CC BY
14Проблематика оценки результатов цифровой трансформации контрактной системы в аспекте ее эффективности
Кренёва Анастасия Андреевна,
аспирант кафедры управления государственными и муниципальными закупками, МГУУ Правительства Москвы
На сегодняшний день закупочная сфера ведет активный курс на развитие и цифровизацию, практически все процедуры перевели в электронный формат, контракты заключаются в режиме онлайн, исполнение контрактов проходит в структурированном формате в информационных системах, исключая обмен бумажными документами. На современном этапе мы все чаще сталкиваемся с необходимостью внедрения быстрых решений, перестройки логики работы информационных систем, внедрения дополнительных функциональных решений в целях контроля закупочной деятельности, а также развития аналитики. Еще несколько лет назад все это было бы невозможно сделать быстро, во-первых, не было такой потребности, во-вторых практически никто не применял инструменты цифровой трансформации, в-третьих законодатель не всегда быстро реагировал изменениями нормативно-правовых актов. Цифровая трансформация в том или ином смысле применяется во всех сферах, в том числе в сфере контрактной системы, инструментов мониторинга и оценки показателей закупочной деятельности - это одно из необходимых условий развития государственных и муниципальных закупок в текущих условиях. Однако, эффективность этих изменений еще предстоит оценить. Ключевые слова: цифровая трансформация, контрактная система, государственные и муниципальные закупки, показатели эффективности.
см см о см
сч
О!
^
н
О Ш
т
X
<
т о х
X
Согласно Указу Президента РФ от 21.07.2020 № 474 цифровая трансформация определена как одна из национальных целей развития Российской Федерации [1].
Можно отметить, что в настоящее время концептуальное понимание общих целей цифровой трансформации и задач, подлежащих решению в ходе ее реализации, определены не только доктринально, но и в правовых актах Правительства Российской Федерации. Базовые дефиниции и ключевые направления цифровой трансформации установлены постановлением Правительства РФ от 10.10.2020 № 1646 «О мерах по обеспечению эффективности мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов управления государственными внебюджетными фондами» (далее - Постановление № 1646) [2] и распоряжением от 22.10.2021 № 2998-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления» [3].
Так, например, пунктом 16 Постановления № 1646 установлено, что показатели результативности цифровой трансформации формируются с учетом следующих целей цифровой трансформации:
а) повышение удовлетворенности граждан государственными услугами, в том числе цифровыми, и снижение издержек бизнеса при взаимодействии с государством;
б) снижение издержек государственного управления, отраслей экономики и социальной сферы;
в) создание условий для повышения собираемости доходов и сокращения теневой экономики за счет цифровой трансформации;
г) повышение уровня надежности и безопасности информационных систем, технологической независимости информационно-технологической инфраструктуры от оборудования и программного обеспечения, происходящих из иностранных государств;
д) обеспечение уровня надежности и безопасности информационных систем, информационно-телекоммуникационной инфраструктуры;
е) устранение избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности в рамках контрольной (надзорной) деятельности [2].
При безусловной концептуальной верности этого подхода, представляется очевидной необходимость его дальнейшей детализирующей адаптации к специфике отдельных отраслей народного хозяйства, конкретных сфер государственного управления. Поскольку формирование показателей результативности цифровой трансформации без гармонизации с отраслевыми показателями эффективности и установления их соотношения повлечет превращение цифровой трансформации в «деятельность ради деятельности» без однозначного целеполагания.
Вместе с тем, рассмотрение этой задачи в прикладной плоскости позволяет констатировать, что ее очевидность не обуславливает простоты решения, в силу того, что до настоящего времени не во всех отраслях государственного управления сформированы унифицированные подходы к оценке результативности.
Так, например, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - закупки) даже на доктринальном уровне отсутствует единое понимание ключевых показателей эффективности.
Регламентирующий данную деятельность Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) предполагает в рамках контрактной системы в сфере закупок (далее - контрактная система) мониторинг закупок (статья 97), в рамках которого осуществляется оценка информации об осуществлении закупок [4].
Более того, постановлением Правительства РФ от 27.05.2021 № 814 утверждено «Положение о порядке обеспечения мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», содержащее требования к сводному аналитическому отчету по результатам такого мониторинга [5], и порядок оценки эффективности деятельности органов контроля, указанных в части 1 статьи 99 Закона № 44-ФЗ [4].
При этом изучение этого документа позволяет отметить, что сводный аналитический отчет, по своей сути, свод статистических данных, не предполагающий сопоставительной интерпретации во взаимосвязи с какими-либо показателями (их плановыми значениями или их динамикой). Показатели предусмотрены только для оценки эффективности деятельности органов контроля, указанных в части 1 статьи 99 Закона № 44-ФЗ [4].
Следует отметить, что эффективности закупочной деятельности, не смотря на ее связь с эффективностью расходования бюджетных средств, последней все же не тождественна, что неоднократно отмечалось в научной литературе [5], и находит свое отражение, например, в методологии аудита Счетной палаты Российской Федерации [7].
С учетом изложенного не вызывает удивления разнообразие подходов к оценке эффективности закупочной деятельности даже в отчетах Министерства финансов Российской Федерации [8].
В результате в настоящее время не только различные экспертные организации (например, Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов, общероссийская общественная организация «Гильдия отечественных закупщиков и специалистов по закупкам и продажам»), региональные органы государственной власти [9], но и государственные органы на федеральном уровне осуществляют оценку эффективности закупочной деятельности исходя из различных критериев и целевых показателей.
Следует отметить, что любая трансформация государственных и экономических институтов, в том числе и цифровая, это прежде всего - смена базовых установок, идеологии, парадигмы - изменение стратегического видения. По большому счету, это вопрос базовых аксиологических установок.
В классическом труде А.А. Томпсона-мл и А. Дж. Стрикленда III «Стратегический менеджмент. Концеп-
ции и ситуации для анализа» дано определение стратегического видения, как маршрута движения компании в будущее, определяющий ее образ, то какой она должна стать [10]. В самой этой формулировке мы видим явную отсылку к аксиологическим категориям должного. По сути, утверждается, что залогом успешного развития является определение неких целей, выходящих за узкофункциональные пределы. Но, это, в свою очередь, предполагает и критерии оценки их достижения.
Здесь, мы можем сформулировать два тезиса.
Первый - узко прагматическое, сведенное к обеспечению государственных (муниципальных) нужд, понимание целей контрактной системы - экзистенциально неверно. Институт государственных закупок - это многовекторная система государственного регулирования, посредством которой решаются задачи не только обеспечения функционирования органов власти, но и развития конкуренции, предпринимательства, модернизации промышленности, то есть потребностей общества в развитии экономики.
Второй - сведение эффективности закупочной деятельности к «экономности - дешевизне закупок», количеству проведенных процедур или объему освоенных средств, недопустимо. Для общества, его конкретного представителя - гражданина, подобный формальный подход к оценке эффективности закупок однозначно неприемлем.
Однако, сегодня приходится признать, что контрактная система - один из ключевых государственных институтов, не имеет репрезентативной системы оценки эффективности функционирования, соответствующей целям ее создания. Существующая парадигма закупок, как формализованного процесса, непоколебима.
В условиях экстраординарных экономических вызовов настоящего времени это представляется достаточно критичной проблемой.
Формирование критериев оценки эффективности контрактной системы, безусловно, масштабная задача, требующая глубоких теоретических и практических исследований и в рамках данного доклада рассмотрение даже отдельных, вероятных критериев, не представляется возможным.
Однако, решение этой задачи необходимо.
Цифровая трансформация не сводится к цифровиза-ции, автоматизации и оптимизации регламентов, - это не только и не столько технологии, а новые бизнес-модели, концепты, позволяющие преодолеть очередной «эволюционный» этап [11]. Но, любая бизнес-модель требует целеполагания и комплексной оценки планируемого результата.
Сегодня же, фактически сформирован «логический разрыв». Имеются критерии оценки эффективности процесса - цифровой трансформации (оптимизации при максимальном упрощении), в отсутствие критериев оценки эффективности самой деятельности.
Именно поэтому, несмотря на безусловные усилия по цифровой трансформации контрактной системы: пакетные изменения Закона № 44-ФЗ -только в 2022 году в Закон № 44-ФЗ внесено 14 редакций [4], автоматизацию существенного количества процессов - в 2022 году было произведено более 250 обновлений программного обеспечения Единой информационной системы в сфере закупок [12], интеграцию различных информационных систем - комплексная оценка ее влияния на закупочную деятельность в настоящее время невозможна.
X X
о го А с.
X
го m
о
м о м м
сч сч о
CS
о ш m
X
<
m О X X
Литература
1. Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс.
2. Постановление Правительства РФ от 10.10.2020 № 1646 «О мерах по обеспечению эффективности мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов управления государственными внебюджетными фондами» (вместе с «Положением о ведомственных программах цифровой трансформации»). - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс.
3. Распоряжение Правительства РФ от 22.10.2021 № 2998-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс
4. Федеральный Закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс.
5. Лапин А.Е., Киселева О.В., Кумунджиева Е.Л. Подходы к оценке эффективности контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. - 2016 - № 1 - (34) - с. 31-32. - [Электронный ресурс]. https://vestnik.volbi.ru/upload/numbers/134/article-134-1548.pdf.
6. Постановление Правительства РФ от 27.05.2021 № 814 «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также об оценке эффективности деятельности органов контроля, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс.
7. «СГА 302. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля)» (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 21.04.2016 № 17К (1092)). - [Электронный ресурс]. -Режим доступа: КонсультантПлюс.
8. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации - [Электронный ресурс]. -https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/ (дата обращения: 01.12.2022).
9. Приказ Тендерного комитета г. Москвы и Глав-контроля г. Москвы от 28.12.2017 № 70-01-221/17/88 «О расчете коэффициента эффективности деятельности органов исполнительной власти города Москвы в сфере закупок товаров, работ, услуг и признании утратившими силу приказов Департамента города Москвы по конкурентной политике и Главного контрольного управления
города Москвы». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс.
10. А.А. Томпсон-мл, А.Дж. Стрикленд III / Стратегический менеджмент. Концепции и ситуации для анализа, 12-е издание: Пер. с англ. - М.: Изд. дом «Вильямс». 2006. С. - 36.
11. Цифровая трансформация закупок: с места в карьер. В. Шнелльбехер, Д. Вайзе, Р. Тевелсон, М. Хегель - [Электронный ресурс]. -https://www.tadviser.rU/images/8/83/RUS_Jumpstarting_th e_Digital_Procurement_Joumey.pdf (дата обращения: 01.12.2022).
12. Единая информационная система в сфере закупок - [Электронный ресурс]. -https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/news/news-search.html?categoryId=1 (дата обращения: 01.12.2022).
Problems of evaluating the results of digital transformation of the
contract system in terms of its effectiveness Kreneva A.A.
Moscow Metropolitan Governance University
JEL classification: D20, E22, E44, L10, L13, L16, L19, M20, O11, O12, Q10, Q16, R10, R38, R40, Z21, Z32_
To date, the procurement sector is actively pursuing development and digitalization, almost all procedures have been transferred to electronic format, contracts are concluded online, and contracts are executed in a structured format in information systems, excluding the exchange of paper documents. At the present stage, we are increasingly faced with the need for the introduction of quick solutions, the restructuring of the logic of information systems, the introduction of additional functional solutions in order to control procurement activities, as well as the development of analytics. A few years ago, it would have been impossible to do all this quickly, firstly, there was no such need, secondly, practically no one used the tools of digital transformation, and thirdly, the legislator did not always react quickly with changes in regulatory legal acts. Digital transformation in one sense or another is applied in all spheres, including in the field of the contract system, tools for monitoring and evaluating procurement performance - this is one of the necessary conditions for the development of state and municipal procurement in the current conditions. However, the effectiveness of these changes has yet to be
Keywords: digital transformation, contract system, state and municipal
procurement, performance indicators. References
1. Decree of the President of the Russian Federation of July 21, 2020 No. 474
"On the national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030". - [Electronic resource]. - Access mode: ConsultantPlus.
2. Decree of the Government of the Russian Federation of October 10, 2020
No. 1646 "On measures to ensure the effectiveness of measures for the use of information and communication technologies in the activities of federal executive authorities and government extrabudgetary funds" (together with the "Regulations on departmental digital transformation programs"). - [Electronic resource]. - Access mode: ConsultantPlus.
3. Decree of the Government of the Russian Federation of October 22, 2021
No. 2998-r "On approval of the strategic direction in the field of digital transformation of public administration". - [Electronic resource]. - Access mode: ConsultantPlus
4. Federal Law No. 44-FZ dated 05.04.2013 "On the contract system in the
field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs". - [Electronic resource]. - Access mode: ConsultantPlus.
5. Lapin A.E., Kiseleva O.V., Kumundzhieva E.L. Approaches to evaluating
the effectiveness of the contract system in the field of state and municipal procurement // Business. Education. Right. Bulletin of the Volgograd Institute of Business. - 2016 - No. 1 - (34) - p. 31-32. - [Electronic resource]. https://vestnik.volbi.ru/upload/numbers/134/article-134-1548.pdf.
6. Decree of the Government of the Russian Federation of May 27, 2021 No.
814 "On monitoring the procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs and the procurement of goods, works, services by certain types of legal entities, as well as on assessing the effectiveness of the activities of control bodies exercising control over compliance with the legislation of the Russian Federation and other regulatory legal acts on the contract system in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs, on amending certain acts of the Government of the Russian Federation and invalidating certain acts of the Government of the Russian Federation
and certain provisions of certain acts Government of the Russian Federation". - [Electronic resource]. - Access mode: ConsultantPlus.
7. "SGA 302. Standard of external state audit (control). Audit in the field of
procurement of goods, works and services carried out by objects of audit (control) "(approved by the Board of the Accounts Chamber of the Russian Federation, protocol dated April 21, 2016 No. 17K (1092)). -[Electronic resource]. - Access mode: ConsultantPlus.
8. Official website of the Ministry of Finance of the Russian Federation -
[Electronic resource]. -
https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/ (date of access: 01.12.2022).
9. Order of the Tender Committee of Moscow and the Main Control
Department of Moscow dated December 28, 2017 No. 70-01-221/17/88 "On the calculation of the efficiency coefficient of the activities of the executive authorities of the city of Moscow in the field of procurement of goods, works, services and recognition as invalid orders of the Department of the City of Moscow for Competition Policy and the Main Control Department of the City of Moscow. - [Electronic resource]. -Access mode: ConsultantPlus.
10. A.A. Thompson Jr., A.J. Strickland III / Strategic management. Concepts and situations for analysis, 12th edition: Per. from English. - M.: Ed. Williams house. 2006. S. - 36.
11. Digital transformation of procurement: right off the bat. W. Schnellbecher, D. Weise, R. Tevelson, M. Hegel - [Electronic resource]. -https://www.tadviser.ru/images/8/83/RUS_Jumpstarting_the_Digital_Pr ocurement_Journey.pdf (date of access: 12/01/2022).
12. Unified information system in the field of procurement - [Electronic resource]. - https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/news/news-search.html?categoryId=1 (date of access: 12/01/2022).
X X O OD A C.
X
OD m
o
ho o lo lo
