CC BY
328
УДК 342.9 ББК 67.401
И.В. ЧЕПУРНАЯ, О.В. ПИНЬКО
Некоторые аспекты обжалования действий (бездействия) и решений таможенных органов и их должностных лиц
Рассматриваются актуальные вопросы института обжалования действий (бездействия) и решений таможенных органов и их должностных лиц на примере деятельности таможен Дальневосточного региона, в том числе обосновывается необходимость совершенствования механизмов досудебного и судебного обжалования.
Ключевые слова: обжалование действий и решений; таможенные органы; судебные органы; участники внешнеэкономической деятельности; жалоба; механизм защиты прав и законных интересов.
В последнее время в Российской Федерации проводятся значительные реформы в области таможенного дела, связанные, в том числе, с межгосударственной интеграцией. Результатом их проведения стало создание Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана, а также вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО). Учитывая, что Российская Федерация с 22.08.2012 г. официально стала 156-й страной-членом ВТО, интерес к качеству деятельности таможенных органов возрастает.
Современный этап развития общественных отношений характеризуется острой необходимостью совершенствования механизмов досудебного
ЧЕПУРНАЯ Ирина Владимировна — кандидат юридических наук, декан юридического факультета Владивостокского филиала Российской таможенной академии, г. Владивосток.
ПИНЬКО Ольга Вячеславовна — студент юридического факультета Владивостокского филиала Российской таможенной академии, г. Владивосток.
правоохранительный аспект
45
и судебного обжалования действий (бездействия) и решений таможенных органов и их должностных лиц. Реализация таможенными органами возложенных на них полномочий и осуществление функций в сфере таможенного регулирования и таможенного дела сопряжены с их взаимодействием с лицами, перемещающими товары через таможенную границу и осуществляющими деятельность в области таможенного дела.
В результате этого взаимодействия нередко возникают конфликтные ситуации, обусловленные либо недостатками таможенного законодательства, либо различными позициями властных и невластных субъектов таможенных правоотношений относительно толкования или применения тех или иных нормативных положений. Возникновение конфликтных ситуаций в таможенной сфере предопределяет необходимость существования и функционирования механизмов защиты прав и законных интересов участников таможенных правоотношений от неправомерных решений и действий таможенных органов. Основным механизмом такой защиты и является институт обжалования действий (бездействия) и решений таможенных органов и их должностных лиц, значение которого в современных реалиях практически полного обновления нормативно-правовой базы в сфере таможенного дела трудно переоценить.
Эффективное функционирование и совершенствование механизмов оспаривания решений и действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц представляется чрезвычайно важным на современном этапе развития таможенного законодательства. Право граждан на обращение с жалобами на действия всех без исключения органов исполнительной ветви власти (в том числе и таможенных органов) обозначено в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» [1]. В таможенной сфере право на обжалование закреплено в статье 9 Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС) [2] и статьях 36-49 главы 3 федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [3].
В соответствии с ТК ТС обжалование решений и действий (бездействий) таможенных органов и их должностных лиц проводится в соответствии с законодательством той страны-участницы, действия таможенного органа или должностного лица которой обжалуются. Следовательно, действия таможенных органов РФ и должностных лиц будут обжаловаться в порядке, установленном законодательством РФ.
Исходя из данных положений, любое лицо вправе обжаловать решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц в порядке и сроки, установленные законодательством государства - члена Таможенного союза. Обжаловать решения, действия (бездействия) таможенного органа или должностных лиц таможенного органа, следуя данной отсылочной норме, вправе любое лицо, если таким решением, действием
46
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 3(64)/2013
(бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность. Основанием для подачи жалобы на деятельность таможенных органов могут стать нарушения субъективного права соответствующего физического или юридического лица, вовлеченного в сферу организации и осуществления таможенного дела [8].
Правоотношения, которые возникают в механизме реализации института обжалования, порождаются не только позитивными действиями, но и действиями, носящими противоправный характер. В таком случае граждане, юридические лица, индивидуальные предприниматели имеют все основания воспользоваться своим конституционным правом обжалования актов органов государственной власти.
В рамках института обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц не следует отождествлять судебный и досудебный порядок разрешения споров. В первом случае лицо, попытавшись урегулировать конфликт самостоятельно, передает данный спор на рассмотрение суда. Лицо изначально желает воспользоваться судебной формой защиты прав и законных интересов. Во втором же случае лицо обжалует решение, действие (бездействие) в вышестоящий таможенный орган. При этом если бы лицо обратилось в суд напрямую, игнорируя процедуру подачи жалобы в таможенный орган, то это не повлекло бы наступление для него негативных процессуально-правовых последствий в виде возвращения или оставления заявления без рассмотрения.
Обращение в вышестоящий таможенный орган или к должностному лицу по вопросу обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц не требует каких-либо затрат и может быть эффективным и быстрым, а для подачи заявления или жалобы в суд нужно оплатить государственную пошлину [4]. Судебная практика показывает чрезвычайную загруженность судов РФ большим количеством жалоб, а следовательно, судебное разбирательство, как правило, быстрым не бывает, в отличие от досудебного.
Кроме того, преимуществами досудебного порядка обжалования являются оперативность рассмотрения; возможность определить позицию вышестоящего таможенного органа, что при отрицательном результате позволит лицу, подавшему жалобу, подготовиться к судебному рассмотрению спора; более простая форма подачи жалобы; а также то, что при таком порядке рассмотрения жалобы не обязательно предоставлять документы, подтверждающие доводы жалобы. Немаловажно и то, что решение вышестоящего таможенного органа или должностного лица по жалобе вступает в силу немедленно после его вынесения, и заявитель сохраняет за собой право последующего обжалования решения таможенного органа или его должностного лица в судебном порядке.
Досудебный порядок обжалования действий (бездействий) и решений таможенных органов и их должностных лиц гражданами и их объединениями
правоохранительный аспект
47
может выступать в качестве своего рода процессуального фильтра, с помощью которого возможно оперативное разрешение значительного количества юридических конфликтов в рамках таможенного органа без обращения в суд [5].
Национальное законодательство, а именно статья 40 федерального закона № 311-ФЗ определяет сроки подачи жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица [3].
Анализируя положения данной статьи, следует отметить, что в соответствии со статьей 191 Гражданского кодекса Российской Федерации течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало. Таким образом, отсчет сроков подачи жалобы начинается со следующего дня после того, как:
а) лицу стало известно (или должно было стать известно) о нарушении его прав, законных интересов и свобод или о незаконном возложении на него обязанностей;
б) истек срок, установленный в нормах действующего законодательства, как Таможенного союза, так и актов законодательства РФ для принятия таможенным органом решения, совершения определенного действия [7].
При пропуске по уважительным причинам срока для обжалования этот срок по заявлению лица, обратившегося с жалобой на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, восстанавливается таможенным органом, правомочным рассматривать эту жалобу. Восстановление пропущенного срока для обжалования выражается в фактическом принятии к рассмотрению жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица. Таким образом, условием восстановления пропущенных сроков является наличие уважительной причины, по которой срок был пропущен.
Закон оставляет открытым вопрос о том, какая причина может быть признана «уважительной». Необходимо учитывать фактические, конкретные обстоятельства дела. При этом следует отметить, что фактические обстоятельства дела, по которым срок был пропущен, могут быть признаны уважительными лишь по письменному заявлению лица, подавшего жалобу. По своей инициативе таможенный орган не вправе этот срок восстановить, и только таможенным органом, который правомочен эту жалобу рассмотреть (например, вышестоящим таможенным органом, если обжаловано решение начальника таможенного органа).
При решении вопроса о восстановлении пропущенного срока обжалования следует исходить из того, что возможность признания указанной заявителем причины уважительной должна определяться индивидуально в каждом конкретном случае с учетом всех обстоятельств. Так, в качестве оснований для восстановления пропущенного срока могут служить обстоятельства, затруднившие своевременное получение информации об обжалуемом решении,
48
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 3(64)/2013
действии (бездействии), либо обстоятельства, ставшие препятствием для обращения с жалобой в установленные сроки.
Заявление о восстановлении срока для подачи жалобы может быть подано как в виде самостоятельного документа, так и содержаться в тексте жалобы. К заявлению о восстановлении срока обжалования должны быть приложены документы, подтверждающие уважительные причины пропуска срока. Восстановление срока для обжалования выражается в фактическом принятии жалобы к рассмотрению и не требует вынесения отдельного решения. Причины отказа в восстановлении срока обжалования отражаются в решении об отказе в рассмотрении жалобы по существу.
Анализируя деятельность таможенных органов Российской Федерации, можно увидеть, что за 2012 г. таможенными органами Российской Федерации по существу рассмотрено 1 866 жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов в области таможенного дела, из них 60% по результатам рассмотрения удовлетворены полностью или частично.
Практика также показывает, что наибольшее количество жалоб в таможенные органы поступает на решения, действия (бездействие), принятые (совершенные) в связи с исчислением и взиманием таможенных платежей, что составило 87% от их общего числа (из них решения по таможенной стоимости - 41%).
Жалобы на решения, действия (бездействие) таможенных органов при применении таможенных процедур и совершении таможенных операций составили 8%, при применении специальных таможенных процедур при перемещении товаров физическими лицами - 3% от общего количества поступивших в таможенные органы жалоб.
По предмету обжалования в общем количестве признанных судами незаконными решений, действий (бездействия) таможенных органов и (или) их должностных лиц, а также споры, находившиеся в производстве таможенных органов Дальневосточного региона в 2012 г., распределяются следующим образом:
- споры, связанные с обжалованием решений, действий (бездействия) таможенных органов и (или) их должностных лиц при определении, заявлении и контроле таможенной стоимости, - 10 353 (70,4%);
- споры о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) таможенных платежей и процентов в связи с корректировкой таможенной стоимости - 3 772 (25,6%);
- споры, связанные с обжалованием требований таможенных органов об уплате таможенных платежей и решений таможенных органов о бесспорном взыскании таможенных платежей, - 345 (2,4%);
- споры, связанные с таможенным оформлением и таможенным контролем, - 101 (0,7 %);
- споры, связанные с обжалованием решений о классификации товаров, - 92 (0,6%).
правоохранительный аспект
49
Таким образом, классификация рассмотренных судами в отчетном периоде судебных дел по искам, предъявленным к таможенным органам Дальневосточного региона по предметам спора, свидетельствует о том, что наиболее существенную их часть составляют дела, связанные с обжалованием решений, действий (бездействия) таможенных органов и (или) их должностных лиц при определении, заявлении и контроле таможенной стоимости, а также с возвратом (зачетом) излишне уплаченных (взысканных) таможенных платежей в связи с корректировкой таможенной стоимости.
Типичными причинами принятия судебными органами решений не в пользу таможенного органа являются недоказанность таможенным органом невозможности применения метода по стоимости сделки с ввозимыми товарами, несоблюдение принципа последовательного применения методов определения таможенной стоимости товаров, необоснованный запрос дополнительных документов и сведений.
Необходимо отметить, что категория споров, связанная с уплатой процентов на сумму возврата излишне уплаченных (взысканных) таможенных платежей в связи с корректировкой таможенной стоимости, является новой категорией споров (первые заявления поданы в первом квартале 2012 г.). Однако с учетом того, что требования заявителей в рассматриваемом случае основаны на судебных решениях о признании незаконными решений о корректировке таможенной стоимости товаров, можно констатировать формирование судебной практики по данной категории споров не в пользу таможенных органов.
В настоящее время повышение эффективности и качества рассмотрения таможенными органами и их должностными лицами жалоб является одним из приоритетных направлений деятельности таможенных органов. Представляется, что досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц является наиболее целесообразным, поскольку будет способствовать упрощению процедуры защиты невластными субъектами своих прав, свобод и законных интересов, сокращению экономических и временных затрат на обжалование, снижению чрезмерной загруженности судов, повышению авторитета таможенных органов [6].
Следует отметить, что в настоящее время судебный порядок защиты, по сравнению с досудебным, является значительно более эффективным способом защиты прав. Это связано с более строгой процессуальной регламентацией, наделением участника ВЭД процессуальными правами, позволяющими ему активно участвовать в рассмотрении поданой им жалобы.
Таможенными органами при этом принимаются меры реагирования для предотвращения и минимизации отрицательной судебной практики. В 2012-2013 гг. в Дальневосточном таможенном управлении такими мерами стали, к примеру:
1) оказание в рамках конкретных дел методической помощи должностным лицам таможенных органов региона, осуществляющим судебную защиту;
50
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 3(64)/2013
2) отмена в порядке ведомственного контроля решений, принятых с нарушением законодательства;
3) проведение совместных совещаний структурных подразделений ДВТУ в целях выработки тактики защиты в суде, сбора дополнительных доказательств;
4) проведение совещания с правовыми подразделениями таможенных органов, подчиненных ДВТУ;
5) курирование отдельных наиболее значимых судебных дел таможен региона, по которым должностные лица правовой службы управления принимают участие в судебных заседаниях, готовят проекты процессуальных документов;
6) мониторинг исковых заявлений, поступающих во Владивостокскую и Находкинскую таможни;
7) подготовка и направление в таможенные органы региона обзора судебной практики по спорам об обжаловании физическими лицами решений таможенных органов;
8) подготовка и направление в таможенные органы региона обзора судебной практики по новым категориям споров; и др.
Анализ эффективности мер реагирования свидетельствует о том, что из всей совокупности мер, принятых таможенными органами, наиболее результативной остается работа по досудебному пересмотру на соответствие законодательству принимаемых решений по таможенной стоимости в порядке ведомственного контроля. Так, за 4-й квартал 2012 г. в порядке ведомственного контроля таможенными органами региона признано незаконными 8 119 решений, действий (бездействия), из них 6 729 - по таможенной стоимости и взысканию платежей (1 668 - функциональными подразделениями, 5 061 -правовыми подразделениями), что позволило предотвратить экономические потери, связанные с возмещением судебных издержек. Данные мероприятия позволили сократить число судебных решений, принимаемых не в пользу таможенных органов. Так, в течение 2012 г. по результатам ведомственного контроля было прекращено 1 562 судебных дела.
В то же время наметилась тенденция по улучшению организации работы таможен, подчиненных ДВТУ, по выработке и принятию мер реагирования, направленных на минимизацию принятия незаконных решений. В основном работа по выработке указанных мер в таможнях не ограничивается исключительно обжалованием судебных решений (постановлений) и направлением их для сведения в функциональные подразделения, а нацелена на выработку наиболее эффективных мер по предотвращению негативных последствий.
В частности, в рамках подготовки к судебных заседаниям проводится работа по сбору дополнительных доказательств, делаются запросы в организации, которые могут предоставить информацию, обосновывающую позицию таможенного органа, инициируются международные запросы. В целях укрепления позиции таможенных органов в суде по делам, связанным с обжалованием решений о корректировке таможенной стоимости товаров,
правоохранительный аспект
51
классифицируемых в товарных позициях 8702, 8704 ТН ВЭД ТС, практикуется привлечение к участию в процессах представителей совета Объединения автопроизводителей России. По результатам рассмотрения в ряде случаев ходатайства таможенных органов удовлетворялись, имеет место и положительная судебная практика по данному вопросу.
Помимо этого, наметилась тенденция более тесного взаимодействия подразделений таможенной инспекции, подразделений, уполномоченных на осуществление контроля таможенной стоимости и правоохранительных подразделений. Так, в качестве меры реагирования на судебные акты, вынесенные не в пользу таможенного органа, проводятся проверочные мероприятия после выпуска товаров в отношении сведений о таможенной стоимости, проверки соблюдения требований валютного законодательства, по итогам которых в отношении участников внешнеэкономической деятельности возбуждено административное производство (Уссурийская таможня).
Одним из наиболее наглядных показателей эффективности работы таможенных органов, с точки зрения законности принимаемых ими решений, является судебная арбитражная практика. Поэтому стабильно невысокий показатель разрешения дел в пользу таможенных органов есть явное свидетельство наличия целого ряда системных проблем в принятии и применении комплекса законодательных и подзаконных актов в рамках института обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ): [принята 12.12.1993] // Парламентская газета. 2009. № 4.
2. Таможенный кодекс Таможенного союза [принят 27.11.2009]. М.: Проспект, 2010. 176 с.
3. О таможенном регулировании в Российской Федерации: федер. закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ (ред. от 05.04.2013) // Парламентская газета. 2010. № 63.
4. Граве А.В. Таможенное право: учебный курс. М.: МИЭМП, 2009. 95 с.
5. Давыдова Е.В. Досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействий) таможенных органов и их должностных лиц: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 21 с.
6. Колесников Г.Г. Ответственность таможенных органов и их должностных лиц за незаконные решения, действия (бездействие) // Таможенное дело. 2010. № 3. С. 26-27.
7. Комментарий к федеральному закону от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [Электронный ресурс] / под ред. С.А. Овсянникова, Г.Н. Комковой. URL: http://consultant.ru
8. Шеметов М.Н. Институт обжалования в таможенном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 25 с.
