CC BY
50О. Г. Боброва
О. Г. Боброва
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОКАЗАНИЯ ВЗАИМНОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПОМОЩИ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ
В статье проведен анализ системы нормативного правового регулирования и организационных основ оказания взаимного административного содействия в таможенных делах в соответствии с международными договорами РФ. Описаны основные трудности, с которыми сталкиваются должностные лица таможенных органов при оказании взаимной административной помощи таможенными службами государств - членов Таможенного союза.
Ключевые слова: Таможенный союз; таможенное сотрудничество; взаимная административная помощь; обмен информацией; международные договоры.
Среди основополагающих принципов международного права одним из ведущих является принцип сотрудничества государств. Его нормативное содержание изложено в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и взаимодействия между государствами в соответствии с Уставом ООН.
В условиях происходящих глобальных процессов, оказывающих влияние на все государства мира, одной из важнейших сфер международного партнерства является взаимодействие в области экономики. Обеспечение экономических интересов России требует от таможенной службы создания благоприятных условий для законопослушных участников внешнеэкономической деятельности на основе применения норм, правил, процедур и с учетом международных стандартов безопасности и содействия мировой торговле [1]. Россия является одним из важнейших членов международного сообщества и способна обеспечить силами Федеральной таможенной службы (далее - ФТС России) осуществление эффективного партнерства с иностранными государствами [2].
Согласно положениям Стратегии Федеральной таможенной службы до 2020 г. одним из направлений совершенствования таможенной политики РФ является развитие международного таможенного сотрудничества [3]. Содержание Стратегии основано на ключевых документах, определяющих политическое и социально-экономическое развитие России на ближайшие десятилетия (Концепция внешней политики РФ, Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г., Концепция
долгосрочного социально-экономического развития России и др.). Так, развитие таможенного сотрудничества, в первую очередь, с государствами - членами Таможенного союза (далее - ТС) является важным инструментом обеспечения национальной безопасности России и международной безопасности в целом, способствует созданию благоприятных условий для проведения экспортно-импортных операций на территории ТС, а также наполнению бюджетов государств - членов ТС и повышению инвестиционной привлекательности России.
Правовую основу сотрудничества государств по вопросам таможенного дела составляют международные договоры, которые выступают в качестве существенного элемента стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. Указанные соглашения способствуют более эффективному решению стоящих перед российскими таможенными органами задач, включая борьбу с нарушениями таможенных правил, проведение административных расследований и обеспечение уплаты таможенных платежей.
В настоящее время ФТС России выполняет обязательства Российской Федерации в соответствии почти с 50 межправительственными соглашениями о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах [4]. Международное Соглашение
0 взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов ТС было подписано 21 мая 2010 г. Принимая во внимание значение и количество заключенных Россией международных договоров в области таможенного дела, следует отметить, что произошло включение России как в систему международного таможенного регулирования, так и в систему межгосударственного сотрудничества и взаимопомощи в решении ключевых проблем в таможенной сфере.
Вопросы взаимодействия центральных таможенных органов различных государств были рассмотрены в работах многих ученых (А. В. Бейдин, Ю. А. Вавилов, Н. Н. Мазаева, Д. А. Постнова, С. М. Перепелкин, Т. Л. Сыроед, О. В. Шпак, А. Ю. Шумилов, А. В. Зубач, В. А. Жбанков, Н. Е. Симонов и др.)1. Проблемы межгосударственного сотрудничества в области таможенного дела были исследованы в работе «Правовые формы деятельности и взаимодействия таможенных органов с другими государственными органами и таможенными службами зарубежных стран» профессора А. Ф. Ноздрачева [5]. Вместе с тем институт взаимной административной помощи в таможенных делах в полной мере не исследован, не выявлена специфика нормативного правового регулирования указанной сферы деятельности таможенных ведомств, особенно в условиях участия государств в ТС.
Предпосылками развития такой формы таможенного сотрудничества, как взаимная административная помощь, явились несколько факторов, среди которых: 1) признание на межгосударственном уровне и закрепление в международных актах положений о том, что нарушения таможенного законодательства наносят вред экономическим, торговым, фискальным, социальным и культурным интересам
1 Например: Постнова Д. А. Развитие теоретико-правовых и организационных основ международного сотрудничества таможенных органов Российской Федерации при выявлении и расследовании таможенных преступлений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Вавилов Ю. А., Скачков С. В., Бейдин А. В. Таможенное сотрудничество: проблемы и перспективы // Академический вестник. 2005. № 3; Сыроед Т. Л., Перепелкин С. М. Перспективы таможенного сотрудничества Украины и Российской Федерации // Академический вестник. 2007. № 5; Шпак О. В. Международно-правовое регулирование сотрудничества государств в сфере таможенных отношений // Ученые записки Санкт-Петербургского им В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2005. № 2 и др.
132 -
ВЕСТНИК российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 3 • 2011
стран; 2) осознание того, что эффективность противодействия указанным нарушениям таможенного законодательства гораздо выше в случае проведения совместных действий таможенными органами различных государств; 3) необходимость точного расчета таможенных платежей, взимаемых с перемещаемых товаров и транспортных средств, и обеспечение применения мер принудительного характера, направленных на запрещение, ограничение и контроль; 4) существующие объективные отличия в правовых системах и правовом положении (функциях и полномочиях) таможенных органов в различных государствах, что может иметь существенное значение при организации сотрудничества; 5) значительное увеличение объема товаропотоков, появление новых информационных технологий внешнеторговой деятельности и, как следствие, возникновение преступности в данной сфере; 6) обеспечение функционирования международных цепей поставок и невозможность применения к перемещаемым через таможенную границу товарам тотального таможенного контроля влекут за собой использование таможенными органами новых технологий таможенного контроля, основанного на системе управления рисками и выборочных проверках. Основание для таких проверок и формирования профиля рисков составляет информация, полученная из различных источников, в том числе в ходе информационного обмена с иностранными таможенными органами.
Основополагающие международные документы в области таможенного дела содержат положения о необходимости заключения международных договоров о взаимопомощи в таможенных делах как одного из важнейших инструментов межгосударственного сотрудничества. Согласно пункту Е21/Б1 Генерального приложения Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киото, 18.05.1973 в редакции Протокола от 26.06.1999) под взаимной административной помощью понимаются действия, совершаемые одной таможенной службой по поручению другой таможенной службы или совместно с ней в целях должного применения таможенного законодательства и для предупреждения, расследования и пресечения таможенных правонарушений.
О важности такого вида деятельности таможенных служб, как взаимное административное содействие, свидетельствует также и тот факт, что Всемирной таможенной организацией (далее - ВТО) было разработано подробное Модельное двустороннее соглашение об оказании взаимной административной помощи, состоящее из 33 статей [6]. ВТО рекомендовала своим членам присоединиться к указанному документу и в дальнейшем использовать его в качестве элемента национальной таможенной политики. За небольшим исключением всеми государствами - участниками ВТО указанный акт был выбран как основа для заключения договоров о взаимной административной помощи с таможенными администрациями зарубежных стран.
Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» подразделяет международные договоры России на следующие виды: межгосударственные, межправительственные, межведомственные. Межправительственные договоры о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах с зарубежными странами заключаются на основании положений ст. 14 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2 «О Правительстве Российской Федерации».
Правовой основой заключения межведомственных соглашений таможенной службы России с зарубежными таможенными администрациями является п. 5.16
постановления Правительства РФ от 26.07.2006 № 459 «О Федеральной таможенной службе», в котором сказано, что ФТС России наделена полномочиями взаимодействовать с органами государственной власти иностранных государств в установленной сфере деятельности. Таким образом, ФТС России вправе заключать в пределах своей компетенции соглашения с центральными таможенными органами иностранных государств в целях фиксации взаимных договоренностей о сотрудничестве. Их международно-правовой характер вытекает из природы этих соглашений, являющихся формой осуществления административных (управленческих) функций центральными таможенными органами государств [7].
Как правило, национальные органы исполнительной власти заключают международные договоры межведомственного характера в целях конкретизации международно-правовых обязательств, взятых в соответствии с международными договорами. Статус международных договоров о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах определяется теми же актами национального законодательства государств - участников соглашений, которые регулируют вопросы заключения, действия, исполнения и прекращения межправительственных и межведомственных договоров. Как отмечает профессор А. Ф. Ноздрачев [5], указанные договоры являются актами международно-правового порядка. Центральные таможенные органы своими действиями реализуют международную правосубъектность государства, которая понимается как юридическая способность обладать международными правами и обязанностями и реальное обладание ими, если эта способность была реализована.
К числу двусторонних международно-правовых соглашений, заключаемых таможенными ведомствами иностранных государств, относятся: 1) соглашения о сотрудничестве таможенных служб; 2) меморандумы о взаимопонимании между таможенными службами, имеющие статус соглашений о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах; 3) протоколы и меморандумы между центральными таможенными органами иностранных государств о реализации соглашений о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенном деле. Значение указанных выше соглашений заключается в том, что они позволяют организовать обмен информацией, оперативными данными, документами; закрепляют возможность получения доказательств в ходе расследования дел о нарушении таможенных правил; являются правовой основой деятельности представителей таможенных служб в зарубежных странах (в некоторых государствах они называются таможенные атташе).
Анализ содержания международных соглашений России в области таможенного дела позволяет дать определение таких актов. Международный договор РФ по вопросам сотрудничества в области таможенного дела представляет собой международное соглашение, заключенное в письменной форме, регулируемое международным правом, которое содержит взаимные обязательства сторон о предоставлении информации (экономического и правоохранительного характера), выполнении запросов по делам о нарушении таможенных правил, оказании технической помощи, упрощении таможенных процедур, подготовке кадров и по иным вопросам в таможенной сфере.
Правовое регулирование выполнения обязательств в рамках межправительственных и межведомственных договоров о сотрудничестве в таможенных делах осуществляется на основании ст. 12 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Так, к функциям
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 3 • 2011
(обязанностям) таможенных органов относятся обеспечение выполнения международных обязательств РФ в части, касающейся таможенного дела, а также осуществление сотрудничества с таможенными и иными компетентными органами иностранных государств, занимающимися вопросами таможенного дела.
Поскольку двусторонние договоры в области таможенного дела имеют своими целями упрощение таможенных процедур, предотвращение и расследование таможенных правонарушений, особенности выполнения требований международных соглашений указаны в Таможенном кодексе Таможенного союза (далее - ТК ТС). Так, в соответствии со ст. 94 ТК ТС в целях совершенствования таможенного контроля таможенные органы России, Белоруссии и Казахстана сотрудничают с таможенными органами иностранных государств в соответствии с международными договорами. Кроме того, таможенные органы государств - членов ТС осуществляют исполнение запросов международных таможенных организаций, таможенных и иных компетентных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами (ст. 7 ТК ТС).
Следует отметить, что с принятием ТК ТС, в основу которого были положены такие базовые международные документы в области таможенного дела, как Киот-ская конвенция, Рамочные стандарты обеспечения безопасности и содействия мировой торговле, рекомендации ВТО, произошла кодификация положений о взаимном административном содействии таможенных служб (гл. 17 «Взаимная административная помощь таможенных органов» ТК ТС). Согласно ст. 123 ТК ТС под взаимной административной помощью понимаются действия таможенного органа одного государства - члена ТС, совершаемые по поручению таможенного органа другого государства - члена ТС или совместно с ним в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства ТС и предупреждения, пресечения, расследования нарушений таможенного законодательства ТС. Оказание содействия в таможенных делах включает: 1) обмен информацией между таможенными органами государств - членов ТС (ст. 124); 2) взаимное признание решений, принятых таможенными органами (ст. 125); 3) проведение отдельных форм таможенного контроля таможенным органом одного из государств - членов ТС по поручению таможенного органа другого государства - члена ТС (ст. 126). Взаимная административная помощь может быть оказана и в других формах в соответствии с международными договорами государств - членов ТС. Необходимо отметить, что положения ТК ТС о взаимной административной помощи носят отсылочный характер, а непосредственное регулирование указанных правоотношений осуществляется на основании международных договоров государств - членов ТС, центральное место среди которых занимает Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов ТС [8].
Проведенный анализ положений законодательства ТС о взаимном содействии позволяет сделать следующие выводы: 1) взаимная административная помощь в ТС отличается от взаимного содействия, оказываемого таможенными органами РФ зарубежным коллегам, более тесным и доверительным характером сотрудничества, включающим проведение отдельных форм таможенного контроля, взаимное признание решений; 2) центральные таможенные органы наделены максимально широкими полномочиями по совместному определению состава сведений для информационного обмена, а также осуществлению разработки и согласования технических
вестник российской таможенной академии • № 3 • 2011
условий информационного взаимодействия и технологий обработки и передачи данных, требований по защите информации; 3) наделение дополнительными полномочиями по направлению запросов и поручений территориальных таможенных органов ТС позволит оперативно получать сведения, необходимые для осуществления таможенного контроля и борьбы с нарушениями таможенного законодательства как на союзном, так и на национальном уровнях; 4) четкое определение сроков выполнения запросов и поручений позволит должностным лицам таможенных органов соблюдать установленные в национальном законодательстве процессуальные сроки по ведению административных расследований в том случае, когда в качестве допустимых доказательств использованы сведения, полученные в ходе взаимной административной помощи; 5) указание случаев, в которых допустимы отказы от исполнения поручения или предоставления ответа на запрос, что будет способствовать предотвращению возникновения необоснованных претензий как со стороны запрашивающего, так и со стороны запрашиваемого таможенного органа.
Изучение правоприменительной практики ФТС России и таможенных служб государств - членов ТС позволяет также выявить некоторые проблемы, которые возникают в ходе реализации норм ТК ТС и международных соглашений о взаимной административной помощи:
1. Несмотря на вступление в силу ряда соглашений о предоставлении информации и информационном обмене [9], о создании и функционировании единого информационного пространства таможенных органов государств - членов ТС говорить пока не приходится. Крайне низкая степень эффективности работы электронных информационных баз данных таможенных органов препятствует оперативному получению достоверной, актуальной, полной информации (например, в Европейском союзе эта проблема решена с помощью функционирования отдельной Базы данных идентификации таможенных объектов1).
2. Не проведено согласование законодательных актов государств ТС в области уголовной и административной ответственности за правонарушения в сфере таможенного дела, которое необходимо для реализации положения Договора о создании единой таможенной территории и ТС от 06.10.2007 об унифицированном порядке таможенного регулирования на таможенной территории ТС. Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства ТС и государств — членов ТС (Астана, 05.07.2010) Российской Федерацией до настоящего времени не ратифицирован.
3. У Комиссии ТС, таможенных органов ТС до сих пор не сложилось единого мнения по поводу применения такой формы взаимной административной помощи, как взаимное признание на таможенной территории ТС решений, принимаемых соответствующими таможенными органами государств - членов ТС, никаких разъясняющих актов по данному вопросу принято не было.
Выявленные проблемы имеют не только теоретическое, но и важное практическое значение, их решение обеспечит единообразное и неукоснительное применение таможенного законодательства ТС на таможенной территории. В целях повышения эффективности оказываемой таможенными службами ТС взаимной административной помощи необходима разработка выверенного непротиворечивого
1 См.: Council Regulation (EC) No 515/97 of 13 March 1997 on mutual assistance between the administrative authorities of the Member States and cooperation between the latter and the Commission to ensure the correct application of the law on customs and agricultural matters.
136 -
ВЕСТНИК российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 3 • 2011
О. Г. Боброва
законодательства, основанного на международных актах и результатах изучения правоприменительной практики в области таможенного дела в зарубежных странах и интеграционных объединениях.
Эффективное сотрудничество ФТС России и таможенных служб государств -членов ТС, а также таможенных ведомств зарубежных стран позволит организовать беспрепятственное трансграничное перемещение товаров и транспортных средств законопослушных участников внешнеэкономической деятельности через таможенные границы, повысит эффективность таможенного контроля, будет способствовать борьбе с нарушением таможенных правил, количество которых постоянно возрастает, а сами правонарушения все чаще носят интернациональный характер. В то же время борьба с правонарушениями в области таможенного дела ведется с использованием в основном внутренних средств сбора доказательств в ходе административного расследования. Возникающее противоречие можно устранить только с помощью более активного использования результатов оказания взаимной административной помощи, которое позволит совершенствовать таможенным органам РФ и государств - членов ТС существующие способы борьбы с административными правонарушениями в области таможенного дела.
Использованные источники
1. Коноваленко С. А. Международные приоритеты таможни // Таможенное регулирование и таможенный контроль. 2009. № 8. С. 10.
2. Развивать сотрудничество по всем направлениям // Таможня. 2009. № б. С. 2.
3. Приказ ФТС России от 27.07.2009 № 1333 // Архив ФТС России.
4. Коноваленко С. А. От сотрудничества к успеху // Таможня. 2011. № 1-2. С. 4.
5. Ноздрачев А. Ф. Правовые формы деятельности и взаимодействия таможенных органов с другими государственными органами и таможенными службами зарубежных стран // Законодательство и экономика. 2004. № 8, 9, 10.
6. Model bilateral agreement on mutual administrative assistance on customs matters: introduction, text and commentary (includes a model memorandum of understanding on mutual administrative assistance on customs matters). [Электронный ресурс]. Brussels, 2004. URL: http:// www.wcoomd.org/home_cboverviewboxes_valelearningoncustomsvaluation_enfcomfraudcon-vdecrecomm.htm.
7. Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Статус международных межведомственных договоров Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. № 1. С. 31.
8. Федеральный закон от 27.07.2010 № 202-ФЗ «О ратификации Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4171.
9. Соглашение о требованиях к обмену информацией между таможенными органами и иными государственными органами государств - членов таможенного союза (Санкт-Петербург, 21.05.2010;Российская Федерация ратифицировала настоящее Соглашение Федеральным законом от 15.11.2010 № 302-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 47. Ст. б03б; Соглашение о предоставлении и об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу таможенного союза (Санкт-Петербург, 21.05.2010; Российская Федерация ратифицировала настоящее Соглашение Федеральным законом от 15.11.2010 № 304-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 47. Ст. б038.
вестник российской таможенной академии • № В • 2011
