CC BY
38ПЕРВЫЕ ШАГИ В НАУКЕ
О. Г. Боброва
принципы оказания взаимной административной помощи таможенными службами стран мира
В статье проведен анализ содержания актов международного законодательства об оказании взаимной административной помощи таможенными службами, а также описаны правовые принципы данной деятельности и их значение для формирования системы нормативного правового регулирования в указанной области.
Ключевые слова: таможенное сотрудничество; взаимная административная помощь; принципы права; международные договоры.
Первоначально основной функцией таможни был сбор пошлин на ввозимые товары. С течением времени задачи, стоящие перед таможенными органами, менялись: появилась функция обеспечения безопасности мировой торговли и международной цепи поставок. В настоящее время таможенная служба остается главным государственным органом, контролирующим и обеспечивающим трансграничное перемещение товаров, транспортных средств и поездок пассажиров.
Глобализация международной торговли, а также использование электронных средств коммуникации явились причиной значительного увеличения скорости, с которой товары и транспортные средства перемещаются через таможенные границы государств. При этом виды нарушений таможенных правил, частота их совершения зависят от состояния экономики в государстве, от экономико-географического положения страны, действующих ставок таможенных платежей, наличия запретов и ограничений, способов контроля за соблюдением законности при таможенном оформлении. Указанные факторы повышают риск несоблюдения таможенного законодательства, что делает правоохранительную функцию таможенных органов доминирующей.
Таможенные администрации действуют в рамках национального таможенного законодательства, предоставляющего им широкий круг полномочий. Однако существование такого понятия, как «действие закона в пространстве» ограничивает компетенцию таможенных органов территорией конкретного государства.
Правовые системы государств отличаются, следовательно, различным является и правовой статус таможенных ведомств: разная подведомственность их высшим
органам исполнительной власти, несовпадающий спектр полномочий. Например, в некоторых государствах сотрудники таможни имеют право самостоятельно выступать в суде с протоколом по делу об административном правонарушении, в то время как в других странах даже на возбуждение административного дела требуется согласие прокурора либо иных контролирующих органов.
Кроме того, для проведения таможенного контроля товаров и транспортных средств, прибывающих из-за границы, помимо грузовой декларации и товаросопроводительных документов, зачастую требуется предварительная информация от таможенных органов страны отправления, которая предоставляется не всегда.
Анализ опыта функционирования таможенных служб различных стран показывает, что одним из наиболее действенных способов повышения эффективности деятельности таможенной администрации является налаживание активного взаимодействия в соответствии с соглашениями о взаимной административной помощи. В разных странах сложилась различная практика подобного содействия, что порождает трудности при осуществлении обмена информацией между таможенными ведомствами.
Для предотвращения совершения таможенных правонарушений, помимо использования системы управления рисками и метода выборочного контроля, необходимо функционирование отлаженного механизма оказания взаимной административной помощи, основанного на прозрачной и эффективной нормативно-правовой базе (двусторонние и многосторонние соглашения).
Представители практически всех таможенных служб отмечают, что заключение подобных соглашений имеет особую актуальность в силу быстрорастущих объемов международной торговли, которая, в свою очередь, требует оперативного и качественного таможенного администрирования [1]. В связи с этим усиливаются требования, предъявляемые к таможенным службам. Нередки случаи, когда внутренних ресурсов недостаточно, чтобы обеспечить соблюдение законности при пересечении таможенной границы пассажирами и перемещении товаров и транспортных средств, поэтому таможенные службы стран мира все активнее используют оказание взаимного административного содействия как эффективный инструмент сбора доказательств по делам о нарушении таможенных правил и уголовным делам.
Использование соглашений о взаимной административной помощи позволяет организовать обмен информацией, оперативными данными, документами. Указанные инструменты доказали свою эффективность в деятельности по расследованию дел о нарушении таможенных правил. Кроме того, указанные соглашения являются правовой основой деятельности представителей таможенных служб в зарубежных странах (в некоторых государствах они называются «таможенные атташе»).
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что предпосылками развития такого института таможенного сотрудничества, как взаимная административная помощь, стали следующие факторы: 1) признание на межгосударственном уровне и закрепление в международных актах положений о том, что нарушения таможенного законодательства наносят вред экономическим, торговым, фискальным, социальным и культурным интересам стран; 2) точный расчет таможенных платежей, взимаемых с перемещаемых товаров и транспортных средств, и обеспечение применения мер принудительного характера, направленных на запрещение, ограничение и контроль.
В настоящее время действует следующая система международных актов, регулирующих оказание взаимной административной помощи таможенными органами: 1) Конвенция ООН о борьбе с организованной преступностью (Палермо, 2000 г.); 2) Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция, 1999 г.); 3) Рамочные стандарты безопасности и содействия мировой торговле, 2005 г. (стандарты № 4, 5, 6); 4) Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений (найроби, 9 июня 1977 г.); 5); Конвенция о взаимной помощи и сотрудничестве между таможенными администрациями (Неаполь, 18 декабря 1997 г.); 6) Декларация об улучшении таможенного сотрудничества и взаимной административной помощи (июнь 2000 г.); 7) Резолюция Всемирной таможенной организации (далее - ВТО) о безопасности и содействии развитию международной цепи поставок (июнь 2002 г.). Кроме того, ВТО были разработаны рекомендации по оказанию взаимной помощи и обмену информацией (1953 г., 1967 г., 2004 г. и др.), к которым присоединилась и Россия.
В Рекомендациях ВТО о двусторонних соглашениях о взаимной административной помощи отмечено, что действия, направленные на борьбу с нарушениями таможенного законодательства, могут проводиться более эффективно благодаря тесному взаимодействию таможенных администраций государств-членов ВТО, в основе которого будут единообразные правовые нормы.
В указанном документе содержатся рекомендации ВТО странам-членам: 1) заключать двусторонние соглашения о взаимной административной помощи в целях единообразного применения таможенного законодательства, а также для предотвращения, выявления и пресечения нарушений таможенного законодательства; 2) применять модельные (типовые) двусторонние соглашения, разработанные ВТО, в качестве базы для подготовки конкретных соглашений. ВТО взяла на себя роль посредника при заключении подобных соглашений.
В июне 1967 г. Советом таможенного сотрудничества, переименованным в 1994 г. во Всемирную таможенную организацию, было разработано и принято модельное законодательство о взаимной административной помощи. Данный документ был создан в целях принятия его странами-членами ВТО и дальнейшего применения в качестве элемента национальной таможенной политики. Практически всеми государствами-участниками ВТО указанный акт был выбран как основа для заключения договоров о взаимной административной помощи с таможенными администрациями зарубежных стран. многие положения модельного законодательства ВТО о взаимной административной помощи (в редакции 2004 г.) представляют собой ценный опыт правового регулирования информационного обмена в таможенной сфере, который может быть полезен для таможенной службы России.
Как указано в ст. 2 модельного законодательства ВТО, целями ее оказания являются: 1) обеспечение соблюдения таможенного законодательства; 2) предотвращение совершения нарушений таможенных правил либо расследование и борьба с уже совершенными правонарушениями; 3) обеспечение безопасности международной цепи поставок.
Формой закрепления обязательств по оказанию взаимного содействия в таможенных делах являются международные соглашения. Существуют два вида
указанных международных документов: 1) акты, согласно которым стороны берут на себя определенные обязательства, - соглашения, протоколы, конвенции; 2) акты, которые содержат лишь намерение сторон взять на себя подобные обязательства в будущем, - меморандумы о взаимопонимании. Большинство членов ВТО предпочитает заключать со своими партнерами соглашения, четко регламентирующие права и обязанности сторон в процессе оказания взаимной административной помощи, однако выбор правовой формы соглашения зависит от положений национального законодательства государства. Дело в том, что соглашения, протоколы или конвенции содержат в себе требования о защите информации и механизмы обеспечения сохранности конфиденциальных сведений. Данные положения необходимо соблюдать в соответствии с национальным законодательством государств.
Меморандум о взаимопонимании заключается в тех случаях, когда стороны на момент заключения не желают связывать себя определенными обязательствами, он выражает лишь намерения сторон в будущем подписать международное соглашение, регламентирующее взаимные права и обязанности сторон в ходе оказания взаимной административной помощи.
Анализ зарубежного опыта правового регулирования взаимодействия таможенных служб позволяет выделить принципы оказания взаимной административной помощи.
Под принципами понимают исходные нормативные руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений. Основополагающие идеи права выступают не произвольными конструкциями человеческого разума, а особой формой выражения объективных социальных закономерностей и интересов. Фиксируя в своем содержании необходимые и существенные связи, имеющиеся в обществе и в праве, они позволяют установить такой порядок общественных отношений, который в наибольшей степени способствует их упрочению и развитию [2]. Общие принципы права являются особым источником международного права, поэтому указание в преамбулах международных актов на те принципы, которые лежат в основе оказания взаимной административной помощи, является важной частью соглашения.
Изучение основополагающих начал правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу оказания взаимной административной помощи, позволяет вести нормотворческую деятельность по формированию соглашений о взаимной административной помощи наиболее эффективно. Для таможенной службы РФ в условиях членства в Таможенном союзе интерес представляет опыт иностранных таможенных администраций государств - членов региональных экономических организаций, таких, например, как Европейский союз.
Преамбула Неапольской конвенции (18 декабря 1997 г.) об оказании взаимной административной помощи таможенными администрациями государств - членов Европейского союза (далее - Конвенция) содержит следующие общеправовые принципы: законность, исчерпание внутренних (национальных) средств, пропорциональность.
Как указано в положениях Конвенции, принцип законности означает, что любые действия, осуществляемые в рамках оказания взаимной административной помощи, должны строго соответствовать действующему национальному и наднациональному законодательству.
Законность, будучи одним из общеправовых принципов, представляет собой режим общественно-политической жизни, состоящий в строгом и неуклонном соблюдении законов и основанных на них нормативных актов всеми государственными и негосударственными учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами [3].
Существование данного принципа свойственно всем сферам правового регулирования, в первую очередь публичным, к которым относится таможенное право. Суть данного принципа заключается в том, что фиксируется «необходимость строгого соблюдения требований законов и основанных на них предписаний иных правовых актов всем субъектам права».
Кроме того, законность - это общеправовой конституционный принцип. Идея законности является базисным элементом систем права. В общем смысле принцип законности может быть рассмотрен по нескольким направлениям, таким как гарантированность прав и свобод человека и гражданина (с одной стороны, без законности права и свободы гражданина не могут быть реализованы, ибо законность служит их важнейшей гарантией; с другой - сами права и свободы, их наличие и осуществление являются показателем состояния законности и демократии в обществе) [4].
Соблюдение принципа законности в производстве по административному делу означает не только наличие соответствующего законодательства, но и системы организации исполнения его норм, противодействия отклонениям от точного исполнения закона. нарушение этой обязанности влечет применение различных процессуальных санкций, признание недействительности вынесенных с отступлением от указанного требования процессуальных актов, признание доказательств, собранных с нарушением закона, недопустимыми, т. е. не имеющими юридической силы. Такие доказательства не могут быть положены в основу обвинения по делу о нарушении таможенного законодательства, поскольку принцип законности обязывает строго соблюдать предусмотренные правила собирания и закрепления доказательств.
Процессуальные документы, составленные с использованием сведений, полученных с помощью запроса на оказание взаимной административной помощи, должны полностью соответствовать требованиям, предъявляемым к их содержанию и форме, опираться на установленные законом основания их вынесения, содержать развернутое изложение мотивов их принятия, т. е. быть законными, обоснованными и мотивированными. несоблюдение обязательных требований законности, обоснованности и мотивированности процессуальных документов рассматривается как нарушение принципа законности [5].
Кроме принципа законности в Конвенции указан принцип исчерпания внутренних (национальных) средств, который подразумевает, что только с помощью правовых инструментов, указанных в соглашениях о взаимной административной помощи, возможно пресечение административного правонарушения или проведение расследования дела о нарушении таможенных правил, поскольку ни одна из процедур, предусмотренных национальным законодательством, не позволила собрать требуемые сведения. Применительно к деятельности таможенных органов такая ситуация может возникнуть, когда у должностных лиц таможенных органов недостаточно данных об иностранном физическом или юридическом лице, нарушившем таможенное законодательство. Следовательно, возникает необходимость
прибегнуть к использованию запроса на оказание взаимной административной помощи о предоставлении информации, поскольку получить ее из иных источников не представляется возможным.
Подобный принцип назван в положениях Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.). Он устанавливает, что исчерпание всех внутренних средств защиты законных прав и интересов является обязательным условием для возникновения процессуального права на обращение в Европейский суд по правам человека как единственной возможности восстановления нарушенного права. Принцип исчерпания внутренних (национальных) средств и принцип законности относятся к общим принципам международного права.
В преамбуле Неапольской конвенции сказано, что действия, совершаемые в рамках оказания взаимной административной помощи, и затраты на их проведение должны соответствовать тому ущербу (реальному или предполагаемому), который наступил или может наступить в результате нарушения таможенных пра-
Западные исследователи обращают внимание на то, что принцип пропорциональности является важным элементом в концепции правового государства. Согласно данному принципу органы власти не должны совершать действия, превышающие установленные пределы необходимости, вытекающей из публичного интереса, для достижения цели, преследуемой данной мерой. В случае если нарушение таможенного законодательства является малозначительным или действием/ бездействием юридических или физических лиц государству нанесен небольшой ущерб, то нет необходимости обращаться за помощью к должностным лицам зарубежных таможенных администраций для расследования дела о нарушении таможенных правил.
Нормативной основой деятельности таможенных органов государств-членов Таможенного союза по оказанию взаимной административной помощи являются положения гл. 17 Таможенного кодекса Таможенного союза и международное соглашение от 21 мая 2010 г., принятое в развитие норм Таможенного кодекса. Институт оказания взаимной административной помощи является новеллой таможенного законодательства России, Белоруссии, Казахстана.
Таможенное право как комплексная отрасль законодательства во многом уникально, так как никакая другая отрасль не вбирает в себя столько частных нормативных механизмов из других правовых образований [6]. Одновременно в него включены понятия, категории, правовые режимы, присущие только таможенному праву. В их числе взаимная административная помощь.
Таможенное право строится на основополагающих началах - принципах. Один из них - принцип законности осуществления деятельности по оказанию взаимной административной помощи таможенными органами - означает, что действия таможенных администраций должны строго соответствовать не только национальному, но и наднациональному законодательству.
Таким образом, значение принципов оказания взаимной административной помощи состоит в том, что они позволяют определить соответствие отдельных норм, сформулированных в документах о содействии в таможенных делах, основополагающим нормативно-правовым актам; дает судам и органам, участвующим в оказании взаимной административной помощи, необходимые ориентиры для
И. С. Чуватова
неприменения норм, которые по их убеждению влекут нарушение прав и свобод граждан [7]. Указанные факторы должны способствовать формированию эффективной нормативной правовой базы сотрудничества ФТС России с таможенными органами государств - членов Таможенного союза и таможенными администрациями стран дальнего зарубежья по оказанию взаимной административной помощи, что, в свою очередь, повлечет повышение эффективности борьбы с нарушением таможенного законодательства и увеличение собираемости таможенных платежей в бюджет РФ.
Использованные источники
1. Recommendation of the Customs Cooperation Council (WCO) on Mutual Administrative Assistance (5th December 1953); Customs Technique: Compendium of Recommendation, Resolutions, Norms, Glossary, Guidelines and Model Legislation. WCO. Amending Supplement. 1995. № 26.
2. Малько А. В. Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях: учебное пособие. М.: Проспект, 2010.
3. Ефимичев П. С., Ефимичев С. П. Расследование преступлений: теория, практика, обеспечение прав личности. М.: Юстицинформ, 2008.
4. Практическая налоговая энциклопедия. Т. 6. Налоговые проверки/под ред. А.В. Брызгали-на (2007-2010 г.). М., 2010.
5. Звоненко Д. П., Малумов А. Ю, Малумов Г. Ю. Административное право: учебник. М.: Юстицинформ, 2007.
6. Бакаева О. Ю. Частные и публичные интересы и их отражение в принципах таможенного права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 8.
7. Морхат П. М. Принципы права: нравственное содержание // Гражданин и право. 2007. № 10.
