CC BY
482 По жалобе граждан С. В. Бородина, В. Н. Буробина, А. В. Быковского и других на нарушение их конституционных прав статьями 7, 29, 182 и 183 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации : определение Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. № 439-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор : учебник. М., 2007. С. 243-243 ; Артамонов А. Н. Прокуратура и прокурорский надзор в Российской Федерации : учебное пособие. Омск, 2010. С. 52-58 ; и др.
4 Основы оперативно-розыскной деятельности : учебное пособие. 2-е изд., доп. и перераб. / под ред. А. Е. Чечетина. Барнаул, 2005. С. 173.
5 Шумилов А. Ю. Курс основ оперативно-розыскной деятельности : учебник для вузов. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2007. С. 300.
6 См., напр.: Оперативно-розыскная деятельность : учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / [И. А. Климов и др.] ; под ред. И. А. Климова. М., 2014. С. 267 ; и др.
7 Большой толковый словарь русского языка / сост. и гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 1998. С. 1459 ; и др.
8 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33, ст. 3349. С. 6132-6145 ; 2013. № 26, ст. 3207. С. 65636600.
9 Бессарабов В. Г. Указ. соч. С. 244.
10 Луговик В. Ф. Методические рекомендации о порядке предоставления оперативными подразделениями органов внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора и реагирования на протесты, представления и указания прокурора // Законодательство и практика. 2004. № 1 (12). С. 17.
УДК 342.9 © О. А. Дизер, 2014
Проблема реализации права полиции доставлять лиц, находящихся в состоянии алкогольного опьянения,
в медицинские организации и территориальные органы МВД России
О. А. Дизер
Статья посвящена рассмотрению направлений современной государственной антиалкогольной политики и роли полиции в ее осуществлении. Особое внимание уделяется вопросам предупреждения и пресечения полицией правонарушений в сфере антиалкогольного законодательства, доставления лиц, находящихся в состоянии алкогольного опьянения в общественных местах, в медицинские организации либо в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции.
Ключевые слова: алкоголизм; антиалкогольное законодательство; государственная антиалкогольная политика;
предупреждение и пресечение правонарушений в сфере антиалкогольного законодательства; доставление лиц, находящихся в состоянии опьянения в общественных местах, в медицинские организации либо в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции.
Проблема алкоголизма в России — одна из самых актуальных проблем современности, что связано со все возрастающим количеством лиц, злоупотребляющих алкоголем, а также ростом правонарушений в сфере действия антиалкогольного законодательства, что превращает данную проблему в источник реальной угрозы национальной безопасности государства.
Так, выступая на совещании о мерах по снижению потребления алкоголя в России 12 августа 2009 г., Д. А. Медведев выразил серьезную озабочен-
ность тем, что алкоголизм приобрел в нашей стране характер национального бедствия.
Складывающаяся в государстве обстановка позволяет говорить об увеличении количества правонарушений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения. Например, в Омской области в структуре выявленных за 2013 г. преступлений наибольшее количество составили совершенные в состоянии алкогольного опьянения — 5170 случаев, или 27,3% от общего числа оконченных расследованием преступлений.
Пресечено: 1749 (+30,8%; +412 по сравнению с 2012 г.) административных правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции; 1046 фактов незаконной реализации крепких спиртных напитков. Выявлено 230 преступлений, связанных с производством и оборотом фальсифицированной спиртосодержащей продукции. В учреждения здравоохранения доставлено 7630 граждан, склонных к злоупотреблению спиртными напитками, 579 прошли стационарное лечение 1.
Как показывает правоприменительная и судебная практика, административно-правовые средства, применяемые для предупреждения и пресечения правонарушений в сфере антиалкогольного законодательства, часто являются неэффективными. Современную государственную антиалкогольную политику в России целесообразно вести с учетом оценки опыта прошлого, основная задача должна сводиться к постепенному искоренению причин массового пьянства, минимизации его негативных последствий. Именно поэтому антиалкогольная политика выступает неотъемлемой частью общей социальной политики государства, направленной на защиту жизни и здоровья людей, их прав на достойное существование и развитие от воздействия потребления алкоголя.
Указом Президента Российской Федерации утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. 2, которая нацелена на стабилизацию и рост численности населения, повышение общего коэффициента рождаемости в 1,5 раза и увеличение ожидаемой продолжительности жизни до 75 лет. Достижение таких показателей невозможно без принятия государством эффективных мер по противодействию злоупотреблению спиртным.
Кроме того, в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 3, стабилизация численности населения и коренное улучшение демографической ситуации являются стратегическими целями обеспечения национальной безопасности, а алкоголизм — одной из главных угроз национальной безопасности в сфере здравоохранения.
Вышеназванные нормативные акты послужили основанием для разработки и принятия Концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 г. 4 (далее — Концепция), определившей основные цели, задачи и механизмы реализации данной политики.
Основными целями являются: значительное снижение уровня потребления алкогольной продукции;
повышение эффективности системы профилактики злоупотребления спиртным; повышение эффективности регулирования алкогольного рынка.
Меры по реализации государственной политики: организация в средствах массовой информации кампаний, направленных на укрепление общественной поддержки стратегий борьбы со злоупотреблениями алкогольной продукцией; ограничение (вплоть до полного запрета) скрытой рекламы алкогольной продукции, привлекающей общественное внимание; осуществление политики ценообразования, обеспечивающей установление потребительских цен на алкогольную продукцию с учетом содержания в ней этилового спирта; снижение доступности алкогольной продукции путем ограничения ее розничной продажи по месту и времени; усиление административной ответственности за нарушения в области производства и оборота алкогольной продукции, в том числе ограничений на розничную продажу алкогольной продукции несовершеннолетним, а также установление уголовной ответственности за неоднократное совершение указанных деяний; разработка и осуществление мер по противодействию реализации нелегально произведенной алкогольной продукции, по усилению государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции.
Можно констатировать, что на современном этапе развития российского общества борьба с пьянством и алкоголизмом проводится на основе концепции антиалкогольной политики, направленной на защиту жизни и здоровья граждан государства, их прав на достойное существование и развитие от воздействия алкоголя, а также иных нормативно-правовых актов органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, учреждениями здравоохранения, науки и образования, культуры и искусства, общественных и религиозных организаций, в том числе путем их взаимодействия для достижения поставленных целей и задач.
Немаловажная роль в их реализации отводится органам внутренних дел (полиции), осуществляющим борьбу с пьянством и алкоголизмом путем предупреждения и пресечения нарушения норм действующего антиалкогольного законодательства. В сложившейся ситуации, когда злоупотребление алкоголем достигло колоссальных масштабов и практически становится национальным бедствием, органы внутренних дел (полиция) выступают ключевым субъектом в борьбе с пьянством и алкоголизмом, так как, будучи специальным субъектом управления, именно полиция осуществляет защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, охраняет общественный порядок и обеспечивает общественную безопасность в государстве.
Руководствуясь нормами действующего законодательства, определяющими цели и задачи антиалкогольной политики, органы внутренних дел должны принять все возможные меры по обеспечению правопорядка и общественной безопасности в государстве, предотвратить дальнейшее распространение пьянства, особенно в среде несовершеннолетних, обеспечить безопасность дорожного движения, способствовать законному развитию предпринимательской деятельности.
Основные права и обязанности полиции в борьбе с пьянством и алкоголизмом отражены в нормах Федерального закона «О полиции». В соответствии со ст. 12 полиция обязана обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах; оказывать первую помощь лицам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья, если специализированная помощь не может быть получена ими своевременно или отсутствует; регулировать дорожное движение 5.
Для предупреждения и пресечения правонарушений в сфере антиалкогольного законодательства полиции предоставлены следующие права: доставлять граждан, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации; направлять и (или) доставлять на медицинское освидетельствование в соответствующие медицинские организации граждан для определения наличия в организме алкоголя, если результат освидетельствования необходим для подтверждения либо опровержения факта совершения административного правонарушения, а также проводить освидетельствование указанных граждан на состояние опьянения; останавливать транспортные средства, если это необходимо для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения, задерживать транспортные средства и отстранять водителей от управления транспортными средствами в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации 6.
Право доставлять граждан, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации или дежурные части содержалось ранее в двух самостоятельных пунктах Закона о милиции (п. 11 и п. 19 ст. 11). Однако данные нормы предполагали нахождение
таких лиц в медицинских вытрезвителях до полного вытрезвления, что не закреплено в нормах действующего законодательства. В государстве существовали специализированные органы, основным направлением деятельности которых было предотвращение нарушений общественного порядка лицами, находящимися в состоянии опьянения, — медицинские вытрезвители. Они осуществляли свою деятельность на основании Положения о медицинском вытрезвителе при отделе внутренних дел, утвержденного приказом МВД СССР от 30 мая 1985 г. № 106 7, в соответствии с которым они являлись специализированными учреждениями милиции, выполняющими функции пресечения нарушений антиалкогольного законодательства и, в частности, появления в общественных местах лиц, находящихся в состоянии опьянения, если их вид оскорбляет человеческое достоинство и общественную нравственность, или если они утратили способность самостоятельно передвигаться либо могли причинить вред окружающим или себе, и оказания им неотложной медицинской помощи. Данные лица доставлялись в вытрезвитель сотрудниками органов внутренних дел, где по прибытии осматривались фельдшерами. При признании их находящимися в состоянии алкогольного опьянения средней степени, требующим вытрезвления, производилось их задержание до момента вытрезвления. Лиц, находящихся в состоянии тяжелого алкогольного опьянения, алкогольной коме, доставляли в медицинские учреждения.
В настоящее время завершена работа по упразднению всех ранее существовавших медицинских вытрезвителей на территории Российской Федерации, а иного органа, взявшего на себя обязанности, раннее им принадлежавшие, не создано. Приказом МВД России от 23 декабря 2011 г. № 1298 «Об утверждении Инструкции о порядке доставления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации» 8 определен порядок доставления лиц, находящихся в состоянии опьянения в общественных местах, в медицинские учреждения.
В соответствии с вышеуказанным приказом в медицинские учреждения помещаются только те лица, которые нуждаются в оказании им специализированной медицинской помощи. При отсутствии показаний для оказания медицинской помощи в стационарных условиях лица, находящиеся в состоянии опьянения, совершившие правонарушения, доставляются сотрудниками полиции в дежурные части территориальных органов МВД России. Не нашли законодательного разрешения проблемы дальнейше-
го пребывания доставленных в дежурные части из общественных мест граждан в состоянии опьянения. Главным образом это касается вопросов о месте нахождения лица в состоянии алкогольного опьянения до его вытрезвления и сроках его пребывания в дежурной части.
История развития службы медицинских вытрезвителей в России показывает, что в 1940 г. во исполнение постановления Совнаркома СССР вытрезвители из Наркомата здравоохранения были переданы в подчинение Народного комиссариата внутренних дел СССР, а попытка вновь вернуть их в сферу здравоохранения, предпринимавшаяся в 1992 г. во исполнение постановления Правительства РСФСР № 723 «Об организационных мерах по выполнению постановления Верховного Совета РСФСР „О милиции"», так и не была реализована в силу экономических причин 9.
Существование медицинских вытрезвителей многие годы позволяло спасти от смерти в результате употребления некачественного алкоголя, обморожений много людей. При все своей про-блемности нормы, предусматривавшие возможность доставления лиц, находящихся в состоянии опьянения, в медицинские вытрезвители, были направлены на защиту общественного порядка, общественной безопасности, нравственности, на устранение опасности для жизни, здоровья и имущества людей, которые в состоянии опьянения создают реальную угрозу как для самих себя, так и для окружающих.
Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 20 ноября 2003 г. № 416-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Подаря Павла Александровича на нарушение его конституционных прав статьей 20.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пунктами 11 и 15 статьи 11 Закона Российской Федерации „О милиции", Положением о медицинском вытрезвителе при горрай-органе внутренних дел и Инструкцией по оказанию медицинской помощи лицам, доставляемым в медицинские вытрезвители» сделал вывод, что отмеченные нормы не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан 10.
Анализ зарубежного опыта борьбы с пьянством и алкоголизмом позволяет говорить о наличии медицинских вытрезвителей в структуре государственных органов таких стран, как Беларусь, Казахстан, Чехия и Польша. Существуют и аналоги вытрезвителей. Так, в Канаде действует служба «Красный нос», которая доставляет выпивших людей до места их проживания, если же клиент находится в стадии глубокого опьянения, его привозят в медицинское учреждение. Подобная служба действует и в Швеции.
В странах Западной Европы пьяных задерживают лишь при нарушении порядка, однако имеются благотворительные службы, которые на добровольной основе могут доставить человека домой. Их активность особенно проявляется в холодное время года п.
Сегодня, учитывая актуальность вопросов предупреждения и пресечения нарушений антиалкогольного законодательства, в субъектах Российской Федерации пытаются ввиду пробельности федерального законодательства создать специализированные учреждения, основной задачей которых являлось бы доставление и нахождение в них лиц, находящихся в состоянии опьянения в общественных местах.
В Новосибирске собираются открыть десять (по одной на каждый район города) консультативно-диагностических палат, которые будут располагаться рядом с приемным покоем в медучреждении. Отличие от классических вытрезвителей — не только в относительном комфорте, но и в полной добровольности пребывания. На Вологодчине полицейские расширяют помещения дежурных частей, увеличивают количество камер предварительного заключения, в которые помещают людей в состоянии тяжелого опьянения, в то время как вменяемых отвозят в больницы. В Томской области за счет бюджета открывают спецучреждения — аналог вытрезвителей. В Ленинградской области депутаты Законодательного собрания хотят возродить вытрезвители на базе наркодиспансеров, так как в обычных больницах нет палат для оказания неотложной наркологической помощи 12. Управление МВД России по Омской области обратилось в Правительство Омской области с инициативой открытия реабилитационных учреждений для лиц, находящихся в состоянии опьянения 13.
Особого внимания при рассмотрении вопроса о создании подобных учреждений заслуживает опыт Томской области, где впервые после ликвидации медицинских вытрезвителей был создан пункт медицинской помощи. В связи с ростом преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения, УВД по Томской области обратилось к губернатору с предложением о создании на территории областного центра медицинского учреждения по оказанию медицинской помощи лицам, находящимся в общественных местах и на улицах в состоянии алкогольного опьянения и утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей среде.
В соответствии с распоряжением губернатора Томской области от 20 августа 2010 г. № 719-ра на территории г. Томска с 3 декабря 2010 г. начал свою деятельность пункт медицинской помощи лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения. Под помещения медицинского пункта было выделе-
но отдельно стоящее кирпичное здание. Структура медицинского пункта предусматривает наличие:
— комнаты предварительного осмотра;
— кабинета медицинского освидетельствования;
— процедурного кабинета;
— лаборатории предварительной диагностики на содержание в крови наркотических веществ;
— 4-х наблюдательных палат на 14 мест (2 — пятиместные, 1 — четырехместная, 1 — одноместная);
— кабинета медперсонала;
— кабинета заведующего медицинским пунктом;
— поста полиции.
Все помещения медицинского пункта оборудованы видеонаблюдением. Численность медперсонала составляет 37 человек. Деятельность медицинского пункта финансируется из областного бюджета.
В целях поддержания правопорядка на территории указанного медицинского учреждения и организации работы сотрудников милиции (полиции) по выявлению и размещению в пункте медицинской помощи лиц, доставленных с признаками алкогольного опьянения, разработан и подписан совместный приказ УВД по Томской области и Департамента здравоохранения Томской области от 15 ноября 2010 г. № 367/485, утверждающий Инструкцию по организации деятельности сотрудников полиции и медицинских работников в вышеуказанном медицинском учреждении. В соответствии с этим нормативным документом сотрудниками отдельного батальона ППСП УМВД России по Томской области обеспечивается правопорядок на прилегающей к медицинскому учреждению территории, а также оказывается содействие медицинскому персоналу в пресечении правонарушений, совершаемых лицами, доставленными в пункт медицинской помощи. Данная профилактическая мера существенно повлияла на снижение числа преступлений, совершаемых на территории г. Томска в состоянии алкогольного опьянения.
Таким образом, на данном этапе реализации государственной антиалкогольной политики решение
об упразднении медицинских вытрезвителей в России является преждевременным, поскольку их фактическое отсутствие не отвечает требованиям о защите прав и свобод граждан.
1 Доклад начальника Управления МВД России по Омской области о деятельности полиции за 2013 г. к заседанию Законодательного Собрания Омской области. Официальный сайт УМВД России по Омской области. URL: http://55.mvd.ru (дата обращения: 04.02.2014).
2 Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года : указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 42, ст. 5009. С. 10382-10391.
3 О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // Там же. 2009. № 20, ст. 2444. С. 6414-6435.
4 Концепция государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкоголем и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 2128-р // Там же. 2010. № 2, ст. 264. С. 776-784.
5 О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ст. 12) // Там же. 2011. № 7, ст. 900. С. 2140-2186.
6 Там же (ст. 13).
7 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
8 Рос. газета. 2012. 29 февр.
9 Егоров И. МВД закрывает вытрезвители и переводит деньги вневедомственной охраны в бюджет // Рос. газета. 2011. 28 сент.
10 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 2. С. 85.
11 Бабанян Э. А., Пятов М. Д. Профилактика алкоголизма. М., 2005. С. 112.
12 «Красный нос» за умеренную плату // Мурманский вестник. 2012. 27 окт.
13 Доклад начальника Управления МВД России по Омской области о деятельности полиции за 2013 г. к заседанию Законодательного Собрания Омской области. Официальный сайт УМВД России по Омской области. URL: http://55.mvd.ru (дата обращения: 04.02.2014).
