CC BY
29
УДК 351.95 ББК 67.401.032 П56
V.A. PONIKAROV*, S.V. PONIKAROV**
THEORETICAL AND PRACTICAL EXAMINATION OF ADMINISTRATIVE ENFORCEMENT MEASURES
IN THE PENAL SYSTEM ACTIVITY
Аннотация: статья посвященатеоретико-приклад-ному исследованию мер административного принуждения в деятельности УИС.
Ключевые слова: меры административного принуждения, административная деятельность УИС.
ВЛАДИМИР
АНАТОЛЬЕВИЧ
ПОНИКАРОВ*;
СЕРГЕЙ
ВЛАДИМИРОВИЧ
ПОНИКАРОВ**
ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ И ПРАКТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УИС
Annotation: the article focuses on the theoretical and applied research measures of the administrative enforcement in the penal system activity.
Keywords: administrative enforcement measures, administrative activity of the penal system.
Актуальность данной статьи обусловлена тем, что практика реализации сотрудниками ФСИН России мер принуждения, проводимых в рамках административно-юрисдикционной деятельности УИС, до настоящего времени не подвергалась анализу.
В научной литературе встречаются различные варианты определений государственного принуждения1. Административное принуждение является частью, отраслевым видом государственного принуждения. Данную точку зрения поддерживает большинство авторов2. За более чем полстолетия научные представления о классификации мер административного принуждения получили существенное развитие.
Качественноновой стала предложеннаяМИ Еропкиным трехзвенная классификация мер административного принуждения, в которой обосновывается специфика правовых отношений в сфере государственногоуправления. Критерием, по которомупроизводилась данная классификация, был выбран способ административно-правового обеспечения правопорядка, в соответствии с которым все меры административного принуждения делятся на три группы: административные взыскания; меры административного пресечения; административно-предупредительные меры3.
Другие ученые, например Ю.Н. Старилов и К.М. Сарсенов, высказывают точку зрения, согласно которой в число мер административного принуждения входят: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; меры административного взыскания; административно-восстановительные меры4. Некоторые исследователи считают нецелесооб-
* Доктор юридических наук, доцент;
профессор кафедры административного и финансового права;
** курсант
(Академия ФСИН России)
E-mail: [email protected].
Ї3Ї
Административное право
Административное право
разным выделение в самостоятельную группу административно-восстановительных мер5.
Принимая во внимание все вышеизложенное, считаем наиболее удачной и представляющей значительный научный интерес классификацию мер административного принуждения, изложенную в трудах таких ученых, как А.П. Коренева, Ю.М. Козлова и Л. Л. Попова. В соответствии с ней выделяются:
а) меры административного предупреждения;
б) меры административного пресечения;
в) меры административно-процессуального обеспечения;
г) меры административной ответственности.
Именно последняя четырехзвенная классификация мер принуждения имеет наибольшее практическое значение для исследования мер принуждения. В то же время такая классификация является относительно условной, поскольку одни и те же административные меры (например, личный досмотр, досмотр вещей) и их тактическая составляющая могут быть отнесены к мерам административного предупреждения, пресечения или административно-процессуального, уголовно-процессуального обеспечения (принуждения)6.
Опрос практических работников уголовноисполнительной системы проводился в г. Москве, Московской области, в г. Рязани и Рязанской области, а также в Республике Мордовия (всего было опрошено 300 сотрудников по 100 в каждом городе, области и республике) и показал, что они нередко на практике применяют меры обеспечения. Так, на вопрос: «Какие меры, обеспечивающие производство по делу
об административном правонарушении, Вы наиболее часто применяете на практике?» - респонденты ответили следующим образом: доставление (Москва и область - 79 %; Рязань и область - 74; Республика Мордовия - 62 %); административное задержание (Москва и область - 88 %; Рязань и область - 73; Республика Мордовия - 69 %); личный досмотр, досмотр вещей (Москва и область - 88 %; Рязань и область - 85; Республика Мордовия - 83 %); досмотр транспортного средства (Москва и область - 23 %; Рязань и область - 19; Республика Мордовия - 22 %); изъятие вещей и документов (Москва и область - 80 %; Рязань и область - 82; Республика Мордовия - 84 %); арест товаров, транспортных средств и иных вещей (Москва и область - 0 %; Рязань и область - 0; Республика Мордовия - 0 %).
Как видно из проведенного опроса, большинство должностных лиц УИС применяют на прак-
тике такие меры обеспечения, как доставление, административное задержание и изъятие. Осмотр и арест товаров фактически не применяются.
Рассматривая некоторые аспекты совершенствования мер административно-процессуального обеспечения, применяемых в правоприменительной практике ФСИН России, следовало бы отметить проблему нормативного регулирования доставления, административного задержания.
Процессуальная основа анализируемых мер обеспечения производства по делу просматривается в ст. 14 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также в Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст. 27.2, 27.3, 27.5).
Многие ученые в области административного права связывают, например, административное задержание только с административны -ми правонарушениями7.
Другие считают, что, административно-правовую природу имеют практически все виды административного задержания8, в том числе те, которые обычно относят к уголовно-процессуальному задержанию9.
По нашему мнению, основу такого деления должны составлять соответствующие нормы права и правоотношения, которые служат своего рода критерием разграничения, или размежевания, административно-правового и уголовно-процессуального задержания. В связи с этим полагаем, что основания и порядок не только задержания (административного, уголовно-процессуального), но и иных мер обеспечения необходимо четко урегулировать в других административных актах федерального уровня или масштаба, например в Законе РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», для того чтобы сотрудникам УИС было понятно, как правильно соотносить и применять анализируемые меры обеспечения (доставление, задержание, досмотр, обыск и другие), которые прописаны во многих нормативно-правовых актах. Есть же процессуальная разница осуществления работником УИС досмотра осужденных от досмотра иных лиц, тем не менее должностные лица ФСИН России иногда применяют указанную выше меру обеспечения к гражданам, беря за основу нормы уголовно-исполнительного, а не административно-процессуального права.
Так, осужденному во время свидания родственник передал запрещенный предмет. Выходит, последний субъект совершил админис-
тративное правонарушение, предусмотренное ст. 19.12 КоАП РФ. Однако сотрудники УИС в протоколеоб изъятии запрещенного предмета указали нормы УИК РФ, что противоречит Кодексу РФ об административных правонарушениях.
Изучение практики применения доставления и административного задержания сотрудниками УИС показывает, что протокол о доставлении и об административном задержании часто ими не составляется. Так, ответы на вопрос нашей анкеты: «Как в своей практике Вы оформляете доставленное лицо?» - распределились следующим образом: 8 % опрошенных ответили, что не оформляют вообще; 32 - составляют протокол; 46 - пишут рапорт; 6 - составляют акт; 8 % - возбуждают дело об административном правонарушении, а ответы на вопрос анкеты: «Каким образом в своей практике Вы оформляете административное задержание?» -распределились следующим образом: 3 % проинтервьюированных ответили, что вообще не оформляют; 38 - составляют протокол об административном задержании; 50 - пишут рапорт; 2 - составляют акт; 9 % - возбуждают дело об административном правонарушении.
Необходимость процессуального оформления применения исследуемых мер неоспорима. Вместе с тем, учитывая специфику выполняемых сотрудниками УИС задач, следует отметить, что в силу указанных особенностей практические работники УИС осуществляют процессуальное оформление данных мер различными способами. Такая сложившаяся практика является повсеместной в исследованных городах, областях и республиках Российской Федерации. Исходя из реальных условий, на наш взгляд, целесообразно в качестве обязательных документов процессуального оформления исследуемых мер нормативно обязать данного сотрудника представлять подробный рапорт о применении указанных мер обеспечения производства по делу, а уже потом составлять протокол о доставлении или об административном задержании.
Кроме того, изучение практики показывает, что осуществление доставления, административного задержания во многом зависит и от его мотивов, определяемых, как правило, дополнительными условиями, обусловливающими необходимость доставления лица в учреждение УИС. Целесообразно при процессуальном оформлении применения данной меры указать не только основания применения, но и мотив. В качестве примера такого мотива может быть указано на отсутствие у правонарушителя документов, удостоверяющих личность.
Кроме того, важной проблемой, из-за которой систематически нарушаются права человека, является отсутствие мест и условий содержания административно задержанных. В административно-юрисдикционной деятельности УИС это вызывает серьезные трудности, например, по обеспечению соблюдения санитарных норм содержания различного контингента административно задержанных, организации их пита -ния, возможности встречи с родственниками и близкими людьми.
Рассматриваемые вопросы, безусловно, замыкаются на проблемах организационного, материально-технического и финансового обеспечения. Вместе с тем, по нашему мнению, разрешать их необходимо прежде всего путем нормативного урегулирования. В связи с этим представляется целесообразным ведомственными нормативными актами предусмотреть в подразделениях УИС, осуществляющих доставление и административное задержание, создание специальных помещений для содержания подобающих правонарушителей. Необходимотакже закрепить требования, предъявляемые к таким помещениям.
Кроме того, опрошенные сотрудники ФСИН России заявили, что много вопросов в сфере административной юрисдикции УИС остаются неурегулированными. Например, не принят ведомственный нормативный акт, устанавливающий перечень должностных лиц УИС, имеющих право применять административное задержание (ч. 2 ст. 27.3 КоАП РФ закрепляет положение о том, что перечень лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание, устанавливается соответствующим федеральным органом исполнительной власти). До сих пор отсутствует механизм реализации ряда норм, закрепляющих анализируемую деятельность, например, санкция ст. 19.12 КоАП РФ обязывает правоприменителя одновременно назначать исключительно два административных наказания, то есть административный штраф и конфискацию, а ведь последнее наказание должностное лицо УИС не вправе осуществить.
На подобные недостатки обращали внимание многие респонденты, отмечая, что в содержаниях правовых норм, регулирующих административно-юрисдикционную деятельность в УИС, имеется правовая путаница, приводящая к тому, что ощутимая их часть не реализуется в ходе ведомственнойпрактики. На наш взгляд, это происходит из-за того, что отсутствуетряд необходимых, четко сформулированных и реальных предложений по совершенствованию административ -
Административное право
Административное право
но-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации.
До сих пор КоАП РФ не предусматривает времени фактического доставления. Следовало бы ограничить время такого доставления определенными рамками, например не более одного (максимум два) часа. Игнорирование этого обстоятельства делает правовой статус остановленного (захваченного) лица неопределенным. Данное обстоятельство не только осложняет административно-юрисдикционную деятельность УИС, но и ущемляет права задержанного.
Рассматривая смысловое содержание ст. 27.3 КоАП РФ, мы солидарны с мнением отдельных авторов, которые называют определение (понятие) административного задержания явно неудачным10.
Анализируемая статья указанного Кодекса фактически позволяет задерживать любое лицо за совершение административного правонарушения. Смысловое содержание ст. 27.3 КоАП РФ, закрепляющей административное задержание, противоречит ст. 27.2 КоАП РФ, регламентирующей доставление.
На наш взгляд, необходимо ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ конкретизировать и изложить ее в следующей редакции: «Административное задержание - это кратковременное ограничение свободы доставленного физического лица, совершившего административное правонарушение, может быть применено в исключительных случаях только после доставления в целях выяснения всех обстоятельств административного правонарушения».
1 См.: Козулин А. И. Правовое принуждение (правовые начала государственногспринуждения в советском обществе): автореф. дис. ... канд. юрид. наук Свердловск, 1986. С. 10; Кокорев А.Н. Меры административного пресечения, применяемые органами внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 18.
2 См. напр.: Коренев А.П. Административное право России. М., 2002. С. 216; Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление Гражданин Ответственность (сущность, применение и эффективность административных взысканий). Л., 1975. С 21-22. Сальников В.П. Административное право. СПб., 2000. С. 150.
3 См.: Еропкин М.И. Правовые основы организации и административной деятельности милиции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1956. С. 173-199; ГалаганИ.А. Теоретическиепроблемы административной ответственности по советскому праву: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук М., 1971.
4 См.: СтариловЮ.Н. Административное принуждение и административная ответственность. М., 1998. С. 20; Сарсенов К.М. Государственноепринуждение и его реализация в деятельности органов внутренних дел. М., 1996. С. 57-112.
5 См.: ДворякА.И. Меры административно-процессуальногопресечения, применяемые милицией: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 30-31; ГоряиновА.И. Правовые и организационные основы деятельностиГИБДД МВД России по применению мер административного принуждения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 26-28.
6 См., напр.: Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Административная юрисдикция органов внутреннихдел: учебник М., 2002. С. 41.
7 См.: СеврюгинВ.Е. Проблемы административного права: учеб. пособие. Тюмень, 1994. С. 103.
8 См.: Михайлов А.А. Административно-юрисдикционнаядеятельность милиции: теория и практика: автореф. дис. ... канд. юрид. наук М., 2003. С. 14.
9 См.: Попугаев Ю.И. Административно-процессуальные меры, применяемые в связи с содержанием правонарушения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991. С. 12.
10 См., напр.: Барашев В.В. Институт административного принуждения: соотношение материального и процессуальногоправа: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 21.
