CC BY
794
ФИНАНСОВОЕ, БАНКОВСКОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
О.Ю. Бакаева
ТАМОЖЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ПОСЛЕ ВЫПУСКА ТОВАРОВ: ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ
В статье анализируются особенности проведения таможенного контроля после выпуска товаров. Исследуются спорные вопросы осуществления камеральных и выездных таможенных проверок; приводятся примеры таможенно-правовых споров по различным аспектам таможенного контроля после выпуска товаров. Обозначаются перспективы развития данной формы контроля, в т.ч. в условиях разработки и обсуждения проекта Таможенного кодекса ЕАЭС.
Ключевые слова: таможенный контроль после выпуска товаров; таможенная проверка; таможенные органы.
O.Yu. Bakaeva
CUSTOMS CONTROL AFTER THE RELEASE
OF THE GOODS: THE QUESTIONS OF ENFORCEMENT
AND DEVELOPMENT TRENDS
The article analyzes the features of customs control after release of goods. The contentious issues of the cameral and field of customs inspections are discussed; the examples of the customs and legal disputes on the various aspects of customs control after release of goods are given. The prospects of development of this form of control, including the development and discussion of the draft Customs Code of the EAEC are represented.
Keywords: customs control after release of goods; customs inspection; Customs.
Создание идеальной модели таможенных органов — таможни для участников внешнеэкономической деятельности — предполагает минимизацию издержек (как временных, так и материальных) подконтрольных лиц и одновременно экономию ресурсов таможенных органов путем сосредоточения их деятельности на наиболее важных направлениях. Одной из эффективных мер такого рода выступает ориентирование в процессе осуществления проверочных мероприятия на пост-контроль, который проводится после выпуска товаров таможенными органами. Данный вид контроля направлен на создание системы непрерывного контроля (от подачи предварительной информации и декларации на товары до осуществления таможенного контроля после выпуска) в целях сокращения времени осуществления таможенных операций и, как следствие, формирования благоприятных условий для развития внешней торговли.
© Бакаева Ольга Юрьевна, 2016
Доктор юридических наук, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 243
В 2007 г. Федеральной таможенной службой была разработана программа развития последующего таможенного контроля1, базирующего на принципах законности, объективности, независимости и выборочности. Нацеленный на гарантирование сбалансированности мер по обеспечению экономической безопасности государства и содействия международной торговле, таможенный постконтроль стал предпосылкой для развития правового механизма его обеспечения, который продолжил свое совершенствование в таможенном законодательстве Таможенного союза.
В рамках таможенного контроля после выпуска товаров проводится контроль таможенной стоимости товаров (ст. 66 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее — ТК ТС), чем обеспечивается полнота взимания таможенных платежей, т.е. достижение фискальной цели деятельности таможенных органов.
По общему правилу такой контроль может проводиться в течение 3-х лет со дня окончания нахождения товаров под таможенным контролем, однако государства-члены Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС) вправе пролонгировать его до 5 лет с момента выпуска товаров (ст. 99 ТК ТС). Трехлетний срок должен соблюдаться и при выставлении лицу требования об уплате таможенных платежей по итогам проведения ведомственного контроля, когда в результате такого контроля возникли основания для начисления сумм таможенных платежей2.
Установленный срок предусматривает, что все контрольные действия таможенных органов должны проводиться в его рамках. Так, судом были удовлетворены требования Общества «О» об обязании таможенного органа выдать товар, з оформленный по таможенной декларации и выпущенный в свободное обращение ? в 2008 г. В том же году данный товар признавался вещественным доказатель-д ством по уголовному делу об уклонении от уплаты таможенных платежей, вслед-| ствие чего передан на хранение в таможню. В 2012 г. в возбуждении уголовного I дела было отказано, однако вплоть до 2014 г. таможенный орган отказывал в | возврате товара Обществу. Суд констатировал пропуск трехлетнего срока для ! направления декларанту требования об уплате таможенных платежей и обязал
§ таможенный орган произвести возврат спорного имущества3.
ф
| Механизм проведения камеральных и выездных таможенных проверок
| установлен гл. 19 ТК ТС. Порядок осуществления камеральной таможенной про-'I верки довольно прост: она проводится по месту таможенного органа, без выезда | к проверяемому лицу. Не требуется и соответствующее предписание — акт о ее | назначении. При проведении проверки подлежат изучению и анализу сведения, содержащиеся в таможенных декларациях, коммерческих, транспортных (перевозочных) и иных документах, представленных проверяемым лицом, сведения § контролирующих государственных органов государств — членов таможенного § союза, а также другие документы и сведения, имеющиеся у таможенных органов, | о деятельности указанных лиц.
| Важное положение содержится в п. 1 ст. 131 ТК ТС: камеральные таможенные
проверки осуществляются без ограничений периодичности их проведения. Буквальное прочтение данной нормы изначально позволяет толковать это положение как не ограничивающее полномочия таможенных органов никаким временным периодом. Однако при уяснении его смысла следует учитывать и норму ст. 99 ТК ТС, ограничивающую срок проведения последующего таможенного контроля 244 тремя годами. При этом периодичность проверок не может быть лимитирована.
Арбитражным судом Северо-Кавказского округа подтверждено право проведения таких проверок (в т.ч. повторных) без ограничения количества, но в пределах трехлетнего срока4.
Порядок проведения выездных таможенных проверок включает обязательное решение начальника таможенного органа или лица, его замещающего5 (предписание, акт о назначении проверки), соблюдение установленных сроков и других условий. Такие проверки могут быть как плановыми, так и внеплановыми. К последним не устанавливаются ограничения периодичности их проведения.
В числе оснований проведения выездной таможенной проверки — наличие данных, свидетельствующих о возможном нарушении требований таможенного законодательства. Судебной практикой подтверждено, что при наличии у таможенного органа таких сведений он вправе применить указанную форму таможенного контроля6. В этой связи выездная таможенная проверка может сопровождаться инвентаризацией товаров, осмотром помещений и их опечатыванием (при необходимости), отбором проб и образцов товаров и пр.
По результатам проведения таможенного контроля таможенными органами могут быть предприняты меры по аресту или изъятию товаров. В последнем случае задержанный товар подлежит хранению на складах временного хранения или иных местах, установленных таможенным органом. При ответе на вопрос: каким лицом оплачиваются услуги по хранению товара, следует обратиться к положению ст. 145 ТК ТС. Такие расходы возмещаются лицами, которым возвращаются товары. При этом задержание товара не означает, что впоследствии он будет признан предметом совершения правонарушения, а лицо — виновным. В данном случае норма ст. 145 ТК ТС дополняется положением п. 10 ст. 183 Фе- е дерального закона от 27 ноября 2010 г. «О таможенном регулировании в Россий- и ской Федерации» (в ред. от 13 июля 2015 г.)7: если в ходе проведения таможенной а проверки не будет установлено, что в отношении таких товаров таможенное за- о конодательство Таможенного союза и (или) законодательство РФ о таможенном К деле нарушено, издержки, связанные с таким хранением, относятся к расходным о
п
обязательствам федерального бюджета. а
Основываясь на этих правилах, суд рассмотрел спор, в ходе которого устано- в
- н
вил, что таможенный орган передал задержанный товар на хранение обществу но «З». Задержанное и переданное на хранение имущество было признано веще- ю
"О
ственным доказательством по уголовному делу, однако впоследствии уголовное |
дело было прекращено, поскольку отсутствовали основания, свидетельствующие К
о нарушении таможенных правил. Таким образом, суд отнес издержки, связан- а
ные с таким хранением, к расходным обязательствам федерального бюджета в |
лице таможенного органа8. и
Совершенствование таможенного контроля после выпуска товаров стало од- №
ним из основных стратегических направлений развития таможенной службы РФ 1
до 2020 г.9 В рамках данного направления предусматривается повышение доли )
указанного вида проверок в общей их массе с 15,3% в 2012 г. до 70% к 2020 г. 6 Такие проверки должны проводиться, в частности, на основании результатов применения системы управления рисками и категорирования участников внешнеэкономической деятельности.
Важным представляется вопрос о таком подконтрольном таможенному органу субъекте, как лицо, реализующее право владения, пользования и распоряжения
ввезенными товарами. Не являясь участником внешнеэкономической сделки, оно 245
может стать субъектом таможенного правоотношения в случае, если осуществляет оптово-розничную торговлю импортными товарами. Статусом декларанта таких лиц прямо наделяет ст. 186 ТК ТС, а в п. 2 ст. 122 ТК ТС они перечислены и в числе проверяемых субъектов. Не всегда такие лица могут получить достоверную информацию о таможенных операциях, проведенных в отношении ввезенных товаров. Если же в результате пост-контроля будет обнаружена незаконность ввоза товаров на территорию государства, в соответствии со ст. 168 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» они подлежат изъятию из оборота и обращению в федеральную собственность. С целью избежания указанных последствий таким лицом разрешено уплатить таможенные пошлины, налоги, представить документы, подтверждающие соблюдение ограничений, и осуществить декларирование товаров. При выполнении этих требований изъятые товары подлежат возврату.
В настоящее время Федеральной таможенной службой подготовлены поправки в Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации», касающиеся возможности получения участниками внешнеэкономической деятельности информации о таможенной чистоте товара. Для этого будет достаточно на официальном сайте ФТС России заполнить формализованный запрос и в режиме реального времени получить соответствующую информацию о законности ввоза товара и его обращении в России. Отсутствие же информации будет свидетельствовать о том, что товар нелегально ввезен на территорию ЕАЭС10.
Для таможенных органов важна результативность таможенных проверок, которая сводится к такому показателю, как выявленные нарушения таможенного законодательства. Исходя из данного критерия, отсутствие выявленных нарушений снижает эффективность проводимых проверок, что по сути в определенной степени абсурдно. В 2015 г. таможенными органами на территории России были проведены 4 782 таможенных проверки; доля результативных среди них составила 83,1%11, т.е. в большинстве случаев контролирующими органами были найдены какие-либо нарушения. Представляется, что указанный показатель нацеливает таможенные органы не столько на соблюдение законности при проведении таможенного контроля, сколько на «выискивание» каких бы то ни было нарушений таможенных правил. Кроме того, столь высокая доля результативных проверок заставляет задуматься об эффективности проведения текущего контроля (проверки документов и сведений, досмотровых операций), предшествующего выпуску товаров. Если в процессе текущего контроля нарушения не были замечены, а впоследствии обнаружились, следует обратить внимание и на тот факт, могли ли они быть выявлены, и кто виноват в таком невыявлении. Возможно, речь здесь идет о коррупционных нарушениях, совершенных должностными лицами таможенных органов на стадии проведения текущего контроля, либо о недобросовестном исполнении ими служебных обязанностей.
Так, индивидуальный предприниматель Ф. обратилась в арбитражный суд с исковым заявлением к таможне о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий должностных лиц таможенного органа. Предметом спора стали автобусы, которые Ф. приобрела у организации по договору купли-продажи. Эти автобусы в декабре 2013 г. были выпущены таможенным органом (т.е. прошли таможенную очистку), на транспортные средства выданы соответствующие документы.
При проведении выездной таможенной проверки в 2014 г. были обнаружены нарушения маркировки узлов, агрегатов и деталей автобусов. По результатам проверки таможенный орган пришел к выводу о заявлении декларантом при таможенном декларировании автобусов недостоверных сведений об их наименовании, описании, классификационном коде ЕТН ВЭД ТС, о стране происхождения, об их таможенной стоимости, об их экологическом классе и (или) иных сведений. Организация как декларант товара была привлечена к административной ответственности по ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа с конфискацией товара, явившегося предметом административного правонарушения (т.е. автобусов, находящихся на праве собственности по договору купли-продажи у индивидуального предпринимателя Ф.). Таким образом, в результате назначения наказания в виде конфискации Ф. понесла убытки, которые, по ее мнению, возникли по причине незаконных действий сотрудников таможни по выпуску автобусов для внутреннего потребления и выдаче паспорта транспортного средства.
В ходе судебного разбирательства было установлено, что автобусы изъяты и конфискованы как предметы административного правонарушения в связи с недостоверным декларированием. Их выпуск в 2013 г. был осуществлен должностным лицом таможни, который приговором районного суда в марте 2015 г. признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 293 УК РФ (халатность), за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, выразившееся в том, что им не отражены и не зафиксированы в полной мере сведения, имеющие значение для идентификации декларируемого товара. Такие действия повлекли за собой незаконный выпуск в свободное обращение и экс- в плуатацию на территории Российской Федерации транспортного средства, не и отвечающего техническим требованиям, чем существенно нарушены охраняемые а законом интересы государства. о
Однако истец в ходе разбирательства не доказал наличие прямой причинно- К следственной связи между наступлением убытков и действиями должностных о лиц таможенных органов12. Данный прецедент свидетельствует о случаях, | когда нарушения, выявленные в результате таможенных проверок, могли быть в
е
устранены на более ранней стадии текущего контроля и при таких обстоятель- о ствах к ответственности должны привлекаться виновные должностные лица ю
"О
таможенных органов. |
Включение Федеральной таможенной службы в ведение Министерства финан- К
сов РФ, состоявшееся в январе 2016 г., в определенной степени проецируется и на а
перспективы развития таможенного контроля после выпуска товаров. Конечно, |
взаимодействие налоговых и таможенных органов началось значительно раньше; и
правовые акты принимались и в 2010 г.13, и в 2012 г.14 Из 280 проведенных в 2015 г. №
ФТС России и ФНС России скоординированных контрольных мероприятий на 1
плановой и внеплановой основе 190 оказались результативными15. )
Организационное объединение под одним началом налоговых и таможенных 6 органов, как видится, активизирует такое взаимодействие. Особую актуальность такие проверки приобретают в свете осуществления налоговыми органами администрирования платежей, уплачиваемых при перемещении товаров внутри ЕАЭС.
Лица, осуществляющие куплю-продажу импортных товаров, с 2015 г. обязаны представлять в налоговые органы декларации по НДС, в состав которых включаются сведения о номерах таможенных деклараций. Расхождения в декларациях 247
на товары могут стать причиной для налоговой проверки по НДС, а со стороны таможенных органов — таможенной проверки. В этой связи совместные проверки налоговых и таможенных органов могут стать наиболее эффективными.
Таможенный контроль после выпуска товаров может быть нацелен и на выявление ввоза в страну товаров из «санкционного» списка. Здесь важным представляется проведение такого контроля в тесном взаимодействии с Роспо-требнадзором и Россельхознадзором, МВД, другими правоохранительными и контролирующими органами.
В 2016 г. таможенными органами в рамках повышения эффективности контроля после выпуска товаров с использованием методов (стандартов) аудита проводится эксперимент по установлению возможности использования аудиторских заключений для целей таможенного контроля. Приказ о проведении такого эксперимента вышел в октябре 2015 г., однако в официальных источниках он не опубликован. Участники внешнеэкономической деятельности (пока избранные по конкурсу) будут подвергнуты аудиту, в результате чего представят в таможенные органы аудиторские заключения, которые могут быть использованы для целей таможенного контроля. В настоящее время остается ряд неясных вопросов: какие компании будут уполномочены таможенными органами на проведение аудиторских проверок; какие организации будут ему подвергнуты; каковы затраты на его проведение; является ли такой аудит добровольным; какова юридическая сила аудиторского заключения и пр. По завершении эксперимента, используя опыт проведенных проверок, Федеральная таможенная служба должна будет разработать методические рекомендации проведения аудиторской проверки по вопросу соблюдения законодательства в таможенной сфере16. Видимо, тогда и будет разработан полноценный нормативный акт об использовании методов аудита в области таможенного контроля.
В настоящее время специалистами активно обсуждается проект Таможенного кодекса ЕАЭС17, подготовленный в свете дальнейшей унификации таможенного законодательства стран-членов Евразийского экономического союза. Новый кодекс во многом нацелен на устранение основного недостатка действующего ТК ТС — обилие отсылочных норм. Он призван решить задачи модернизации таможенного администрирования с использованием современных информационных технологий; сокращения национального сегмента таможенного регулирования; учета положений международных конвенций по таможенным вопросам и обязательств государств-членов, взятых в рамках ВТО.
В части совершенствования производства таможенного контроля в кодекс как закон прямого действия войдут положения, установленные в настоящее время в иных нормативных актах (например, в ст. 333 проекта кодекса установлен перечень сведений, которые должны содержаться в решении о проведении выездной таможенной проверки). В проекте предусматривается усиление акцента таможенного контроль на этап после выпуска товаров.
Срок выпуска товаров согласно проекту кодекса должен быть сокращен до 4 ч. с момента регистрации таможенной декларации, если по результатам ее проверки не выявлена необходимость запроса документов, на основании которых она заполнена, либо проведения форм таможенного контроля, связанных с проверкой товаров.
Принятие данного документа позволит упростить таможенные операции, сделать их более необременительными, усовершенствовать таможенное администрирование, сократить временные и материальные издержки бизнеса при осуществлении внешней торговли товарами, а также значительно оптимизировать деятельность таможенных органов.
1 См.: Приказ ФТС России от 7 декабря 2007 г. № 1516 «Об утверждении Концепции развития таможенного контроля после выпуска товаров и (или) транспортных средств» // Таможенный вестник. 2008. № 1.
2 См. п. 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 ноября 2013 г. № 79 «О некоторых вопросах применения таможенного законодательства» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2014. № 1.
3 См.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 1 сентября 2015 г. № Ф05-10552/2015 по делу « А40-216229/14. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
4 См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 февраля 2016 г. № Ф08-10090/2015 по делу №А32-1695/2015. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
5 См.: Приказ ФТС России от 30 декабря 2010 г. № 2713 «Об утверждении форм документов, применяемых при проведении таможенных проверок» (в ред. от 3 октября 2011 г.) // БНА федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 11.
6 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 23 октября 2013 г. по делу № А40-4571/2013. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 47, ст. 6252; 2015. № 29, ч. I, ст. 4388.
8 См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 сентября 2015 г. № Ф07-7017/2015 по делу № А56-64127/2014. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
9 См.: Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2575-р «О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года» (в ред. от 15 апреля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 2, ст. 109; 2014. № 18, ч. IV, ст. 2220.
10 См.: Фурсова И. Постаудит не повредит // Российская газета. 2015. 11 авг.
11 См.: Пост-контроль: эффективность, комплексность, аналитика. URL: http://www.customs.ru/ index.php?option=com_content&view=article&id=22705:2016-02-25-07-40-56&catid=40:2011-01-24-15-02-45&Itemid=2094&Itemid=1835 (дата обращения: 29.02.2016).
12 См.: Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14 декабря 2015 г. № Ф09-9187/15 по делу № А50-8679/2015. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
13 См.: Соглашение о сотрудничестве Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы: заключено в г. Москве 21 января 2010 г. № 01-69/1, № ММ-27-2/1. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
14 См.: Положение об организации взаимодействия таможенных и налоговых органов при проведении скоординированных контрольных мероприятий: утверждено Приказом ФТС России от 24 августа 2012 г. № 1721. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
15 См.: Пост-контроль: эффективность, комплексность, аналитика. URL: http://www.customs.ru/ index.php?option=com_content&view=article&id=22705:2016-02-25-07-40-56&catid=40:2011-01-24-15-02-45&Itemid=2094&Itemid=1835 (дата обращения: 29.02.2016).
16 См.: Заседание рабочей группы о проведении эксперимента. URL: http://www.customs.ru/index. php?option=com_content&view=article&id=23152:2016-04-19-11-31-39&catid=40:2011-01-24-15-02-45&Itemid=2094&Itemid=1835 (дата обращения: 19.04.2016).
17 См.: Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 18 декабря 2014 г. № 233 «О проекте Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза. URL: http: //www.eurasiancommission. org/ (дата обращения: 15.04.2016).
