CC BY
88
УДК 342.951 ББК 67.301
© 2016 г. А. П. Мясников,
профессор кафедры административного и таможенного права Ростовского филиала Российской таможенной академии доктор юридических наук, профессор. Тел.: 8 (863) 262-06-76.
Е. В. Миллеров,
старший преподаватель кафедры административного и таможенного права Ростовского филиала Российской таможенной академии кандидат юридических наук. E-mail: [email protected]
ИНСТИТУТ ВЕДОМСТВЕННОГО (АДМИНИСТРАТИВНОГО) ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ В ЭТИЧЕСКОМ АСПЕКТЕ СОВРЕМЕННОЙ ТАМОЖЕННОЙ КУЛЬТУРЫ
В статье анализируются особенности правового регулирования института ведомственного (административного) обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц сквозь призму современной таможенной культуры. Авторами исследуются вопросы рассмотрения жалоб таможенными органами с учетом исторического опыта и современных практических реалий. Обсуждаются вопросы альтернативности подачи жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа либо его должностного лица, круга лиц, принимающих участие в рассмотрении жалобы, упрощенного порядка обжалования.
Ключевые слова: таможенные органы, решения, действия (бездействие), обжалование, ведомственный порядок, рассмотрение жалоб, альтернативность, круг лиц, упрощенный порядок, этика таможенных правоотношений, таможенный сервис, таможенная культура.
A. P. Myasnikov - Professor, Department of Administrative and Customs Law, Rostov branch of the Russian
Customs Academy, Doctor of Law, Professor.
E. V. Millerov - Senior Lecturer, Department of Administrative and Customs Law, Rostov branch of the Russian
Customs Academy, PhD in Law.
INSTITUTE OF DEPARTMENTAL (ADMINISTRATIVE)APPEALAGAINST DECISIONS, ACTIONS (INACTION)
OF CUSTOMS BODIES AND THEIR OFFICIALS IN THE ETHICALASPECT OF THE MODERN CUSTOMS
CULTURE
The article analyzes the peculiarities of legal regulation of modern Institute of departmental (administrative) appeal of decisions, actions (inaction) of customs bodies and their officials through the prism of the modern customs and culture. It is authors investigated the issues of the complaint the customs authorities taking into account historical experience and current practical realities. It is discussed the alternative ofa complaint to a decision, action (inaction) of a customs authority or its officers, number of persons involved in the complaint, a simplified appeal procedure.
Key words: customs authorities, decisions, actions (inaction), the appeal, the departmental procedure, complaints, alternatives, number of persons, simplified procedures, ethics of customs relations, customs service, customs culture.
Одной из важных составляющих совершенствования регулирования таможенного дела сегодня является развитие таможенной культуры, под которой в исследованиях некоторых авторов предлагается понимать поведение участников таможенных правоотношений, оптимальное для интересов всех участников данных правоотношений, выработанное на основе международных, этико-эконо-мических, социально-нравственных традиций и правовых норм [13, с.105].
В качестве основного элемента таможенной культуры ученые сегодня называют «таможенный сервис». В научных трудах таможенной тематики, посвященных этому вопросу, встречаются авторские определения данного термина. Нам наиболее импонирует позиция авторов, определяющих «таможенный сервис» в узком и широком смыслах. Так, в первом (узком) смысле под таможенным сервисом понимается оказание таможенными органами государственных услуг по переме-
щению товаров через таможенную границу, уровень которого (сервиса) определяется в соответствии с международными стандартами и в сравнении с передовым зарубежным опытом. В широком же смысле таможенный сервис определяется как оказание услуг таможенными органами, а также другими участниками таможенных правоотношений, деятельность которых направлена на способствование перемещению товаров иными лицами через таможенную границу (таможенные представители, таможенные перевозчики и др.), уровень которого (сервиса) определяется в соответствии с международными стандартами и в сравнении с передовым зарубежным опытом [14, с. 154].
К составляющим таможенного сервиса, на наш взгляд, можно уверенно отнести и наличие в действующем таможенном законодательстве института ведомственного (административного) обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. Неслучайно административной юрисдикционной деятельности таможенных органов и институту ведомственного рассмотрения жалоб (как одному из видов данной деятельности) в последнее время посвящен целый ряд исследований [5, с. 47-50; 6, с. 34-38; 7, с. 60-63; 13, с. 47-51].
Что касается нормативной правовой базы, то, прежде всего, следует сказать, что правовое регулирование таможенного дела сегодня осуществляется в рамках Евразийского экономического союза (в настоящее время помимо России в него входят Армения, Беларусь, Казахстан и Кыргызстан), который образован в 2015 году на базе ранее созданного Таможенного союза в рамках ЕврАзЭс (с 2010 года). Действующим кодифицированным нормативным правовым актом данного Союза является Таможенный кодекс ТС [1] (вступление нового кодекса (ТК ЕАЭС) планируется с 1 января 2017 года).
В вопросах правового регулирования ведомственного (административного) института обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц ст. 9 Таможенного кодекса ТС отсылает к национальному законодательству государств - членов Союза. В России основополагающим нормативным правовым актом по вопросам обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц является Фе-
деральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [2]. В соответствии с данным законом жалоба выступает в качестве одного из видов обращений (ст. 4) наряду с заявлением и предложением. Здесь же дано и официальное определение жалобы, под которой понимается «просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц».
Особенности рассмотрения жалоб, поступающих на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, регламентируются главой 3 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [3]. В этом законе не дается определения жалобе применительно к сфере таможенного дела, в связи с чем можно сделать вывод о том, что законодатели особенностей такой жалобы не увидели относительно общего понятия жалобы, закрепленного в ст. 4 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан РФ.
Несмотря на это, нельзя не отметить, что в Методических рекомендациях по рассмотрению жалоб, разработанных ФТС России [4], дано определение такому термину, как «жалоба на решение, действие (либо бездействие) в области таможенного дела» - обращение физического или юридического лица (в том числе и не озаглавленное «жалобой»), где выражается несогласие с принятым решением, совершенным действием (либо бездействием) в сфере таможенного дела, говорится о нарушении прав, свобод или законных интересов лица, создании препятствий к их реализации либо о незаконном возложении на него какой-либо обязанности и содержится требование о восстановлении нарушенных прав (признать решение, действие (либо бездействие) таможенного органа или его должностного лица незаконным и отменить их, пересмотреть вынесенное решение, обязать принять решение или совершить действие и т. п.), которое может быть сформулировано конкретно или усматриваться из существа обращения. В этом же определении, в скобках, имеется уточнение о том, что к области таможенного дела относятся: перемещение товаров и транспортных средств через границу, таможенный контроль, совершение таможенных операций, применение таможенных процедур, взимание таможенных платежей, при-
менение запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, обжалование решений, действий (либо бездействия) таможенных органов в области таможенного дела. Данное определение некоторые авторы предлагают перенести из указанных методических рекомендаций в главу 3 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [9, с. 73].
Говоря подробнее о самом институте ведомственного (административного) обжалования, прежде всего, следует отметить, что он позволяет участникам таможенных правоотношений обращаться в вышестоящий таможенный орган с жалобой на решение, действие (бездействие) таможенного органа или должностного лица. Причем таможенное законодательство (ст. 37 указанного федерального закона) предоставляет обжалующему лицу альтернативу такого обжалования (подача жалобы в таможенные органы и (или) в суд, арбитражный суд). Подчеркнем, что подача жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в таможенные органы не исключает возможности одновременной или последующей подачи жалобы аналогичного содержания в суд, арбитражный суд. Жалоба на решение, действие (бездействие)
таможенного органа или его должностного лица, поданная в таможенные органы и в суд, арбитражный суд, рассматривается судом, арбитражным судом.
Проводимый нами анализ статистических данных количества зарегистрированных жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, поданных в центральный аппарат ФТС России за период 2005-2015 годов [11, с. 33], обнаружил, что в последние годы наблюдается рост количества жалоб, поступающих в таможенные органы для рассмотрения в ведомственном (административном) порядке [12]. Так, из приведенных статистических данных видно, что в 2015 году по сравнению с 2005 годом количество приведенных жалоб увеличилось практически в 2,5 раза (см. табл., рис.).
На наш взгляд, это свидетельствует о росте доверия к таможенным органам со стороны физических и юридических лиц, выступающих участниками таможенных правоотношений, которые все больше обращаются с жалобами в ведомственном, а не в судебном порядке.
Данные о поступлении на рассмотрение жалоб в центральный аппарат ФТС России (2005, 2010 и 2015 годы)
2005 год 2010 год 2015 год
151 289 404
Рис. Графическое соотношение статистических показателей поступления жалоб в центральный аппарат ФТС России (2005, 2010 и 2015 годы)
Жалобы на решения, действия (либо бездействие) таможенных органов или их должностных лиц могут подаваться как непосредственно в вышестоящие таможенные органы, так и через те таможенные органы, решения, действия (либо бездействие) которых или их должностных лиц которых обжалуются. Согласно п. 2 ст. 38 указанного закона таможенные органы, на решения, действия (либо бездействие) которых или должностных лиц которых подаются жалобы, направляют их в вышестоящие таможенные органы вместе с подтверждающими материалами не позднее пяти рабочих дней со дня поступления таких жалоб.
При сравнении действующего ведомственного (административного) института обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц с предыдущим (регламентировавшимся Таможенным кодексом РФ 2003 года) видим, что в соответствии со ст. 54 ТК РФ жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа подлежала рассмотрению вышестоящим таможенным органом. В свою очередь жалоба на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа рассматривалась таможенным органом, в котором проходило службу (замещало государственную должность) данное лицо, а жалоба на решение, действие (бездействие) начальника таможенного органа - вышестоящим таможенным органом. В этом состоит его существенное отличие от действующей ст. 46 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации», поскольку согласно этой норме жалоба на решение, действие (бездействие) как таможенного органа, так и его должностного лица рассматривается вышестоящим таможенным органом. Данное изменение в ст. 46 ФЗ РФ по сравнению со ст. 54 ТК РФ 2003 года, представляется вполне удачным, обеспечивающим наибольшую степень объективности и непредвзятости рассмотрения жалобы, а соответственно и повышение степени доверия участников таможенных правоотношений в вопросах подачи и рассмотрения жалоб таможенными органами в ведомственном (административном) порядке.
Анализируя нормы таможенного законодательства, позволяющие участникам таможенных правоотношений наиболее эффективно использовать институт ведомственного (административного) обжалования, нельзя обойти вниманием ст. 49 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации», предусматривающую
упрощенный порядок обжалования. Впервые данный (упрощенный) порядок обжалования в истории таможенного законодательства был введен в Таможенном кодексе РФ 2003 года (ст. 57).
В соответствии с предусматривающей сегодня упрощенный порядок обжалования ст. 49 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» условиями подачи и рассмотрения жалобы в данном порядке являются следующие:
- могут обжаловаться решения, действия (либо бездействие) только должностных лиц таможни или таможенного поста;
- стоимость товаров, перемещаемых через таможенную границу, не должна превышать 1,5 миллиона рублей и (или) одного транспортного средства (либо состава транспортных средств).
Упрощенный порядок обжалования заключается непосредственно в том, что лицо обращается с устной жалобой к вышестоящему должностному лицу таможни или таможенного поста. Если же обжалуется решение, действие (бездействие) начальника таможенного поста, то в этом случае жалоба в упрощенном порядке подается начальнику таможни, в регионе деятельности которой находится данный таможенный пост. Следует отметить, что ст. 49 вышеуказанного закона позволяет подавать жалобу по этому же предмету обжалования и в общем порядке.
Рассмотрение такой жалобы должно осуществляться безотлагательно, и решение по ней приниматься незамедлительно, но не позднее трех часов с момента ее подачи. По результатам рассмотрения жалобы в упрощенном порядке по просьбе лица, ее подавшего, должностным лицом таможенного органа может быть составлен акт, который обжалует в общем порядке в вышестоящий таможенный орган или в суд либо в арбитражный суд.
Если сравнивать действующий упрощенный порядок (ст. 49 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации») с предыдущим (ст. 5 7 ТК РФ 2003 года), то в качестве существенного различия можно назвать сроки такого рассмотрения жалобы. Так, если в ст. 57 ТК РФ 2003 года речь шла только о безотлагательности рассмотрения жалобы и незамедлительности принятия по ней решения (без указания конкретного времени), то в соответствии со ст. 49 Феднрпль-ного закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» максимально возможный срок рассмотрения данной жалобы конкретизирован - три часа.
В качестве предложений по совершенствованию упрощенного порядка рассмотрения жалоб таможенными органами, видится целесообразным, во-первых, сокращение максимально возможного срока с 3 до 2-х часов, во-вторых, исключение из содержания ст. 49 анализируемого Федерального закона возможности обжалования в упрощенном порядке решений и действий (либо бездействия) начальника таможенного поста начальнику соответствующей таможни, так как подача жалобы и ее рассмотрение в данном случае не соответствуют смыслу упрощенного порядка обжалования и поднимают целый ряд трудноразрешимых вопросов (существенное расстояние многих таможенных постов от их таможен, составление акта результатов рассмотрения жалобы и др.).
Говоря о совершенствовании института ведомственного (административного) рассмотрения жалоб таможенными органами как одного из направлений развития современной таможенной культуры также следует отметить появление в Федеральном законе «О таможенном регулировании в Российской Федерации» статьи, предусматривающей полномочия лиц при обжаловании (ст. 39), так как подобной нормы Трудовой кодекс РФ 2003 года не предусматривал. В частности, в ст. 39 предусмотрена возможность участия в обжаловании законных представителей (перечень лиц, имеющих право являться законными представителями, перечислены в п. 2 ст. 39), а также представителей (которыми согласно п. 4 ст. 39 могут выступать адвокаты и иные оказывающие юридическую помощь лица).
В завершение хотелось бы также отметить такой важный, на наш взгляд, элемент ведомственного (административного) института обжалования решений и действий (бездействия)
Литература
1. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17) (в ред. от 10.10.2014, с изм. от 08.05.2015). URL: http://consultant.ru.
2. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (в ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». URL: http://consultant.ru.
3. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311 -ФЗ (в ред. от 13.07.2015) «О таможенном регулировании в РФ» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016). URL: http://consultant.ru.
таможенных органов либо их должностных лиц, как альтернативность подачи жалобы, которая по выбору лица, подающего жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа либо его должностного лица, может подаваться как в вышестоящий таможенный орган, так и в суд либо в арбитражный суд.
Некоторые авторы сегодня предлагают сделать порядок подачи жалобы на решения, действия (либо бездействие) должностных лиц таможенных органов аналогичным налоговому законодательству (то есть первичная жалоба должна быть подана обязательно в вышестоящий налоговый орган, а в суд может подаваться только жалоба на решение налогового органа, рассмотревшего первичную жалобу) [14, с. 23]. Причем такой порядок обжалования известен и таможенному законодательству. Он был предусмотрен Таможенным кодексом РФ 1993 года, но впоследствии (в ТК РФ 2003 года и Федеральном законе «О таможенном регулировании в Российской Федерации») законодатели отказались от такого порядка обжалования. Правы ученые, относящиеся с осторожностью к подобным предлагаемым к внесению изменениям в действующий институт ведомственного (административного) рассмотрения жалоб таможенными органами [15, с. 75]. Более того, предусмотренная сегодня главой 3 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» альтернатива подачи жалобы в вышестоящий таможенный орган либо в суд (или арбитражный суд) в наибольшей степени соответствует правовому обеспечению этики взаимоотношения таможенных органов с другими участниками таможенных правоотношений в рамках современной таможенной культуры.
Bibliography
1. Customs code of the customs Union (Annex to the Agreement on the Customs code of the Customs Union (adopted by the Decision of the EurAsEC Interstate Council at the level of heads of state from 27.11.2009 № 17) (as amended on 10.10.2014, rev. from 08.05.2015). URL: http://consultant.ru.
2. Federal law of Russia dated 02.05.2006 № 59-FZ (amended on 03.11.2015) «On the procedure of consideration of citizens of the RF». URL: http://consultant.ru.
3. Federal law of 27.11.2010 № 311-FZ (as amended on 13.07.2015) «About customs regulation in the Russian Federation» (amended. and ext., joined. in force from 01.01.2016). URL: http:// consultant.ru.
4. Письмо ФТС России от 30.08.2011 № 01-11/41869 «О направлении Методических рекомендаций по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) в области таможенного дела». URL: http://consultant.ru.
5. Багиева З. Н. Анализ общетеоретических положений административно-юрисдикцион-ной деятельности // Академический вестник Рост. фил. Рос. тамож. акад. 2015. № 4 (21).
6. Бугаева Т. А. О некоторых вопросах обеспечения защиты прав физических и юридических лиц в административно-юрисдикционой деятельности таможенных органов // Академ. вестн. Рост. фил. Рос. тамож. акад. 2015. № 4 (21).
7. Грамотенко В. Е. Принципы административной юрисдикционной деятельности таможенных органов: постановка проблемы // Академ. вестн. Рост. фил. Рос. тамож. акад. 2015. № 4 (21).
8. Губаева А. В. Особенности судебной практики по делам, связанным с оспариванием действий и решений таможенных органов: сб. матер. межвуз. конкурса науч. работ студентов. СПб., 2015.
9. Миллеров Е. В., Дрыганов А. В. О понятийном аспекте жалобы в области таможенного дела // Жур. науч. публ. аспирантов и докторантов. 2015. № 12.
10. Миллеров Е. В., Назаров А. В. О некоторых вопросах совершенствования правового регулирования рассмотрения жалоб в таможенных органах // Жур. науч. публ. аспирантов и докторантов. 2015. № 12.
11. Мясников А. П., Миллеров Е. В., Дриго-ла Э. В. Производство по жалобам как вид ад-министративно-юрисдикционной деятельности таможенных органов: учеб. пособие / под общ. ред. А. П. Мясникова. Ростов н/Д, 2016.
1 2. Официальный сайт ФТС России // Сведения о деятельности ФТС России / Обзоры обращений граждан и организаций в ФТС России. URL: http://www.customs.ru.
13. Смоленский М. Б., Миллеров Е. В. О роли таможенной культуры в современном таможенном администрировании // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 5.
14. Смоленский М. Б., Миллеров Е. В., Шаля В. М. Таможенный сервис как приоритетное направление оптимизации современной таможенной культуры: социально-этические и административно-правовые аспекты: моногр. Ростов н/Д, 2014.
15. Фоменко В. С. Основные направления административной юрисдикции таможенных органов Российской Федерации // Академ. вестн. Рост. фил. Рос. тамож. акад. 2016. № 1 (22).
4. The letter of FCS of Russia dated 30.08.2011 № 01-11/41869 «About the direction of Methodical recommendations about consideration of complaints to decisions, actions (inaction) of customs cases». URL: http://consultant.ru.
5. Bagieva Z. N. Analysis of General provisions of administrative and jurisdictional activity // Academic Bulletin of the Rostov branch of Russian customs Academy. 2015. № 4 (21).
6. Bugaeva T. A. On some issues of protection of rights of physical and legal entities in administra-tive-jurisdictional activities of customs authorities // The Academic Bulletin of the Rostov branch of Russian customs Academy. 2015. № 4 (21).
7. Gramotenko V. E. Principles of administrative jurisdictional activity of customs bodies: problem statement // The Academic Bulletin of the Rostov branch of Russian customs Academy. 2015. № 4 (21).
8. Gubaeva A. V. Peculiarities of court practice on cases related to appeals against actions and decisions of customs authorities // Collection of materials of interuniversity competition of research works of students / St. Petersburg them. V. B. Bobkov branch of Russian customs Academy. St. Petersburg, 2015.
9. Millerov E. V., Draganov A. V. About the conceptual aspect of the complaint in the field of customs // Journal of scientific publications graduate and doctoral students. 2015. № 12.
10. Millerov E. V., Nazarov A. V. About some questions of perfection of legal regulation of the complaints with the customs authorities // Journal of scientific publications graduate and doctoral students.
2015. № 12.
11. Myasnikov A. P., Millerov E. V., Drygala E. V. proceedings on complaints as a form of administrative and jurisdictional activity of customs authorities: the textbook / ed. by A. P. Myasnikova. Rostov on Don, 2016.
12. Official site of the FCS of Russia // Information about the activities of the FCS of Russia / Reviews of appeals of citizens and organizations in the FCS of Russia. URL: www.customs.ru.
13. Smolenskiy M. B., Millerov E. V. On the role of customs culture in a modern customs administration // Science and education: economy; enterprise; law and management. 2014. № 5.
14. Smolenskiy M. B., Millerov E. V., Schall V. M. Customs service as a priority direction of optimization of modern customs culture: socio-ethical and administrative and legal aspects: monograph. Rostov on Don, 2014.
15. Fomenko V. S. Main directions of the administrative jurisdiction of the customs authorities of the Russian Federation // The Academic Bulletin of the Rostov branch of Russian customs Academy.
2016. № 1 (22).
