CC BY
24
Административное право
УДК 343.8 TV. PONIKAROVA*
ББК 67.409.02
П56
APPLIED MECHANISM TO ENSURE LEGALITY IN IMPLEMENTATION OF ADMINISTRATIVE ENFORCEMENT
IN WORK OF PENAL SYSTEM
Аннотация: статья посвящена рассмотрению механизма обеспечениязаконности при реализации мер административного принуждения в деятельности уголовно-исполнительнойсистемы.
Ключевые слова: законность, практическая реализация мер административного принуждения в деятельности УИС.
ТАТЬЯНА
ВЛАДИМИРОВНА
ПОНИКАРОВА*
ПРИКЛАДНОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
* Преподаватель-методистучебного отдела (Академия ФСИН России)
E-mail: editor62@yandex.m.
Annotation: the article deals with the mechanism of the rule of law in implementation of the measures of administrative enforcement in work of penal system.
Key words: legality, practical implementation of the measures of administrative enforcement in penal system activity.
В настоящее время никто не рассматривал собственно практический механизм обеспечения законности при реализации мер административного принуждения сотрудниками ФСИН России. Следовательно, актуальность темы данной статьи не вызывает сомнений. Мы связываем данный механизм с совершенствованием действующего законодательства, регламентирующего административное принуждение в деятельности УИС.
Исследуем меры административного принуждения в деятельности УИС. Заметим, что в научной литературе встречаются различные варианты определений государственного при-нуждения1. Административное принуждение является частью, отраслевым видом государственного принуждения. Данную точку зрения поддерживают большинство авторов2.
За более чем полстолетия научные представления о классификации мер административного принуждения получили существенное развитие. Качественно новой стала предложенная М.И. Еропкиным трехзвенная классификация мер административного принуждения, в которой обосновывается специфика правовых отношений в сфере государственного управления. Критерием, по которомупроизводилась данная классификация, был выбран способ административно-правового обеспечения правопорядка, в соответствии с которым все меры административного принуждения делятся на три группы: административные взыскания; меры административного пресечения; административно-предупредительные меры3.
Другие ученые, например Ю.Н. Старилов и К.М. Сарсенов, высказывают точку зрения, со-
гласно которой в число мер административного принуждения входят: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; меры административного взыскания; административно-восстановительные меры4. Некоторые исследователи считают нецелесообразным выделение в самостоятельную группу административно-восстановительных мер5.
Принимая во внимание изложенные точки зрения, считаем наиболее удачной и представляющей значительный научный интерес классификацию мер административного принуждения, данную в трудах таких ученых, как А.П. Коренева, Ю.М. Козлова и Л. Л. Попова. В соответствии с ней выделяются: меры административного предупреждения; меры административно -го пресечения; меры административно-процессуального обеспечения; меры административной ответственности.
Именно последняя четырехзвенная классификация мер принуждения имеет наибольшее практическое значение для исследования мер принуждения. В то же время такая классификация является относительно условной, поскольку одни и те же административные меры (например, личный досмотр, досмотр вещей) и их тактическая составляющая могут быть отнесены к мерам административного предупреждения, пресечения или административно-процессуального обеспечения (принуждения)6.
Проведенный опрос практических работников уголовно-исполнительной системы показал, что они нередко применяют меры обеспечения. Так, на вопрос: «Какие меры, обеспечивающие производство по делу об административном правонарушении, Вы наиболее часто применяете на практике?» - респонденты ответили следующим образом: доставление (Москва и область - 78 %; Рязань и область - 73 %; Республика Мордовия - 63 %); административное задержание (Москва и область - 85 %; Рязань и область - 72 %; Республика Мордовия - 68 %); личный досмотр, досмотр вещей (Москва и область - 88 %; Рязань и область - 85 %; Республика Мордовия - 83 %); осмотр помещений, территорий, (Москва и область - 0 %; Рязань и область - 0 %; Республика Мордовия - 0 %); досмотр транспортного средства (Москва и область - 23 %; Рязань и область - 19 %; Республика Мордовия - 22 %); изъятие вещей и документов (Москва и область - 80 %; Рязань и область - 82 %; Республика Мордовия - 84 %); арест товаров, транспортных средств и иных вещей (Москва и область - 0 %; Рязань и область - 0 %; Республика Мордовия - 0 %).
Как видно из проведенного опроса, большинство должностных лиц УИС применяют на практике такие меры обеспечения, как доставление, административное задержание и изъятие. Осмотр и арест товаров фактически не применяется.
Рассматривая некоторые аспекты совершенствования мер административно-процессуального обеспечения, применяемых в правоприменительной практике ФСИН России, следовало бы отметить проблему нормативного регулирования доставления, административного задержания. Процессуальная основа анализируемых мер обеспечения производства по делу просматривается в ст. 14 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также в Кодексе РФ об административных правонарушениях.
Многие ученые в области административного права связывают, например, административ -ное задержание только с административными правонарушениями7. Другие считают, что административно-правовую природу имеют практически все виды административного задержания8, в том числе те, которые обычно относят к уголовно-процессуальному задержанию9.
На наш взгляд, в целях обеспечения законности основу такого деления должны составлять соответствующие нормы права и правоотношения, которые служат своего рода критерием разграничения или «размежевания» административноправового и уголовно-процессуального задержания. В связи с этим полагаем, что основания и порядок не только задержания (административного, уголовно-процессуального), но и иных мер обеспечения необходимо четко урегулировать в других административных актах федерального уровня или масштаба, например в Законе РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», для того чтобы сотрудникам УИС было понятно, как правильно соотносить и применять анализируемые меры обеспечения (доставление, задержание, досмотр, обыск и другие), которые прописаны во многих нормативно-правовых актах. Есть же процессуальная разница между осуществлением работником УИС досмотра осужденных и досмотром иных лиц, тем не менее должностные лица ФСИН России иногда применяют указанную выше меру обеспечения к гражданам, взяв за основу нормы уголовно-исполнительного, а не административно-процессуального права.
Так, осужденному во время свидания родственник передал запрещенный предмет, значит, последний субъект совершил админист-
Административное право
Административное право
ративное правонарушение, предусмотренное ст. 19.12 КоАПРФ. Однако сотрудники УИС в протоколеоб изъятии запрещенного предмета указали нормы УИК РФ, что противоречит Кодексу РФ об административных правонарушениях.
Изучение практики применения доставления и административного задержания сотрудниками УИС показывает, что протокол о доставлении и об административном задержании, часто ими не составляется. Так, на вопрос анкеты «Как в своей практике Вы оформляете доставленное лицо?» 8 % опрошенных ответили, что не оформляют вообще; 32 - составляют протокол 46 - пишут рапорт; 6 - составляют акт; 8 % - возбуждают дело об административном правонарушении, а ответы на вопрос анкеты: «Каким образом в своей практике Вы оформляете административное задержание?» - распределились следующим образом: 3 % - не оформляют; 38 - составляют протокол об административном задержании; 50 - пишут рапорт; 2 - составляют акт; 9 % - возбуждают дело об административном правонарушении.
Необходимость процессуального оформления применения исследуемых мер неоспорима. На наш взгляд, целесообразно в качестве обязательных документов процессуального оформления исследуемых мер нормативно обязать сотрудника УИС представлять подробный рапорт о применении указанных мер обеспечения производства по делу, а уже потом составлять протокол о доставлении или об административном задержании. Кроме того, изучение практики показывает, что осуществление доставления, административного задержания во многом зависит и от его мотивов, определяемых, как правило, дополнительными факторами, обусловливающими необходимость доставления лица в учреждение УИС. В связи с этим считаем целесообразным при процессуальном оформлении применения данной меры указать не только основания применения, но и мотив. В качестве примера такого мотива может быть указано на отсутствие у правонарушителя документов, удостоверяющих личность.
Кроме того, важной проблемой, из-за которой систематически нарушаются права человека, является отсутствие мест и условий содержания административно задержанных. В административной деятельности УИС это вызывает серьезные трудности, например, по обеспечению соблюдения санитарных норм содержания различного контингента административно задержанных, организации их питания, возможности встречи с родственниками и близкими людьми.
Рассматриваемые вопросы, безусловно, замыкаются на проблемах организационного, материально-технического и финансового обеспечения. Вместе с тем, по нашему мнению, разрешать их необходимо прежде всего путем нормативного урегулирования. В связи с этим полагаем целесообразным ведомственными нормативными актами предусмотреть в подразделениях УИС, осуществляющих доставление и административное задержание, создание специальных помещений для содержания подобных правонарушителей. Необходимотакже закрепить требования, предъявляемые к таким помещениям.
Кроме того, опрошенные сотрудники ФСИН России заявили, что много вопросов в сфере производства по делам об административных правонарушениях в УИС остаются неурегулированными. Например, не принят ведомственный нормативный акт, устанавливающий перечень должностных лиц УИС, имеющих право применять административное задержание. Вследствие этого мы разработали свой вариант проекта соответствующегоприказа. Он был внедрен в практическую деятельность УИС.
Отсутствуетмеханизм реализации ряда норм, закрепляющих анализируемую деятельность, например санкция ст. 19.12 КоАП РФ обязывает правоприменителя одновременно назначать исключительно два административных наказания, то есть административный штраф и конфискацию, а ведь последнее наказание должностное лицо УИС не вправе осуществить. На подобные недостатки обращали внимание многие респонденты, отмечая, что для содержания правовых норм, регулирующих административную деятельность в УИС, характерна правовая путаница, приводящая к тому, что ощутимая их часть не реализуется в ходе ведомственной практики.
На наш взгляд, все это в значительной мере происходит из-за того, что отсутствует ряд необходимых, четко сформулированных и реальных предложений по совершенствованию административной деятельности в УИС.
До сих пор КоАП РФ не предусматривает времени фактического доставления. На наш взгляд, следовало бы ограничить время достав -ления определенными рамками, например не более одного часа. Игнорирование этого обстоятельства делает правовой статус остановленного (захваченного) лица неопределенным. Данное обстоятельство не только осложняет административную деятельность УИС, но и ущемляет права задержанного.
Рассматривая смысловое содержание ст. 27.3 КоАП РФ, мы солидарны с мнением отдельных авторов, которые называют определение (понятие) административного задержания явно неудачным10. Анализируемая статья Кодекса фактически позволяет задерживать любое лицо за совершение административного правонарушения. Смысловое содержание ст. 27.3 КоАП РФ, закрепляющей административное задержание, противоречит смыслу ст. 27.2 КоАП РФ, регламентирующей доставление. Согласно ст. 27.2 КоАП РФ не все граждане, совершившие административные правонарушения, могут быть доставлены, но в соответствии со ст. 27.3 КоАП РФ все граждане могут быть задержаны, если это необходимо для правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении. Возникает вопрос: «Как можно задержать граждани-
на, совершившего административное правонарушение, если он не подлежит доставлению?». Вышеизложенное дает основание сделать вывод о том, что ст. 27.3 КоАП РФ нуждается в толковании.
На наш взгляд, необходимо ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ конкретизировать и изложить в следующей редакции: «Административное задержание - это кратковременное ограничение свободы доставленного физического лица, совершившего административное правонарушение, может быть применено в исключительных случаях только после доставления в целях выяснения всех обстоятельств административного правонарушения».
Указанные предложения будут способствовать обеспечению законности при реализации мер административного принуждения в деятельности сотрудников ФСИН России.
1 См.: Козулин А. И. Правовое принуждение (Правовые начала государственногопринуждения в советском обществе): автореф. дис. ... канд. юрид. наук Свердловск, 1986. С. 10; Кокорев А.Н. Меры административного пресечения, применяемые органами внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 18.
2 См., напр.: Коренев А.П. Административное право России М., 2002. С. 216; Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление Гражданин. Ответственность (сущность, применение и эффективность административных взысканий). Л., 1975. С. 21-22; Сальников В.П. Административное право. СПб., 2000. С. 150.
3 См.: Еропкин М.И. Правовые основы организации и административной деятельности милиции: дис. ... канд. юрид. наук М., 1956. С. 173-199; ГалаганИ.А. Теоретическиепроблемы административной ответственности по советскому праву: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук М., 1971.
4 См.: СтариловЮ.Н. Административное принуждение и административная ответственность. М., 1998. С. 20; Сарсенов К.М. Государственноепринуждение и его реализация в деятельности органов внутренних дел. М., 1996. С. 57-112.
5 См.: ДворякА.И. Меры административно-процессуального пресечения, применяемые милицией: дис. ... канд. юрид. наук М., 1997. С. 30-31; ГоряиновА.И. Правовые и организационные основы деятельностиГИБДД МВД России по применению мер административного принуждения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 26-28.
6 См., напр.: Денисенко В.В., ПозднышовА.Н., Михайлов А.А. Административная юрисдикция органов внутреннихдел: учебник М., 2002. С. 41.
7 См.: СеврюгинВ.Е. Проблемыадминистративногоправа: учеб. пособие. Тюмень, 1994. С. 103; ПетрухинИ.Л. Задержание и арест: охрана интересов личности // Сов. гос-во и право. 1989. № 8. С. 77.
8 См.: МихайловА.А. Административно-юрисдикционнаядеятельность милиции: теория и практика: автореф. дис. ... канд. юрид. наук М., 2003. С. 14.
9 См.: Попугаев Ю.И. Административно-процессуальные меры, применяемые в связи с содержанием правонарушения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук М., 1991. С. 12.
10 См., напр.: Барашев В.В. Институт административного принуждения: соотношение материального и процессуальногоправа: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 21.
Административное право
