CC BY
409С. А. Агамагомедова
ПРИНЦИПЫ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ КАК ВИДА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
В статье проведен анализ содержания понятия «принципы таможенного контроля». На основе полученных результатов автор классифицирует принципы таможенного контроля, определяет особенности их трансформации в современных условиях.
Ключевые слова: принципы таможенного контроля; государственный контроль; таможенные органы; законность; выборочность; интеграция; административная реформа.
Анализ административного и таможенного законодательства, а также практической деятельности таможенных органов позволяет говорить о сформировавшейся на современном этапе системе таможенного контроля.
Система таможенного контроля включает в себя понятие «таможенный контроль», нормативную правовую базу и принципы его осуществления, формы и способы реализации, субъекты и объекты таможенного контроля, административно-правовой механизм его реализации, направления (разновидности) и критерии оценки. Рассмотрим содержание понятия «принципы таможенного контроля» как вида государственного контроля.
Под принципами государственного контроля понимаются фундаментальные начала, ориентиры (юридические векторы), основополагающие приоритеты механизма регулирования контрольной деятельности, стоящие выше предписаний частного уровня, определяющие саму контрольную деятельность, имеющие нормативное выражение [1, с. 186].
С учетом того, что таможенный контроль традиционно рассматривается как вид государственного контроля, принципы таможенного контроля закономерно являются разновидностью, составной частью принципов государственного контроля, а также базируются на них.
В науке таможенного права достаточно распространено выделение принципов перемещения товаров через таможенную границу. Так, А. Ф. Ноздрачев понимает под таковыми основные положения, которыми обязаны руководствоваться все участники отношений ввоза в Российскую Федерацию (РФ) и вывоза из нее товаров и (или) транспортных средств, в том числе и при осуществлении внешнеэкономической деятельности (ВЭД). По его мнению, они составляют основу правового регулирования перемещения товаров и транспортных средств, совершения таможенных операций и таможенного контроля [2].
Однако принципы таможенного контроля не совпадают с принципами перемещения товаров через таможенную границу, последние, на наш взгляд, шире и включают в себя принципы таможенного контроля. Принципы таможенного контроля, безусловно, базируются на принципах государственного контроля. При этом принципы таможенного контроля имеют определенную специфику, обусловленную их функциональным назначением, специализацией, сферой действия и инструментарием данного вида контроля.
Принципы таможенного контроля представляют собой базовые положения, определяющие порядок и процедуры проведения таможенного контроля как вида
государственного контроля, закрепляющие характер и направленность данной формы управленческой деятельности таможенных органов и отраженные в административном и таможенном законодательстве.
Контрольно-надзорное направление является одним из основных в административной деятельности таможенных органов. В связи с этим принципы таможенного контроля близки закрепленным в законодательстве принципам деятельности таможенных органов. Согласно ст. 11 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (ФЗ № 311) деятельность таможенных органов основана на принципах:
1) законности;
2) равенства лиц перед законом, уважения и соблюдения их прав и свобод;
3) единства системы таможенных органов и централизованного руководства;
4) профессионализма и компетентности должностных лиц таможенных органов;
5) ясности, предсказуемости, гласности действий должностных лиц таможенных органов, понятности требований таможенных органов при проведении таможенного контроля и совершении таможенных операций, доступности информации о правилах осуществления ВЭД, таможенном законодательстве Таможенного союза и законодательстве РФ о таможенном деле;
6) единообразия правоприменительной практики при проведении таможенного контроля и совершении таможенных операций;
7) недопущения возложения на участников ВЭД, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, перевозчиков и других лиц чрезмерных и неоправданных издержек при осуществлении полномочий в области таможенного дела;
8) совершенствования таможенного контроля, применения современных информационных технологий, внедрения прогрессивных методов таможенного администрирования, в том числе на основе общепризнанных международных стандартов в области таможенного дела, опыта управления таможенным делом в иностранных государствах - торговых партнерах РФ [3].
В Таможенном кодексе Таможенного союза (ТК ТС) отсутствует четко сформулированный перечень принципов таможенного контроля, однако многие его положения, посвященные регламентации таможенного контроля, косвенно определяют основные начала контрольной деятельности таможенных органов. Подобная форма использована в ряде нормативных правовых актов. Например, принцип выборочности таможенного контроля был отражен в ст. 271-280 Таможенного кодекса РФ 1993 г. [4]. Б. Н. Габричидзе, характеризуя данный принцип, называл его «выборочностью форм таможенного контроля» [5, с. 224]. Выборочность и достаточность как принципы таможенного контроля были отражены и в Таможенном кодексе РФ 2003 г.
О. Ю. Бакаева называет следующие специальные принципы осуществления таможенного контроля: принцип законности; принцип уважения прав и свобод субъектов ВЭД; принцип выборочности; принцип гуманности; принцип оперативности; принцип сотрудничества; принцип эффективности [6, с. 232-233]. В качестве принципов проведения таможенного контроля другие специалисты называют: выборочность таможенного контроля; обязательность таможенного контроля; использование системы управления рисками (СУР); принцип
международного сотрудничества в процессе проведения таможенного контроля; принцип сотрудничества с участниками ВЭД; осуществление таможенного контроля исключительно таможенными органами в соответствии с требованиями ТК ТС и законодательства государств - участников ЕАЭС [7, с. 155-157].
Особый интерес представляет обоснование системы принципов таможенного контроля после выпуска товаров как направления и неотъемлемой части таможенного контроля. По мнению А. Н. Шашкиной, эта система включает в себя две группы принципов: 1) принципы, основанные на нормах международного права (добросовестного выполнения международных обязательств; уважения прав человека и основных свобод; всеобщности; недискриминации; использования СУР; применения методов аудита при осуществлении таможенного контроля; выбо-рочности; сотрудничества с таможенными органами иностранных государств); 2) принципы, основанные на нормах национального права: общие (законности; гласности) и специальные (достаточности; целеполагания; оперативности; катего-рирования участников ВЭД; соблюдения интересов участников ВЭД; законности при назначении, проведении и оформлении результатов проверки; ответственности должностных лиц за нарушение законодательства ЕАЭС и законодательства РФ о таможенном деле при осуществлении контрольных мероприятий) [8, с. 11].
На наш взгляд, принципы таможенного контроля как части системы государственного контроля в современный период следует подразделить на правовые (общесистемные), целеполагающие, организационно-функциональные и процедурные.
1. Правовые (общесистемные) принципы: законность; равенство лиц при прохождении таможенного контроля; принцип нормативного правового регулирования таможенного контроля; принцип федерализма; принцип ответственности таможенных органов при осуществлении таможенного контроля; комплексность, единство и целостность системы таможенного контроля.
2. Целеполагающие принципы: обеспечение защиты прав и законных интересов лиц при осуществлении таможенного контроля; обеспечение баланса национальных интересов и интересов межгосударственной интеграции; исполнение международных обязательств; обеспечение всех видов безопасности; противодействие коррупции; содействие развитию внешней торговли; необременительность для бизнеса; принцип эффективности.
3. Организационно-функциональные принципы: исключительность и независимость проведения таможенного контроля таможенными органами; компетентность и профессионализм таможенных органов как субъектов таможенного контроля; оптимальное соотношение контрольно-надзорного, разрешительного, правоохранительного и иных направлений административной деятельности таможенных органов; межведомственное взаимодействие и международное сотрудничество при реализации таможенного контроля; принцип финансирования контрольно-надзорной деятельности таможенных органов за счет средств федерального бюджета; непричинение вреда здоровью граждан, а также имуществу всех участников таможенных правоотношений при осуществлении таможенного контроля; принцип обжалования действий и решений таможенных органов в рамках контрольно-надзорной деятельности.
4. Процедурные принципы: административно-процедурная регламентированность таможенного контроля; оперативность проведения таможенного контроля;
ограниченность сроков проведения таможенного контроля; осуществление таможенного контроля в строго обозначенных законодательством формах и посредством определенных способов; СУР при осуществлении таможенного контроля; выборочность форм и объектов таможенного контроля; достаточность таможенного контроля (объема контрольных мероприятий) для обеспечения соблюдения таможенного законодательства; смещение контрольно-надзорного воздействия на этап после выпуска товаров; категорирование (дифференциация) участников ВЭД; открытость (доступность) информации, связанной с контрольно-надзорной деятельностью таможенных органов; материально-техническая и информационная обеспеченность таможенного контроля.
Остановимся на наиболее актуальных, на наш взгляд, принципах таможенного контроля.
Законность таможенного контроля выражается в неукоснительном соблюдении требований законодательства в ходе осуществления таможенными органами контрольно-надзорной деятельности. Нарушением принципа законности снижает результативность контроля, подрывает доверие участников ВЭД и иных участников таможенных отношений к таможенным органам как субъектам контроля.
Равенство лиц при прохождении таможенного контроля - один из древнейших постулатов таможенного дела. Этот принцип неразрывно связан с принципом законности: единообразный подход к подконтрольному лицу закреплен законодательно.
Принцип нормативного правового регулирования таможенного контроля заключается в регламентации таможенного контроля посредством правовых норм. При этом данное регулирование является административно-правовым по своей сути. Несмотря на достаточную степень обособленности и самостоятельности таможенного законодательства в современный период, его кодифицированный характер, оно содержит обширный массив административных норм материального и процедурного характера, регламентирующих проведение таможенного контроля.
Принцип федерализма при регламентации таможенного контроля означает исключительность административно-правового регулирования таможенного контроля на федеральном уровне. Согласно п. «ж» ст. 71 Конституции РФ таможенное регулирование находится в ведении РФ. Поскольку таможенное регулирование представляет собой исключительно правовое регулирование соответствующей группы общественных отношений, полагаем, что регулирование контрольно-надзорной деятельности таможенных органов осуществляется посредством административных норм, являющихся составной частью таможенного законодательства.
Принцип ответственности таможенных органов и их должностных лиц при осуществлении таможенного контроля связан с ответственностью субъектов контроля за нарушения законодательства. Данная ответственность должна иметь неизбежный, обязательный характер при наступлении вреда, причиненного неправомерными действиями административных органов.
Комплексность, единство и целостность таможенного контроля свидетельствуют о системности контрольно-надзорной деятельности таможенных органов. Системный подход позволяет представить все многообразие форм, методов и связей при осуществлении таможенного контроля в виде единой системы,
включающей две подсистемы: контролирующую подсистему (субъект контроля) и контролируемую подсистему (объекты контроля).
Таможенный контроль как часть системы государственного контроля в целом заключается в рассмотрении его как подсистемы государственного контроля. При этом таможенный контроль не просто элемент системы государственного контроля, он отражает все закономерности, тенденции и приоритеты развития государственного контроля как функции государственного управления.
Целеполагающие принципы обусловлены содержанием целевого ориентира таможенного контроля. Обеспечение защиты прав и законных интересов лиц при осуществлении таможенного контроля является универсальным вектором государственного управления в таможенной сфере и таможенного контроля как его функции.
В условиях интеграционных экономических процессов формируется такой принцип таможенного контроля, как обеспечение баланса национальных интересов и интересов межгосударственной интеграции. Каждое государство - участник интеграционного образования отстаивает свои экономические, социально-политические и иные цели в рамках интеграционного образования. Целью же последнего (в настоящее время - ЕАЭС) является свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы в пределах единой территории. Обеспечить и соблюсти баланс этих не всегда совпадающих интересов - важная задача таможенного контроля в условиях интеграции.
С этим принципом тесно связан принцип исполнения международных обязательств. В условиях членства России в ВТО административно-правовое регулирование таможенного контроля должно непременно соотноситься с требованиями этой организации. Кроме того, речь идет и о международных договорах в рамках ЕАЭС.
Обеспечение всех видов безопасности при реализации таможенного контроля является одновременно и принципом, и целью таможенного контроля (как, впрочем, большинство целеполагающих принципов). В современных условиях вопросы безопасности личности, общества и государства приобретают особое значение; они коррелируют к конституционным правам личности. Пункт 2 ст. 74 Конституции РФ устанавливает, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Принцип противодействия коррупции при реализации таможенного контроля устанавливает и закрепляет такую административно-правовую модель таможенного контроля, в которой не будет места коррупционным проявлениям со стороны представителей исполнительной власти.
Принципы содействия развитию внешней торговли и необременительности для бизнеса соотносятся и направлены на исключение неоправданного вмешательства государства в лице таможенных органов в ВЭД подконтрольных субъектов.
В механизм государственного управления изначально заложен принцип эффективности. Эффективность таможенного контроля заключается в достижении целей контроля с учетом затраченных на его проведение ресурсов. Неэффективный контроль несовершенен и требует корректирующих мероприятий.
Исключительность и независимость проведения таможенного контроля таможенными органами - принцип традиционный, исторически обусловленный, законодательно закрепленный. Пункт 6 ст. 94 ТК ТС устанавливает, что при проведении таможенного контроля каких-либо разрешений, предписаний либо постановлений на его проведение таможенным органам не требуется, за исключением случаев, предусмотренных таможенным законодательством.
Принцип компетентности и профессионализма таможенных органов как субъектов таможенного контроля корреспондирует к принципу профессионализма и компетентности государственных служащих при осуществлении государственного управления.
Принцип недопустимости причинения неправомерного вреда при осуществлении таможенного контроля является гарантией прав и законных интересов участников таможенных отношений. Речь идет о неправомерном материальном или моральном вреде.
Принцип обжалования решения, действия (бездействия) таможенного органа или его должностного лица, в том числе и по вопросам осуществления таможенного контроля, является универсальным конституционным принципом государственного управления. Решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы и (или) в суд, арбитражный суд (п. 2 ст. 47 ФЗ № 311). Основой данного положения является п. 2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которому решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Любое лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если таким решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность (п. 1 ст. 36 ФЗ № 311).
Принцип обжалования решения, действия (бездействия) таможенного органа или его должностного лица является принципом - гарантией проведения таможенного контроля, обеспечивающим возможность административной и судебной защиты прав подконтрольных субъектов.
Процедурные рамки таможенного контроля обусловлены сущностью взаимоотношений субъекта контроля и подконтрольного субъекта. Исключительно процедурный характер административно-правовой регламентации таможенного контроля обеспечивает неукоснительное исполнение законодательства, а также права и интересы лиц, участвующих в контрольно-надзорных отношениях, прежде всего подконтрольных лиц.
Принцип оперативности таможенного контроля заключается в своевременном проведении контрольно-надзорных мероприятий на основе использования информации, полученной по результатам таможенного контроля, для корректировки деятельности участников ВЭД как контролируемой подсистемы и системы таможенных органов как контролирующей подсистемы.
Важный принцип таможенного контроля - возможность его проведения в строго оговоренной законодателем форме. Перечень форм таможенного контроля в настоящее время является закрытым.
С 1 января 2004 г. СУР является одним из базовых принципов таможенного контроля. Положения о СУР при проведении таможенного контроля были инкорпорированы в отечественное таможенного законодательство из Киотской конвенции в результате переговорного процесса по вступлению России в ВТО. Применение СУР - это не только принцип таможенного контроля на протяжении почти полутора десятков лет, но и современный метод таможенного контроля.
Принципы выборочности и достаточности таможенного контроля отражены в п. 1 ст. 94 ТК ТС, согласно которой при его проведении таможенные органы ограничиваются только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства ЕАЭС и законодательства государств - членов ЕАЭС, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы. По мнению А. Ф. Ноздрачева, это вариант дозволения, дающий таможенным органам возможность выбора форм таможенного контроля в соответствии с принципом достаточности [2].
В последнее десятилетие особое значение приобретает такой принцип таможенного контроля, как смещение контрольно-надзорного воздействия на этап после выпуска товаров. Данный принцип обусловлен принципами содействия развитию внешней торговли и необременительности для бизнеса.
Категорирование (дифференциация) участников ВЭД как одна из составляющих СУР является принципом таможенного контроля на протяжении последних нескольких лет. В настоящее время категорирование составляет основу субъ-ектно-ориентированного подхода и активно применяется в целях повышения эффективности таможенного контроля.
Обязательным принципом деятельности современного органа государственной власти является открытость (доступность) информации о его деятельности. Особое значение для транспарентности деятельности государственного органа имеет открытость информации, связанной с его контрольно-надзорными функциями. Несмотря на значительные подвижки в этом направлении в деятельности ФТС России, целый блок информации, ведомственной базы, критериальных показателей остаются не доступными заинтересованным лицам. В связи с этим следует считать данный принцип формирующимся, не достигшим необходимого уровня внедрения в нормотворческую и правоприменительную деятельность таможенных органов.
Материально-техническая и информационная обеспеченность таможенного контроля, безусловно, влияет на его результативность и эффективность. Современный таможенный контроль невозможно представить без информационно-коммуникационных технологий, поэтому есть все основания для выделения данного принципа.
Принципы таможенного контроля - не догмы деятельности таможенной системы, а специфические векторы ее дальнейшего развития. Административная реформа и процессы евразийской экономической интеграции оказали и продолжают оказывать существенное влияние на формирование принципов таможенного контроля. Данные принципы трансформируются, видоизменяются; меняются критерии их дифференциации, приоритеты использования как в законодательстве, так и в практической деятельности таможенных органов.
Примером подобной трансформации является изменение СУР как базового принципа таможенного контроля в направлении категорирования
подконтрольных лиц в результате внедрения риск-ориентированных методов при осуществлении государственного контроля в условиях реформы государственного управления.
В качестве примера изменения принципов таможенного контроля под воздействием интеграционных процессов следует назвать переход нормативного правового регулирования таможенного контроля на наднациональный уровень, уровень интеграционного образования.
Предстоящие изменения в таможенном законодательстве ЕАЭС обусловливают появление новых тенденций и приоритетов в области таможенного регулирования, которые, безусловно, отразятся и на принципах таможенного контроля [9; 10].
Таким образом, к основным принципам таможенного контроля в современных условиях следует отнести такие принципы, как категорирование (дифференциация) участников ВЭД на основе СУР в рамках таможенного контроля после выпуска товаров; обеспечение защиты прав и законных интересов лиц при осуществлении таможенного контроля; обеспечение баланса национальных (государственных) интересов и интересов межгосударственной интеграции; исполнение международных обязательств в условиях членства России во ВТО; обеспечение всех видов государственной и общественной безопасности; противодействие коррупции; снижение издержек для бизнеса; принцип эффективности таможенного контроля на основе научно разработанных и нормативно закрепленных критериев. Реализация данных принципов в законодательстве и административной практике таможенных органов позволит повысить качество таможенного администрирования и обеспечить интересы всех участников таможенных правоотношений.
Использованные источники
1. Савинов К. А., Фиалковская И. Д. Проблемы определения и нормативного закрепления принципов государственного контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти (на примере рынка ценных бумаг) // Черные дыры в российском законодательстве. 2009. № 2. С. 185-188.
2. Таможенное право: учебник / А. А. Гравина и др.; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 20-25.
3. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // Российская газета. 2010. 29 ноября.
4. Таможенный кодекс РФ (постановление Верховного совета РФ от 18.06.1993 № 5221-1) // Российская газета. 1993. 21 июля.
5. Габричидзе Б. Н. Российское таможенное право. М.: НОРМА, 2001. 448 с.
6. Бакаева О. Ю., Матвиенко Г. В. Таможенное право России / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Юристъ, 2004. 427 с.
7. Зубач А. В., Ронжина Н. А., Терентьев Р. В. Институты административного и таможенного права, регулирующие деятельность таможенных органов: учебник. СПб.: Троицкий мост, 2012. 272 с.
8. Шашкина А. Н. Административно-правовое регулирование таможенного контроля после выпуска товаров: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Люберцы, 2014. 25 с.
9. Агамагомедова С. А. Проект Таможенного кодекса Евразийского экономического союза: приоритеты и перспективы // Законодательство. 2016. № 1. С. 41-48.
10. Агамагомедова С. А. Оптимизация таможенных операций в проекте Таможенного кодекса Евразийского экономического союза // Вестник Российской таможенной академии. 2015. № 4 (33). С. 80-86.
