работы с обращениями граждан и прием их, является Регламент ФТС России [6]. На нем следует остановится, т.к. по его результатам возможна реализация функции ведомственного контроля в таможенной сфере.
Таможенный кодекс РФ, вступивший в силу с 1 января 2004 г., ввел новый правовой механизм, направленный на повышение уровня законности в деятельности таможенных органов РФ -ведомственный контроль. Данный контроль призван стать важным и необходимым направлением деятельности таможенных органов, реализация которого позволит сократить число незаконно принятых решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, устранить их вредные последствия внутри системы таможенных органов, самостоятельно восстановить нарушенные права и законные интересы лиц, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность.
Вместе с тем, несмотря на значимость и серьезность влекущих правовых последствий, раскрытию ведомственного контроля в ТК РФ посвящена только одна статья - 412. Она устанавливает, что вышестоящий таможенный орган или вышестоящее должностное лицо таможенного органа в любое время в порядке ведомственного контроля вправе отменить или изменить не соответствующее требованиям законодательства РФ решение нижестоящего таможенного органа или нижестоящего должностного лица таможенного органа, а также принять любые предусмотренные законодательством РФ меры в отношении неправомерных действий (бездействия) нижестоящих таможенных органов или нижестоящих должностных лиц таможенных органов.
По сути дела, данная норма представляет собой лишь простую констатацию полномочий вышестоящих таможенных органов (должностных лиц) по отношению к нижестоящим таможенным органам (должностным лицам). За рамками правового регулирования остался сам механизм осуществления ведомственного контроля: порядок проведения, документальное оформление, правовые последствия и др.
Такая краткость законодателя повлекла за собой необходимость урегулирования ведомственного контроля внутренними документами Федеральной таможенной службы России. Вместе с тем Методические рекомендации о порядке его применения появились лишь к концу 2005 г. [7], а документ, подробно описавший процедуру осуществления ведомственного контроля, - только в 2007 г., причем тоже в форме Методических рекомендаций по проведению ведомственного контроля, направленных в таможенные органы в качестве приложения к письму ФТС от 18 июля 2007 г. № 0106/26709 (далее - Методические рекомендации) [8]. Однако даже после них ФТС России направляла в таможенные органы различные письма, разъясняющие отдельные вопросы, возникающие в ходе проведения ведомственного контроля [9; 10; 11].
Таким образом, несмотря на уже немалый срок законодательного введения института ведомственного контроля, до сих пор не создана нормативная база его применения, а анализ имеющихся разъяснений показывает, что ведомственный контроль еще находится в стадии формирования, только нарабатывается практика его осуществления, выявляются трудности в его реализации.
Итак, согласно Методическим рекомендациям, ведомственный контроль - деятельность таможенных органов и их должностных лиц, направленная на выявление и устранение нарушений, допускаемых нижестоящими таможенными органами и нижестоящими должностными лицами таможенных органов при принятии решений и совершение действий (бездействия), связанных с выполнением задач и функций таможенных органов в сфере таможенного дела.
Соответственно, задачами ведомственного контроля являются:
- выявление, устранение и предупреждение нарушений, совершаемых таможенными органами и их должностными лицами при принятии решений, совершении действий (бездействия), связанных с выполнением задач и функций таможенных органов в сфере таможенного дела;
- восстановление прав и законных интересов лиц, нарушенных не соответствующими требованиям законодательства РФ решениями, действиями (бездействием);
- сокращение числа незаконно принятых решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в сфере таможенного дела и устранение их вредных последствий;
- выявление причин и условий, способствующих принятию незаконных и необоснованных решений, выработка мер, направленных на их устранение.
В качестве объектов ведомственного контроля определены решения, принятые в сфере таможенного дела, в частности решения, принятые при осуществлении таможенного оформления и таможенного
контроля, применении таможенных режимов, при определении страны происхождения товаров, их классификации, при контроле таможенной стоимости и взимании таможенных платежей и др.
Институт ведомственного контроля находится еще в стадии формирования. Конечно, для такого нового института таможенного дела, каким и является ведомственный контроль, законодательной регламентации явно недостаточно. Представляется, что выходом из данной ситуации должно стать принятие единого нормативного правового акта ФТС, который комплексно и четко, с учетом уже имеющейся практики применения, урегулировал бы механизм осуществления ведомственного контроля. Только в этом случае ведомственный контроль сможет стать действенным и эффективным механизмом повышения уровня законности в деятельности таможенных органов РФ.
Конституционное закрепление прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом, обусловило острую необходимость разработки и принятия основных системообразующих законодательных актов в сфере административного и административно-процессуального права [12].
Представляется, что механизмы досудебного разрешения споров должны быть установлены единым федеральным законом, который решит вопросы, касающиеся порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан и организаций. При этом очевидна необходимость в создании новых, более совершенных и приближенных к реалиям времени, механизмов и методов досудебного обжалования. Такими методами могли бы стать: внутренний пересмотр, посредничество, примирение, разрешение споров путем переговоров и арбитраж. Создание новых механизмов позволит существенно расширить возможности граждан и организаций отстаивать нарушенные государственными и муниципальными органами, их должностными лицами интересы и права, а также значительно снизить затраты на процедуру защиты прав и законных интересов граждан и организаций.
При разработке закона представляется необходимым закрепить институты досудебного обжалования и предусмотреть, по крайней мере, две инстанции такого обжалования. Это такие институты, как: цели и задачи производства, предмет спора, право на обращение, подведомственность дел, стороны, участники, доказательства по обращениям, порядок и сроки рассмотрения. Также необходимо урегулировать процедурные моменты: вопросы восстановления срока обжалования, возобновления процедуры по вновь открывшимся обстоятельствам, особенные процедуры и т.д. Четко должны быть установлены процедуры, пределы, сроки рассмотрения и ответственность должностных лиц государственных органов за дискреционные проявления власти.
Таким образом, федеральный закон включал бы в себя и механизмы досудебного разрешения споров, и регламентацию процедур такого разрешения. Далее, как представляется, необходимо срочно ввести системы стандартов государственных услуг. В настоящее время разработан законопроект «О стандартах государственных услуг», устанавливающий порядок и процедуры предоставления государственных услуг и, соответственно, рассмотрения жалоб граждан по поводу предоставления государственных услуг.
Представляется, что без детального изучения вопросов, подлежащих регулированию посредством Таможенного кодекса Таможенного союза, без вдумчивого анализа существующих в области таможенного регулирования проблем и формулирования научно и практически обоснованных предложений по структуре и содержанию Таможенного кодекса говорить о возможности установления адекватных сегодняшнему состоянию экономики и международной торговли правил проведения таможенных операций в отношении перемещаемых товаров, работ, услуг, наверное, не приходится [13, с. 16-20].
В связи с данными обстоятельствами считаем необходимым остановиться на таком немаловажном для каждого участника внешнеторговой деятельности вопросе, как обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.
Отметим, что согласно ст. 1 проекта Таможенного кодекса Таможенного союза под таможенным регулированием понимается правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу, их перевозкой по единой таможенной территории Таможенного союза под контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами.
Как было отмечено выше, целью Таможенного кодекса Таможенного союза, представляющего собой основной правовой акт в области таможенного дела и таможенного законодательства, является как регулирование отношений, связанных с осуществлением различными субъектами внешнеторговой деятельности, контроль со стороны таможенных органов государств-участников Таможенного союза за исполнением указанными субъектами возложенных на них обязанностей и реализацией ими предоставленных в связи с данной деятельностью прав, так и регулирование властных отношений
между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения товарами, работами, услугами, составляющими предмет упомянутых видов деятельности.
При этом таможенное законодательство оперирует в основном методами обязательных установлений и запретов.
Реализация таможенными органами возложенных на них функций и полномочий самым непосредственным образом сказывается не только на имущественном и финансовом положении участников ВЭД, но и на экономике государств-участников Таможенного союза и экономическом состоянии самого Союза.
При этом следует констатировать, что суть регулируемых таможенным законодательством отношений, значимость их экономической составляющей и фискальные интересы государств-участников Таможенного союза определяют неравенство правового положения таможенных органов и участников ВЭД, по сути, подчиненное положение экспортеров и импортеров по отношению к уполномоченным таможенным органам.
Сказанное в совокупности с нормами ст. 1 и 3 проекта Таможенного кодекса Таможенного союза, устанавливающими, что Кодекс является не только составной частью таможенного законодательства Таможенного союза, но и нормативным правовым актом прямого действия, а также с учетом цели создания Таможенного кодекса, заключающейся в первую очередь в стремлении формирования единого таможенного пространства, регулируемого едиными для всех участников Союза правилами, и формировании единого правового статуса участников ВЭД, к какому бы государству-участнику Таможенного союза тот или иной субъект ни относился, заключающегося в равной правосубъектности указанных участников, приводит нас к выводу о том, что в Таможенном кодексе Таможенного союза в обязательном порядке должны присутствовать нормы (возможно, в виде отдельной главы), посвященные регламентации вопросов обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.
В противном случае, с нашей точки зрения, нельзя говорить об адекватном правовом регулировании таможенных отношений в рамках Таможенного союза.
Отсутствие указанных правовых норм в тексте Таможенного кодекса может не только сделать неработоспособным Таможенный кодекс, создать неравные условия для различных участников ВЭД, но и «похоронить» саму идею создания Таможенного союза.
Как уже было отмечено ранее, отсутствие должной правовой регламентации обжалования в проекте Таможенного кодекса Таможенного союза выглядит нелогичным с точки зрения его задач и целей, а также может иметь следствием возможные злоупотребления как должностных лиц таможенных органов отдельных государств-участников Таможенного союза, так и конкретных участников ВЭД, а также создание неопределенности правового положения сторон таможенных отношений, обусловленной различиями правовой регламентации рассматриваемых вопросов национальными законодательствами государств-участников Таможенного союза, что с учетом целей унификации таможенного законодательства недопустимо.
В связи с вышеизложенным представляется целесообразным расширить рамки правового регулирования и определить порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и (или) их должностных лиц непосредственно в тексте Таможенного кодекса Таможенного союза.
Таким образом, было бы целесообразно включить в текст Таможенного кодекса Таможенного союза главу «Обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц».
С нашей точки зрения, данная глава должна регламентировать следующие вопросы: общие положения об обжаловании решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц; порядок обжалования; сроки и порядок подачи жалоб; форму и содержание жалобы; последствия подачи жалобы; основания для отказа в рассмотрении жалобы; сроки рассмотрения жалобы; решение таможенного органа по жалобе; упрощенный порядок обжалования решения, действия (бездействия) должностного лица таможенного органа и т.д.
В заключение следует заметить, что использование и законодательное закрепление досудебного обжалования действий (бездействия) и решений государственных органов, их должностных лиц -давно назревшая проблема, скорейшее разрешение которой, в свою очередь, позволит эффективно и оптимально разрешать и предотвращать конфликтные ситуации в различных сферах жизни общества, существенно снизить затраты на процедуры защиты прав и законных интересов граждан и организаций, а также судебную нагрузку по таким категориям административных дел.
Литература
1. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» (ред. от 10.03.2009) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
2. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 года № 61-ФЗ (ред. от 28.11.2009) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2066.
3. Таможенный кодекс Российской Федера-ции (утв. ВС РФ 18.06.1993 № 5221-1) (ред. от 26.06.2008) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 31. Ст. 1224.
4. Письмо Федеральной таможенной службы от 10 марта 2005 года № 01-06/7006 «О размещении информации об обжаловании на информационных стендах таможенных органов» // Таможенные ведомости. 2005. № 7.
5. Письмо ФТС России от 29 июня 2010 года № 01-11/31888 «О направлении Методических рекомендаций по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) в сфере таможенного дела» // СПС «КонсультантПлюс»
6. Приказ ФТС РФ от 28 ноября 2007 года № 1479 «О регламенте Федеральной таможенной службы» (ред. от 24.12.2009) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 17.
7. Методические рекомендации по применению ФТС России статьи 412 Таможенного кодекса Российской Федерации, утвержденные руководителем ФТС России 11 октября 2005 года // СПС «КонсультантПлюс»
8. Методические рекомендации по проведению ведомственного контроля (приложение к письму ФТС от 18 июля 2007 года № 01-06/26709) // СПС «КонсультантПлюс»
9. Письмо ФТС России от 13 апреля 2007 года № 15-155/13947 «О направлении разъяснений по проблемным вопросам, возникающим в ходе проведения ведомственного контроля деятельности таможенных органов» // СПС «КонсультантПлюс»
10. Письмо ФТС России от 29 декабря 2007 года № 01-06/50728 «О действиях таможенных органов при отмене по результатам ведомственного контроля решения о выпуске товаров» // СПС «КонсультантПлюс»
11. Письмо ФТС России от 11 июня 2008 года № 01-11/23601 «О применении статьи 412 ТК России при обнаружении факта подачи ГТД ненадлежащим лицом» // СПС «КонсультантПлюс»
12. Гречкина О.В. Досудебные процедуры обжалования в таможенных органах Российской Федерации // Таможенное дело. 2006. № 1.
13. Черняков И.В. Порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц // Таможенное дело. 2010. № 1.
