CC BY
40
«ПРОБЛЕМА 2014» И БЕЗОПАСНОСТЬ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Константин СЫРОЕЖКИН
доктор политических наук, профессор, главный научный сотрудник Казахстанского института стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан
(Алматы, Казахстан)
АННОТАЦИЯ
Рассматриваются итоги 12-летнего пребывания в Афганистане сил коалиции и порожденные им проблемы. Уделено внимание некоторым политическим аспектам предстоящего в 2014 году вывода сил коалиции и исходящим из Афганистана угрозам и вызовам региональной безопасности. Анализируются внешние угрозы региональной безопасности,
которые могут актуализироваться в связи с выводом сил коалиции, и оцениваются возможности локализовать эти угрозы.
Отдельно рассмотрены перспективы участия ШОС в урегулировании «афганской проблемы», а также потенциальные направления приложения усилий и использования возможностей этой организации.
(Г \
КЛЮЧЕВЫЕ Афганистан, наркотранзит, региональная СЛОВА: безопасность, «проблема 2014», ШОС.
\ У
Введение
В наши дни активно обсуждается вопрос о том, что будет с Центральной Азией (ЦА) после вывода сил коалиции из Афганистана. Строится много прогнозов, в основном пессимистических. Широко распространено мнение, что уход США и НАТО из Афганистана лишь усугубит множество накопившихся в ЦА проблем, поскольку именно силы коалиции до сих пор защищали регион от радикального исламизма и экстремизма.
Хотя я, как и большинство экспертов, смотрю на будущее ЦА пессимистически, позволю себе не согласиться с некоторыми утверждениями своих коллег.
■ Во-первых, я не уверен, что последние 12 лет именно силы коалиции защищали ЦА от афганских угроз: в свое время это более эффективно делал Северный альянс. Более того, он не создавал новых угроз и не строил планов по дестабилизации региона.
■ Во-вторых, я не считаю, что возможный приход «Талибана» к власти в Кабуле непременно повлечет за собой экспансию движения в северном направлении. Думается, и «Талибану», и кабульским властям будет не до этого. Почти со стопроцентной вероятностью можно предположить, что после ухода сил коалиции Афганистан ждет новый виток гражданской войны, худшим исходом которой станет раздел страны по этническому признаку.
Подобная ситуация создаст некоторый дискомфорт, но никак не угрозу для ЦА, если, конечно, своевременно пресечь инфильтрацию боевиков из Афганистана в государства региона. В наибольшей степени пострадают транспортно-логистические и трубопроводные проекты, поскольку реализовывать их в условиях гражданской войны невозможно.
■ В-третьих, не имеет под собой реальных оснований вывод некоторых экспертов о том, что вооружение и военная техника, оставляемые США на территории государств региона (главным образом в Узбекистане), изменят баланс сил в ЦА. Сегодня самой мощной и боеспособной армией в регионе обладает Узбекистан; на существующем статус-кво не отразятся ни поставки российских вооружений в Кыргызстан, ни 300— 400 млн долл., выделенные на модернизацию ВС Таджикистана.
Более того, я почти уверен, что предсказания некоторых российских экспертов о грядущих войнах в ЦА (в том числе из-за водных ресурсов, территорий, этнических противоречий и т.д.) можно смело отнести к области фантастики. Локальные конфликты вполне возможны, но крупномасштабная война между государствами исключена в принципе.
«Афганская проблема»: состояние и перспективы
Осенью 2013 года исполнилось 12 лет с начала операции США и НАТО в Афганистане, итоги которой оставляют желать лучшего. Даже за столь долгий срок западная коалиция не смогла достичь своих основных целей. Движение «Талибан» не только не уничтожено, но, напротив, пользуясь недееспособностью правительства Х. Карзая и стремлением сил коалиции как можно быстрее покинуть Афганистан, активизировало свою деятельность. Причем «Талибан» сумел усилить свои позиции в условиях значительного увеличения численности войск западной коалиции — этот факт лишний раз подтверждает довольно распространенное мнение, что военного решения афганской проблемы не существует.
В экономике Афганистана царит разруха; значительная часть иностранной финансовой помощи либо уходит на оплату консультаций иностранных НПО, либо разворовывается. В стране процветают коррупция, бытовой и политический бандитизм, произвол местных властей и т.п.
Афганистан продолжает оставаться главным производителем опиума-сырца (см. диагр. 1) и основным поставщиком героина на мировой рынок (страна вырабатывает более 90% всего потребляемого в мире героина)1. После засухи 2012 года производство наркотиков вновь на-
1 По данным ФСКН РФ, афганские наркобароны производят около 94% мирового объема опиатов. По словам В. Иванова, в Афганистане ежегодно производится и продается наркотиков на сумму 65 млрд долл. По так называемому
чало наращиваться: об этом свидетельствует зафиксированный факт увеличения площадей посевов опиумного мака с 131 тыс. до 154 тыс. га2.
Диаграмма 1
Динамика производства наркотиков в Афганистане в 1997—2012 годах, тонны
8 000 7 000 6 000 5 000
4 000 -
3 000
2 000-
1 000
t
о -
ЯТЧ I г
I I ■ I II
■ I w ^^^В ы ы I I ш I ш I ы ш I
6 I 5 2 В^Н 4 6 2 1 3 4 9 О 6 8 7
ID I Ol -J ШВ оооооооооос
Ы | Ul 00 оооооооооос
7 9 9
со
9 9
о> о о> о о> о 12
о о
2
2
о о
2
со о о
2
о о
2
ю о о
2
6
о о
2
7
о о
2
со о о
2
9
о о
2
О т- CV
о
2
о
2
о
2
г.
m c m o 4 н u k: Afghanistan Opium Survey 2012. New York: United Nations Office on Drugs and Crime, May 2013. P. 46.
Л
JJ
Особенно поражает тот факт, что, обладая полной информацией о структуре наркоиндустрии и наркотранзита в Афганистане и располагая персональными данными практически обо всех наркобаронах, никаких активных действий за 12 лет своего присутствия в Афганистане коалиция так и не предприняла.
Более того, по оценке ряда экспертов, за годы, прошедшие с начала антитеррористической операции в Афганистане, «наркодельцы создали полноценную производственную, кредитно-финансовую и банковскую инфраструктуры, которым могли бы позавидовать лидеры мирового бизнеса. Была создана отлаженная схема сбора урожая опиумного мака и опиума-сырца, его централизованная доставка на пункты складирования, переработка в морфий и героин и дальнейшая их поставка потребителям по отлаженным маршрутам»3. Именно это дает
северному маршруту каждый год движется объем афганских наркотиков на 17 млрд долл.; они, в основном, поражают страны транзита. В Россию поступает 35% от всего вывозимого из Афганистана героина (см.: РФ напомнит НАТО об обязательствах по борьбе с афганскими наркотиками // РИА Новости, 19 марта 2010 [http://www.rian.ru/ world/20100319/215386463. html].
2 См.: Afghanistan Opium Survey 2012. New York: United Nations Office on Drugs and Crime, May 2013. P. 13.
3 Хохлов И. Производство опийных наркотиков (героина) в Афганистане: инфраструктура наркобизнеса [http:// www.nationalsecurity.ru/library/00021].
основания подозревать, что США не слишком заинтересованы в ликвидации афганского наркобизнеса и даже участвуют в нем напрямую (подобное мнение разделял, в частности, специальный представитель президента РФ по Афганистану З. Кабулов)4.
Однако более всего тревожит то обстоятельство, что, несмотря на решение об использовании ISAF в борьбе с незаконным производством наркотиков, принятое на состоявшемся в октябре 2008 года в Будапеште совещании министров обороны стран — членов НАТО, дальше разговоров дело не пошло.
Следует отметить, что если в 2008—2010 годах наметилось некоторое сокращение площадей культивирования опиумного мака, то в 2011—2012 годах наблюдается обратная тенденция (см. диагр. 2). Число вовлеченных в наркоиндустрию лиц увеличилось с 2,4 млн в 2008 году до 3,4 млн в 2009-м и 3,42 млн в 2010 году5.
Диаграмма 2
Площади, занятые под культивирование опиумного мака в Афганистане
в 1994—2012 годах, га
200 000 -| 175 000 150 000 125 000 £ 100 000
75 000 -
50 000
25 000 -
III1
5 5
0 0
О О
О о
Ol О) (О со
о о о
о о о
о о о
о о о
о о о
-jooojoa>(ouiN>N>ojui 00000000000
ооооооооооо ооооооооооо
о> о>
5
о> о>
(О
о> о>
о> о>
СО О)
о> о>
0 0 0 2
0 0 2
2 0 0 2
со t 00 00 22
5 0 0 2
(О
0 0 2
0 0 2
СО О) 00 00 22
0 2
0 2
0 2
M c m o 4 h u k: Afghanistan Opium Survey 2012. New York: United Nations Office on Drugs and Crime, May 2013. P. 18.
^ J
0
4 Например, есть сведения, что военнослужащие сил коалиции закупают наркотики на рынках Кандагара оптом, а затем переправляют груз на авиабазу в Баграм, откуда самолетами зелье попадает сначала на американскую базу Инжирлик в Турции, а затем на базу в Приштине (или в Румынию, Грузию, Германию и другие страны) (см.: Комиссина И.Н. Незаконное производство наркотиков в Афганистане // Проблемы национальной стратегии, 2010, № 1. С. 33—34).
5 См.: Князев А.А. О наркокриминальном компоненте современных политических процессов в странах Центральной Азии в контексте афганского наркопроизводства // Информационно-аналитический портал «Материк», 24 марта 2010 [http://www.materik.ru/]; Afghanistan Opium Survey 2010. Summary Findings. New York: United Nations Office on Drugs and Crime, September 2010. P. 1; CordesmanA.H. The Afghan Narcotics Industry: Extended Summary. Center for Strategic & International Studies, 12 November 2009. P. 10.
В 2009—2010 годах сократились площади культивирования опиумного мака, а в 2010 и 2012 годах значительно уменьшились объемы его производства, однако эти факты не должны никого вводить в заблуждение. По оценкам ЮНОДК, в конце 2009 года совокупные запасы опия в Афганистане и соседних странах составили около 12 тыс. т; этого количества достаточно для удовлетворения общемирового незаконного спроса на опиаты в течение двух с половиной лет6.
Второй серьезной проблемой являются ограниченные возможности афганского правительства по поддержанию безопасности в стране и принятию грамотных социально-экономических и управленческих решений.
■ Во-первых, правительство Х. Карзая не контролирует большую часть территории страны7; власть на местах по преимуществу сосредоточена в руках бывших полевых командиров, которые превратились в неподконтрольных Кабулу влиятельных губернаторов, имеющих свои мини-армии. Многие из них связаны с наркобизнесом, а некоторые — с талибами. Собственно говоря, слабостью власти Х. Карзая, по-видимому, и объясняется тот «торг», который в настоящее время ведут с талибами и он сам, и представители США.
■ Во-вторых, легитимность власти Х. Карзая серьезно ослабла из-за многочисленных подтасовок в ходе президентских (2009 г.) и парламентских (2010 г.) выборов. Обе избирательные кампании показали, что устойчивой и сильной центральной власти в Афганистане как не было, так и нет.
Более того, эти кампании свидетельствуют, что выдвинутую США в качестве конечной цели идею создания в Афганистане демократического централизованного государства на практике реализовать не удастся, и тому есть несколько причин.
Прежде всего, эта идея не отвечает традициям Афганистана. Она лишь порождает недовольство и усиливает противоречия между элитами и этническими группами.
Кроме того, последние 30 лет волнений и радикальной децентрализации лишь обострили существующие проблемы.
Именно поэтому в последнее время среди американских экспертов преобладает точка зрения о необходимости либо создать в Афганистане государство «децентрализованной демократии»8, либо обеспечить «внутренний смешанный суверенитет»9, что на определенных условиях могло бы стать приемлемым вариантом для США10. При этом эксперты отдают себе
6 См.: Доклад Международного комитета по контролю над наркотиками за 2010 год. Нью-Йорк: ООН, Международный комитет по контролю над наркотиками, январь 2011 года. С. 119.
7 Согласно данным, обнародованным еще в декабре 2008 года в Лондоне в ходе конференции, организованной Международным советом по безопасности и развитию (МСБР), за последние 12 месяцев талибы в Афганистане распространили свое постоянное присутствие на 72% территории страны, в то время как на ноябрь 2007 года постоянное присутствие талибов ограничивалось лишь 54% территории (см.: Гончаров П. Афганистан на авансцене мировой политики // Международная жизнь, 2009, № 4. С. 119).
8 Ответственность за внешнюю политику, внутреннюю безопасность и определение общих демократических «правил игры» остается в ведении центрального правительства; регионам предоставляется больше автономии, что дает возможность использовать уже существующую на местном уровне базу легитимности и идентичности. Главным условием является обеспечение прозрачности деятельности местных администраций и их выборности.
9 Смешанный суверенитет являет собой еще более децентрализованную модель. При этой системе местным властям предоставляются дополнительные полномочия, но не ставятся условия прозрачности либо проведения выборов, если таково их желание; при этом они не вправе переходить за три «красные линии», установленные центром: местные власти не должны допускать использование своих территорий так, чтобы это нарушало внешнюю политику государства; местные администрации не должны посягать на права соседних провинций или районов; они не должны допускать участия местных чиновников в хищениях в крупных размерах, наркотрафике и эксплуатации природных богатств, принадлежащих государству.
10 В этих вариантах будет сохранено централизованное государство (с широкой автономией регионов и установлением демократических институтов), обладающее достаточным контролем для того, чтобы не допустить
отчет в том, что создание государства «децентрализованной демократии» или «внутреннего смешанного суверенитета» столкнется с серьезными проблемами, но не видят для страны иного политического будущего11.
С идеей децентрализации власти в Афганистане солидарны и большинство влиятельных политиков-непуштунов, ссылающихся на растущие сложности во взаимоотношениях между пуштунами и другими этническими группами. Они предлагают вернуться к практике выборности губернаторов на местах и пропорциональному представительству в центральных органах власти для всех этнических групп12.
Возможно, в этом предложении есть какая-то логика, но пропорциональная представленность в центральных органах власти вряд ли снимет проблему взаимоотношений между крупнейшими этносами Афганистана — пуштунами, таджиками и хазарейцами. Более того, может серьезно ухудшиться управляемость: стране, по справедливому замечанию З. Кабу-лова, в настоящее время «нужна жесткая централизованная власть», а «любая попытка политических интриг с разыгрыванием карты межэтнических противоречий чревата катастрофическими последствиями для судеб афганской государственности и стабильности всего региона»13.
Третья проблема состоит в том, что в последние годы нарастают трудности во взаимоотношениях между Х. Карзаем, политическим руководством США и государствами — членами НАТО. Смена акцентов в планах, касающихся будущего государственного устройства Афганистана, по-видимому, объясняется недоверием к режиму Х. Карзая, который не только продемонстрировал неспособность (или нежелание) эффективно бороться с чудовищной коррупцией и произволом на всех уровнях власти, но и очевидное стремление выйти из-под опеки США и НАТО.
Вышеупомянутые взаимоотношения особенно обострились в 2011 году: в марте Х. Кар-зай потребовал от США и НАТО немедленно прекратить военную операцию, а в конце мая обвинил американское командование в убийстве мирных жителей. При этом он заявил, что
использование территории Афганистана для дестабилизации Пакистана или планирования атак против США и их союзников.
11 Для государства «децентрализованной демократии» первая проблема заключается в том, что движение «Талибан», которое противостоит демократии в принципе, скорее всего, будет сопротивляться построению такого государства так же агрессивно, как сейчас воюет против централизованной демократии. Вторая проблема — это ограниченные административные возможности афганского государства. Третья — настроенные против правительства влиятельные деятели на местах будут, вероятно, сопротивляться такому варианту. Прозрачная электоральная демократия представляла бы угрозу их статусу, власти и возможности получать выгоду от коррупции и злоупотреблений. Еще более серьезные проблемы могут возникнуть в случае принятия модели «внутреннего смешанного суверенитета». Во-первых, губернаторы будут иметь полную свободу проведения регрессивной социальной политики и нарушения прав человека. Во-вторых, коррупция получит большее распространение — строго говоря, для будущих губернаторов именно возможность получения взяток станет важным фактором привлекательности этой системы. В-третьих, с влиятельными политическими деятелями придется заключить сделку: они должны будут воздерживаться от слишком крупных злоупотреблений в обмен на терпимое отношение центра к умеренной коррупции на местах и получение доли от иностранной помощи. Но даже такого рода соглашение, скорее всего, встретит сопротивление местных правителей, которые привыкли действовать без всяких ограничений (см.: Бидл С., Фотини К., Тайер А. Что такое успех в Афганистане // Россия в глобальной политике, 2010, № 4).
12 С таким предложением на прошедшей в июне 2011 года в Алматы конференции «Сценарии для Афганистана и трансформация региональной безопасности» выступили брат покойного Ахмад Шаха Масуда Ахмад Вали Масуд, а также глава Центра изучения Афганистана (Германия) Азиз Арианфар (см.: Афганистану нужен статус нейтральной страны под эгидой ООН // РИА Новости, 11 июня 2011 [http://www.rian.ru]; Азиз Арианфар: «Единственный выход из тупика — вернуть Афганистану нейтралитет» // Международное информационное агентство «Фергана», 20 июня 2011 [http://www.fergananews.com/]).
13 Замир Кабулов: «Нужно идти в Афганистан с открытым сердцем» // Информационный портал «Афганистан. Ру», 25 мая 2011 [http://www.afganistan.ru/].
если практика нанесения авиаударов по населенным пунктам не будет пересмотрена, то иностранные войска могут быть объявлены врагами афганского народа.
18 июня, выступая перед участниками международной молодежной конференции в Кабуле, Х. Карзай сказал: «Они находятся здесь со своими целями, выполняют собственные задачи и ради достижения этих целей используют нашу землю». По его словам, он больше не собирается благодарить военную коалицию за оказанную помощь; «оккупационные войска» уже нанесли непоправимый ущерб экологии Афганистана, и эффект от этого будет «ощущаться еще в течение 40—50 лет».
Х. Карзай поставил под сомнение и программу международной помощи, в соответствии с которой страны коалиции строят в Афганистане школы, дороги и больницы. «Они строят эти дороги не для нас, а для себя, для своих больших грузовиков с огромными колесами», — подчеркнул Х. Карзай.
Уже на следующий день посол США в Кабуле генерал-лейтенант К. Эйкенберри заявил, что американская сторона готова пересмотреть свои отношения с правительством Афганистана, и напомнил, что помощь этой стране уже обошлась американцам слишком дорого14. «Когда мы слышим, что нас считают оккупантами и говорят, что мы находимся здесь для того, чтобы преследовать собственные интересы, мы больше не видим причин для того, чтобы находиться здесь»15, — заявил посол.
К аналогичному выводу пришел и Сенат США: в докладе, подготовленном комитетом по иностранным делам, подчеркивалось, что 18,8 млрд долл. помощи не привели к построению самостоятельных государственных институтов в Афганистане, а лишь выработали у афганцев привычку к иждивенчеству. Кардинальное увеличение финансирования гражданских программ в Афганистане (2,8 млрд долл. в 2009-м и 4,2 млрд долл. в 2010 финансовых годах) Сенат признал чрезмерным и указал на необходимость 22%-го уменьшения фондов для сокращения бюджетного дефицита.
Рекомендации сенаторов сводятся к трем пунктам:
— необходимость создать в Афганистане эффективный механизм межведомственного и межправительственного согласования гуманитарной деятельности;
— отказ от точки зрения, что «программы стабилизации в их нынешней форме обязательно способствуют стабильности»;
— переход к финансированию только тех программ, которые в дальнейшем (после 2014 г.) афганцы могли бы поддерживать сами16.
Вместо попыток усилить правительство Х. Карзая США сочли необходимым вернуться к историческим принципам американского присутствия в Афганистане — альянсу с местными вооруженными формированиями17.
14 В докладе, подготовленном Сенатом, помощь Афганистану только со стороны США за период 2002—2010 годов оценивается в 51,803 млрд долл., из которых 18,78 млрд ушли на помощь в развитии экономики и социальной сферы, а также в создании государственных институтов, 32,89 млрд — на создание и обучение афганской национальной армии и полиции, 127,5 млн долл. — на борьбу с наркотиками (см.: Evaluating U.S. Foreign Assistance to Afghanistan. A Majority Staff Report. Committee on Foreign Relations. United States Senate, 8 June 2011. Washington: U.S. Government Printing Office, 2011. P. 34).
15 Белянинов К. США поговорят с талибами без Хамида Карзая // КоммерсантЪ, 21 июня 2011.
16 См.: Evaluating U.S. Foreign Assistance to Afghanistan. P. 1—2, 5, 29—30.
17 См.: Friedman G. The 30-Year War in Afghanistan // Stratfor (US), 29 June 2010. В середине марта 2010 года в Белом доме состоялось закрытое совещание по Афганистану, ключевым вопросом которого были переговоры с афганскими талибами. В последнее время США все чаще ставят вопрос о необходимости наладить диалог с не запятнавшими себя преступлениями «умеренными» талибами, которые сложат оружие и признают нынешнюю Конституцию. Более того, судя по утечкам в иностранной прессе, такие переговоры активно ведутся, в том числе при
Следует признать, что при всех своих минусах данная модель более адекватно отражает сегодняшние политические реалии Афганистана, нежели идея централизованной демократии.
В середине июня 2011 года глава Пентагона Р. Гейтс официально подтвердил, что американские дипломаты ведут переговоры с «Талибаном», причем из его слов следовало, что встречи проходят без участия представителей афганского правительства Х. Карзая. При этом Гейтс признал, «что до нынешней зимы в вопросах мирных переговоров вряд ли удастся добиться существенного прогресса». Кроме того, он высказался против любого поспешного вывода войск США, поскольку «сохранение военного давления на бойцов движения «Талибан» является единственным вариантом привлечения их к политическим переговорам»18.
Судя по всему, аналогичной тактики придерживается и Х. Карзай; правда, в отличие от Соединенных Штатов, ставящих своей основной целью раздробить движение, он, по-видимому, готов разделить власть с лидерами сопротивления19.
Х. Карзай прекрасно понимает, что ставка на «умеренных» талибов изначально обречена на провал и лучше договариваться с лидерами движения, полевыми командирами и авторитетными региональными политиками. О налаживании диалога с муллой Омаром, Гульбеддином Хекматияром и Джалалуддином Хаккани свидетельствуют и утечки информации, публикуемые в западных СМИ.
Более того, в июне 2011-го этот факт признал и сам Х. Карзай, который заявил: «В нынешнем году у нас было несколько встреч с представителями движения «Талибан». Переговоры начались и идут хорошо». По словам Х. Карзая, они ведутся как с влиятельными полевыми командирами, так и с руководителями, имеющими официальные полномочия говорить от имени движения20.
В 2012 — начале 2013 годов факт переговоров с талибами не скрывался ни США, ни Х. Карзаем. При этом Х. Карзай неоднократно обвинял американцев в том, что они «ведут переговоры с врагами», и предлагал свое видение решения этой проблемы.
В своем подходе Х. Карзай во многом прав. Не принимая во внимание «сомнительную» терминологию, следует признать, что действия «умеренных талибов», которыми движут, по всей видимости, не идеологические соображения, а скорее стремление к материальным целям, не определяют характер вооруженной борьбы против правительства и судьбу самого движения «Талибан». Отсюда следует, что диалог необходимо вести не с «умеренными», а с руководством движения и авторитетными полевыми командирами; при этом речь должна идти лишь о возможном включении их в политический процесс, но удастся ли это сделать — пока неизвестно. Вполне вероятно, что в дальнейшем им будут предоставлены те или иные посты в государственном аппарате.
Основные условия, на которых движение «Талибан» готово сложить оружие и начать переговоры, заключаются в следующем:
— изменение Конституции страны;
посредничестве Пакистана и Саудовской Аравии. Правда, пока безрезультатно (см.: Белянинов К., Габуев А. Если враг не сдается, его уговаривают // Коммерсантъ, 17 марта 2010; Скосырев В. Обама поддержал переговоры с «Талибаном» // Независимая газета, 17 марта 2010).
18 Белянинов К. Указ. соч.; Реутов А. Талибов отделили от «Аль-Каиды» // КоммерсантЪ, 20 июня 2011; Р. Гейтс: «США контактируют с движением «Талибан» // Агентство Синьхуа, 20 июня 2011 [http://www.russian.xinhuanet.com/].
19 Общаясь с журналистами в своей резиденции в Кабуле, Карзай заявил: «Я снова призываю своих братьев из «Талибана», «Хезб-и-Ислами» и всех, кто сейчас находится вдали от родины, и тех, кто воюет на своей земле, вернуться в страну и создать в ней стабильность и процветание на основе мира» (Карзай позвал братьев-талибов на «Лойя джирга/Большой совет» // Агентство БалтИнфо, 28 ноября 2009 [http://www.baltinfo.ru/]).
20 См.: Реутов А. Указ. соч.
— вывод иностранных войск;
— признание движения «Талибан» в качестве части афганской политической системы;
— открытие представительств движения в городах Афганистана;
— исключение руководителей движения из «черного списка» СБ ООН;
— освобождение из тюрем всех талибов;
— проведение выборов под контролем нейтрального временного правительства.
Насколько эти условия приемлемы для США, НАТО и режима Х. Карзая?
Если выполнение некоторых из них — дело времени, то главное условие лидеров повстанческого движения, коим является вывод из Афганистана всех иностранных войск, неосуществимо. Оно не только противоречит стратегии США, но во многом неприемлемо и для самого Х. Карзая, чья власть держится именно на иностранном военном присутствии. Если уход войск коалиции, фактически так и не добившейся своих целей, будет стремительным, это неизбежно приведет к талибанизации страны, последствия которой предсказать достаточно сложно.
■ Во-первых, никто точно не знает, кто такие «умеренные талибы» и что собой представляет движение «Талибан» в настоящее время.
■ Во-вторых, невозможно предугадать, насколько эффективным окажется диалог с талибами с точки зрения политического будущего Афганистана.
■ В-третьих, в настоящее время не очень понятно, как отнесутся к этому диалогу лидеры этнических групп, населяющих северные и пограничные с Ираном районы Афганистана. Если их не удастся включить во власть, то почти наверняка Афганистан ждет новый виток гражданской войны, чреватой разделом страны на этнические анклавы.
Афганский фактор в системе региональной безопасности
Афганский фактор уже много лет объективно остается ключевым в ряду угроз и вызовов безопасности ЦА. Это связано как с социально-экономическим и политическим развитием Афганистана, остающегося основной базой производства наркотиков и подготовки террористов, так и с «геополитической игрой», в которой ему (а главное — базирующимся на его территории боевикам) отводятся довольно специфические место и роль.
Какие внешние угрозы и вызовы региональной безопасности21 реальны сегодня и почти наверняка обострятся с выводом сил коалиции?
Главная среди них — генерируемый США процесс формирования новой системы международной безопасности, основанной на преобладании политики «двойных стандартов» и возможности использовать ее в обход СБ ООН.
21 Внутренние угрозы и вызовы региональной безопасности в данном материале не рассматриваются. Хотя, с моей точки зрения, на сегодняшний день они являются доминирующими и, так или иначе, но после 2014 года большая их часть актуализируется. Тем не менее ситуация в Афганистане и вывод сил коалиции из этой страны с внутренними угрозами и вызовами связаны лишь отчасти.
Эта политика приобретает все более реальные очертания, а список стран, режимы которых «не вписываются» в нее, неуклонно расширяется. Дело в том, что в формате новой системы решения принимаются субъективно, поэтому нельзя исключать того, что в этот список попадет какое-то (или какие-то) из государств ЦА. Впрочем, нельзя не признать и того факта, что сегодня никто из влиятельных геополитических игроков не заинтересован в дестабилизации ситуации в Центрально-Азиатском регионе.
Множество вопросов вызывают стратегия и тактика сил коалиции в Афганистане (в том числе и планы по их выводу), а также различные геополитические проекты США. В них Афганистан рассматривается преимущественно как плацдарм для сохранения позиций США в регионе, а ЦА — как «жизненно важный для интересов США регион»22.
Как это ни парадоксально, но интересы России, Китая и Ирана, равно как и самих государств региона, в американских проектах практически не учитываются, из-за чего возникает много проблем, связанных с их целями и практической реализацией.
Второй проблемой является ужесточающаяся борьба за мировые ресурсы, в которой в качестве основного аргумента, как правило, выступает военная сила. Более того, все чаще группа развитых стран пытается решить военно-политическими средствами свои внутренние экономические вопросы.
В этом контексте ЦА не является исключением: основная борьба между «центрами силы» ведется за доступ к ресурсам (прежде всего углеводородным) и за направления их транспортировки на мировые рынки. По сути, именно этим и определяется вся геополитика в ЦА в настоящее время; впрочем, в ближайшей перспективе мало что изменится.
Третья проблема состоит в том, что сохранились причины, породившие мировой финансово-экономический кризис 2007—2008 годов. Усугубление проблемы дефицита бюджета в США, спад в экономике еврозоны и нарастание объемов внешнего долга группы развитых стран способны привести к формированию нового финансового пузыря, который может стать основой для нового кризиса. По ряду прогнозов, этот кризис станет реальностью в конце 2013 — середине 2014 годов.
Четвертая проблема — это царящий на Ближнем Востоке хаос, который привел к усилению радикальных исламских течений, не имеющих недостатка в оружии, человеческих ресурсах и материальных средствах. Самое главное состоит в том, что усиление давления на светские режимы создает условия не только для углубления процесса исламизации Северной Африки, Ближнего и Среднего Востока, но и для активизации деятельности экстремистских групп и их выхода за пределы региона.
ЦА может стать одним из объектов будущей деятельности экстремистских групп. Об этом свидетельствует стремительный рост проявлений этой деятельности практически во всех государствах региона (в том числе и в виде религиозно мотивированного экстремизма). Не менее опасны в этом контексте и планы, прорабатываемые в настоящее время в аналитических центрах Запада; они предполагают опору на политический ислам при смене политических режимов в мусульманских странах23. Этот «эксперимент» был проведен (правда, с негативным результатом) в странах Магриба, которые по большинству социально-политических параметров очень близки к государствам ЦА.
Пятая проблема связана с исходящими из Афганистана угрозами и вызовами в контексте вывода из этой страны сил коалиции.
По моему мнению, существуют три реальные угрозы.
22 Речь, прежде всего, идет о концепции объединения в единое целое афганских и пакистанских проблем (так называемая концепция «АфПак»), а также о стратегии создания «Большой Центральной Азии».
23 В этом контексте весьма симптоматична информация о создании в структуре Госдепартамента США управления, которое будет заниматься взаимодействием с религиозными общинами в зарубежных странах.
■ Во-первых, афганские национальные силы не способны обеспечить безопасность в стране. Следовательно, не исключена перспектива обострения военно-политической ситуации (скорее всего, может начаться гражданская война на этнической основе).
■ Во-вторых, активизировалась деятельность базирующихся в настоящее время на территории Афганистана немногочисленных террористических оппозиционных групп (узбекских, уйгурских, чеченских, кыргызских и др.), которые ведут свое происхождение из России и ЦА. Речь идет об Исламском движении Узбекистана, «Акрамийи», «Таблиги Джамаат», Исламской партии Восточного Туркестана, Жамаате моджахедов Центральной Азии и т.д. Их, несомненно, ждет неизбежное вытеснение обратно на родину.
Как справедливо подчеркивает российский эксперт Д. Малышева, не исключено, что миграция боевиков «может подтолкнуть участников местных религиозно-политических движений сомкнуться с вооруженными выходцами из Афганистана», а «отдельные вооруженные столкновения способны приобрести характер партизанской войны»24.
■ В-третьих, так и не решена проблема наркотранзита из Афганистана. С наркотранзитом связаны преступные группы, представители силовых органов и часть политиков в ЦА и России. Наряду с этим неуклонно растет число наркозависимых практически во всех странах региона.
Более или менее внятного пути решения этой проблемы не могут найти ни государства региона, ни международные организации, занимающиеся вопросами обеспечения безопасности. Это, в свою очередь, говорит о наличии сильных лоббистов, выступающих за сохранение Афганистана в качестве базы производства наркотиков, а ЦА — как одного из транзитных коридоров.
Афганская проблема и ШОС
Несколько слов необходимо сказать об угрозах и вызовах, связанных с активно дебатируемой в настоящее время проблемой участия ШОС в урегулировании ситуации в Афганистане. Сама по себе эта идея интересна и при определенных условиях вполне реализуема. Вопрос в другом: нужно четко определить, чем ШОС может помочь Афганистану, а чего делать вообще не стоит в интересах поддержания позитивного имиджа Организации.
В контексте возможного участия ШОС в решении афганской проблемы эксперты предлагают следующее.
■ В первую очередь, финансирование социальных и инфраструктурных проектов на территории Афганистана. Теоретически это возможно, однако в настоящее время практически невыполнимо. В ШОС пока не существует ни единого механизма финансирования экономических проектов, ни институциональной структуры, способной его запустить. Поэтому первостепенная задача ШОС состоит в создании соответствующей структуры и отработке механизма формирования и расходования ее бюджета.
24Малышева Д.Б. Центральноазиатский узел мировой политики. М.: ИМЭМО РАН, 2010. С. 13.
■ Во-вторых, содействие в борьбе с наркобизнесом в Афганистане, в том числе путем создания механизмов контроля по периметру его границ. Сразу необходимо сказать, что ШОС не имеет возможности принимать какие-либо меры по борьбе с наркотрафиком в пределах самого Афганистана. Вторая задача в принципе решаема, хотя и здесь есть свои «ограничители».
Первый порочный круг заключается в том, что проблему создания пояса наркобезопасности по периметру афганских границ без участия Пакистана и Ирана решить не удастся; эти страны не имеют статуса полноправного члена ШОС, поэтому о полномасштабном сотрудничестве с ними в этой сфере не может быть и речи.
Второй порочный круг образован разницей в оценке уровня угроз государствами — членами ШОС. Для одних (Россия, Таджикистан и Казахстан) актуален вопрос наркотранзита из Афганистана, для других приоритетны иные проблемы. Так, для Китая афганский наркотрафик пока не представляет серьезной угрозы.
Еще один порочный круг состоит в наличии в государствах — членах ШОС групп, заинтересованных в сохранении сложившегося статус-кво; будь это не так, задача создания механизмов контроля по периметру афганских границ уже давно была бы решена. Для изменения существующего положения дел достаточно прекратить поставки прекурсоров в Афганистан, и начать нужно именно со стран — членов ШОС25.
■ В-третьих, организация внутриафганского переговорного процесса под эгидой ШОС; однако практическое решение данного вопроса вряд ли возможно. Талибы по разным причинам не приемлют ни Россию (даже несмотря на определенное изменение отношения к ней действующего политического руководства Афганистана), ни Китай, и на диалог с ними они не пойдут. Не следует также забывать, что страны — члены ШОС поддерживают борьбу с идеологией талибов — исламским экстремизмом.
Роль посредников в диалоге с талибами могут сыграть только Иран и Пакистан, которые на сегодняшний день членами ШОС не являются.
Более того, с талибами нужно говорить только с позиции силы, которой афганское правительство пока обладает. Надеяться на то, что найдется общая почва для подобных переговоров, было бы непростительной наивностью со стороны международной коалиции.
■ В-четвертых, некоторые эксперты (например, Л. Ивашов) высказывают идею о полной или частичной (при сохранении определенных сил НАТО) замене военного контингента США в Афганистане коллективными силами ШОС и выводе американских баз с территории ЦА. Генерал Л. Ивашов, возможно, и прав26, однако сегодня втягивание ШОС в решение военных проблем в Афганистане нецелесообразно.
1. Афганцы рассматривают любые иностранные военные силы в качестве оккупантов, пребывание которых в стране существенно нарушает ее суверенитет и приводит к значительным жертвам среди местного населения.
25 Некоторые эксперты приводят информацию, что прекурсоры регулярно поставляются в Афганистан из Китая, Пакистана, Индии, Европы и Ближнего Востока. Яркий пример участия политиков государств Центральной Азии в «крышевании» наркотранзита — контроль над транзитом наркотиков через Кыргызстан, осуществляемый кланом Курманбека Бакиева (см.: Файзуллина К. Экономика наркотрафика опиатов через Центральную Азию // Интернет портал «Ислам в СНГ», 9 августа 2013 [http://www.islamsng.com/]).
26 См.: Перспективы российско-натовского сотрудничества по «афганскому вопросу» // Интернет портал «Афганистан.Ру», 10 марта 2008 [http://www.afganistan.ru].
2. Россия уже имеет печальный опыт ввода войск на территорию Афганистана. Он наглядно показал нетерпимость афганцев к присутствию в своей стране иностранных военных и несостоятельность любых попыток построить современное общество в Афганистане силовым путем.
3. Процесс формирования силового компонента ШОС еще не завершился, а его возможности достаточно ограничены. Следовательно, не стоит тешить себя иллюзией, что ШОС может заменить НАТО в Афганистане. ШОС может стать лишь частью общих усилий борьбы против афганских угроз и вызовов.
4. Вопросы вовлечения ШОС в афганские дела сначала необходимо обсудить с правительством Х. Карзая (или его преемником), а также с руководством США и НАТО.
Гипотетически возможны несколько вариантов участия ШОС в Афганистане:
1) создать параллельный НАТО, ООН, ЕС и другим западным структурам самостоятельный механизм участия;
2) стать дополнением этих структур в тех областях, где они не справляются со своими обязательствами;
3) ограничиться какой-то частью территории Афганистана и выполнять на ней те же (или аналогичные) функции, что и западные структуры (кроме чисто военных);
4) сформировать одну или несколько многонациональных бригад по восстановлению провинций по типу уже имеющихся в стране.
> Первый вариант абсолютно нереален: у ШОС нет возможности создать самостоятельный механизм участия, тем более что Запад этого сделать не позволит.
> Второй вариант, на мой взгляд, нежелателен: ШОС не должна превращаться в придаток НАТО и «латать дыры» своего партнера.
> Третий и четвертый варианты более реалистичны, исключая, конечно, вовлечение ШОС в решение военных проблем Афганистана, однако практическая их реализация связана с теми ограничителями, о которых говорилось выше.
Таким образом, ШОС имеет весьма ограниченные возможности участия в афганских делах. Содействие Афганистану государствами — членами ШОС пока гораздо более успешно осуществляется на двусторонней основе, и данную тактику, по-видимому, целесообразно продолжить.
Единственное, что ШОС вполне способна и должна сделать уже сейчас, — это создать в регионе благоприятное для Афганистана внешнеполитическое окружение, максимально блокировать экспорт наркотических веществ из этой страны и импорт в нее прекурсоров, резко сузить внешнюю финансовую поддержку местной оппозиции, оказать Кабулу экономическую помощь, а также ограничить распространение идей радикального ислама. Для этого не требуется согласования с правительством Афганистана, а главное — с командованием ISAF; достаточно лишь политической воли государств — членов ШОС.
Стратегия ШОС в афганском урегулировании (в экономическом аспекте) должна быть направлена на концентрацию инвестиционных усилий, базирующихся не на суммах выделяемых средств (именно такая картина наблюдается сегодня), а на конкретном плане восстановления экономики Афганистана.
Стратегия преодоления угроз безопасности ШОС со стороны-Афганистана должна основываться на совершенно иных принципах, нежели те, которые применяют США и ЕС. К этим принципам можно отнести:
1) никакого военного вмешательства;
2) взаимоотношения с Афганистаном стран — членов ШОС должны строиться на принципах равноправного сотрудничества и партнерства в экономической сфере;
3) экономические контакты должны быть направлены на решение социальных проблем посредством создания (восстановления) инфраструктуры на коммерческой основе;
4) гуманитарная помощь должна оказываться исключительно в рамках культурных и образовательных программ и только адресно;
5) коммерческие проекты необходимо осуществлять на уровне конкретных исполнителей (глав отдельных племен или территорий) и при поддержке центральной власти (которая в большинстве случаев носит формальный характер);
6) комплекс мер по экономическому, культурному и социальному взаимодействию сторон должен быть нацелен на получение конкретных результатов в виде налаживания мирной эффективной экономики. Это вынудит афганское население и его вождей отказаться от производства наркотиков и перейти к легальной и созидательной экономической деятельности.
Для стран ШОС основной целью соблюдения указанных принципов должно стать создание по периметру их границ мирной буферной зоны, свободной от наркопроизводства и баз подготовки террористов.
Заключение
Безусловно, недооценивать влияния «проблемы 2014» на ситуацию в ЦА и региональную безопасность было бы верхом глупости. Вне всякого сомнения, вывод сил коалиции из Афганистана усложнит ситуацию в стране, сделав ее как более взрывоопасной, так и менее предсказуемой, особенно если, следуя сегодняшним планам, уход иностранного воинского контингента будет быстрым и работа по формированию национальных сил безопасности останется незавершенной (хотя, честно говоря, в способность этих сил обеспечить безопасность в стране не очень верится).
Отсюда следует вывод, что Афганистан ждут весьма мрачные перспективы: неизбежный приход во власть представителей движения «Талибан» (что только усилит ее недееспособность), новые «разборки» между полевыми командирами и этническими группами, и, как следствие, новый виток гражданской войны (скорее всего, на этнической основе), грозящий распадом страны.
С учетом того обстоятельства, что Северного альянса уже не существует, можно с уверенностью утверждать, что блокировать продвижение войны на север страны некому. ЦА (прежде всего Таджикистан, Кыргызстан и, возможно, Узбекистан) ждут непростые времена: единственная сила, которая реально сдерживала напор исламизма, уходит из региона и оставляет светские политические режимы один на один с его растущим влиянием.
Главная угроза состоит в том, что в страны ЦА могут проникнуть происходящие из них радикальные исламистские террористические группы, в настоящее время базирующиеся на территории Афганистана. О численности, структуре и целях этих групп известно очень мало, тем не менее очевидно, что возможность распространения идеологии радикального исламизма в государствах региона представляет реальную угрозу для светских политических режимов ЦА.
Противостоять этой угрозе государства ЦА самостоятельно не смогут, а потому адекватный ответ нужно готовить уже сегодня; однако каким он будет, предсказать сложно. Между тем вполне очевидно, что сформировать его без участия России, а, возможно, и Китая, не представляется возможным.
Второй серьезной угрозой является увеличение объемов транзита афганских наркотиков через ЦА. С «проблемой 2014» она практически не связана, но вполне можно ожидать, что и после ухода сил коалиции из Афганистана она сама собой «не рассосется». Настораживает и то, что, несмотря на множество принятых программ и созданных структур, реальных достижений в ее решении до сих пор нет. Это, в свою очередь, свидетельствует, что в сохранении статус-кво заинтересованы не только афганские наркобароны, но и ОПГ, действующие в государствах ЦА и России.
Что касается других угроз региональной безопасности, то к ним «проблема 2014» либо не имеет отношения, либо влияет на них косвенно. И здесь возникают вполне закономерные вопросы: Кому выгодно демонизировать эту дату? Почему СМИ (особенно западные) с завидным постоянством твердят о том, что после вывода сил коалиции из Афганистана ЦА непременно взорвется?
Ведь уже сегодня всем вполне очевидно, что полного вывода сил коалиции не будет. Для США, потративших на эту войну 12 лет и заплативших за нее немыслимо высокую цену (в том числе и жизнями своих граждан), это было бы полным абсурдом и окончательным провалом всей их региональной стратегии.
Ответ может быть только один — истерия вокруг вывода сил коалиции направлена на то, чтобы обосновать целесообразность сохранения американских позиций в Афганистане, и, по возможности, в ряде государств ЦА.
Афганистан в своем сегодняшнем положении представляет собой ключевой плацдарм для оказания как прямого, так и косвенного влияния на Центральную Евразию и Китай, по определению выступающих зоной жизненно важных интересов США. Бытующие сегодня «страшилки» открывают для этого влияния дополнительные возможности, в том числе и в плане использования исламизма.
Если говорить о реальных угрозах и вызовах, то они сосредоточены не вне, а внутри ЦА, и прежде всего — в каждом из государств региона. Тем, кто реально интересуется проблематикой региональной безопасности, я бы посоветовал обратить внимание именно на эти угрозы и вызовы, которые возникли не вчера и, уж конечно, никак не связаны с «проблемой 2014», но в настоящий момент являются доминирующими.
Что касается участия ШОС в урегулировании «афганской проблемы», то, как мы могли убедиться выше, возможности этой организации весьма ограничены. Многое должно было быть сделано уже давно и не в связи с «проблемой 2014». Между тем практически ничего не изменилось, что опять-таки наводит на грустные выводы о разнице понимания угроз и вызовов государствами — членами ШОС и наличии в них сильных лоббистов, заинтересованных в сохранении сложившегося положения вещей.
