CC BY
102
11. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО; НАЛОГОВОЕ ПРАВО; БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.04) АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14)
11.1. К ВОПРОСУ О ПРИМЕНЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАДЕРЖАНИЯ
Решетник Юрий Филимонович, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Международный юридический институт. Подразделение: кафедра конституционного и муниципального права. E-mail: yFrechetnik @ yandex.ru
Аннотация: В статье поднимается проблема применения административного задержания, По мнению автора, основание применения этой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, сформированные в статье 27.3 КоАП России, неточные, невнятные, неопределенные и противоречат элементарной логике. Предлагается один из вариантов пункта 1 статьи 28.2. Кодекса.
Ключевые слова: административное задержание; обеспечение своевременного рассмотрения дела; обеспечение правильного рассмотрения дела; обеспечение исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях; в исключительных случаях.
Annotation: The article raises the problem of the use of administrative detention, the author's opinion, the motives of this measure to ensure proceedings on administrative offenses, formed in the article 27.3 of the Administrative Code of Russia, inaccurate, vague, uncertain and contrary to elementary logic. It offers one of the variants of paragraph 1 of Article 28.2. Code.
Keywords: administrative detention; ensuring the timely consideration of the case; to ensure proper consideration of the case; the enforcement of decisions on cases of administrative offenses; in exceptional cases.
На первый взгляд применение административного задержания не вызывает ни у кого никаких вопросов. Начиная с 2001 года, когда вступил в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, административное задержание применяется «... в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административных правонарушениях, исполнения постановления по делу об адми-
i
нистративных правонарушениях» .
И это словосочетание после Кодекса без всяких комментарий перекочевало во все учебники, учебные пособия, комментарии к Кодексу, монографии и научные статьи по вопросам административного права и административной ответственности.
1 См.: ст.27.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонврушениях.
К сожалению, мало кто из ученых- административи-стов заметил, что оно противоречит элементарной логике. Ведь не может необходимость в правильном и своевременном рассмотрении дела возникать только в исключительных случаях. Потому что тогда в повседневной деятельности должна возникнуть потребность в неправильном и несвоевременном рассмотрении дела
Справедливости ради необходимо отметить А.И.Каплунова, который, в числе первых пришел к выводу, что: «...законодательная формулировка «в исключительных случаях» крайне неопределенна, ее применение основано исключительно на усмотрении как правоприменителя, так и надзорной инстанции и, на наш взгляд, должна быть исключена из этой нор-мы»2.
Попытались разобраться в мотивах применения словосочетания «в исключительных случаях» Ю.П.Соловей и В.В. Черников, которые предположили, что исключительность предполагает, что без этой принудительной меры невозможно установить обстоятельства совершения противоправного деяния, установить личность лица, его совершившего, обеспечить правильное и своевременное рассмотрение дела, исполнение постановления по делу об административном правонарушении3». Правда, на наш взгляд, их объяснение не коснулось необходимости в правильном и своевременном рассмотрении дела.
По мнению еще одно исследователя: «.расплывчатая законодательная формулировка непосредственного основания применения административного задержания «в исключительных случаях», сущность, которой никак не раскрывается и понимается каждым правоприменителем субъективно с учетом собственного опыта практики работы, может способствовать безосновательной реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в таких ситуациях когда вообще не было совершено правонарушение» .
Проведенный в 2004-2005 годах интерактивный опрос должностных лиц органов внутренних дел (милиции), занимающихся административно - юрисдикцион-ной деятельностью, показал, что они не приняли и не поняли статью 27.3 КоАП России. Многие из них вообще не понимают: «Почему административное задержание может быть применено только в исключительных случаях?» На вопрос: «Какой смысл вложил законодатель в это выражение?»: 212 респондентов или 50, 6 % от общего числа опрошенных затруднялись или не смогли дать ответ, остальные ответы также
2 См.: Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно правовой анализ) Дисс.док-ра юрид. наук.. - М.: Московский университет МВД России. 2005. С. 405.
3 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Под редакцией Ю.П.Соловья и В.В.Черникова -М. ЭКЭМО 2006. С.1142..
4 См.: Гапонов О.Н. Реализация мер обеспечения производства
по делам об административных правонарушениях, посягающим
на общественный порядок Дис.... канд. юрид. наук. 2006. МосУ
МВД России. С. 29.
мало соответствовали истинному значению этого выражения5.
При этом многие из них обращали внимание на то обстоятельство, что в настоящее время для этих целей предусмотрена иная мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемая с целью пресечения административного правонарушения и составление протокола об этом правонарушении - доставление. Что касается статьи о применении административного задержания, то, по мнению практических работников, в КоАП России законодатель сформулировал ее невразумительно и абстрактно: «Административное задержание ... может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела, исполнения постановления по делу об административном правонарушении».
Здесь, по нашему мнению, не только нарушена логика закона, но и допущена неточность его понятий и формулировок, неопределенность терминов. А это, по словам члена-корреспондента Российской Академии наук Д. А. Керимова, «.порождает многочисленные запросы, влечет изменения и дополнения, различные толкования и разъяснения, вызывает непроизводительную трату времени, сил и энергии, одновременно является питательной почвой для бюрократической волокиты, позволяют извращать смысл закона и неправильно его применять»6.
Законодатель в данном случае не выполнил первое и элементарное требование к нормативно-правовому акту, которое, - по словам А. П. Коренева - заключается в том, чтобы «.акт был понятен, чтобы так или иначе при решении вопроса доходчивости содержания статей закона, исходили из того, для кого он пишется и кем он будет применяться»7.
Если проанализировать процесс развития правового регулирования института административного задержания, то напрашивается вывод, что произошла деградация нормы, регламентирующей применение этой меры. В советском административном праве был четко определен не только круг должностных лиц, правомочных применять административное задержание, но и административные правонарушения, за совершение которых оно применялось. Была определенна цель применения этой меры обеспечения производства -пресечение административного правонарушения и составление протокола об этом правонарушении.
Здесь уместно будет отметить, что впервые словосочетание: «обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях» тридцать пять лет назад было включено в 33 статью Основ законодательства Союза ССР и союзных рес-
5 Примечание: всего было опрошено присутствующих на занятиях ФК и ФПК Московского университета МВД РФ в 2004-05 гг. 112 начальников МОБ ОВД г. Москвы, 37 руководителей дежурных частей из 27 субъектов Федерации, 42 участковых уполномоченных милиции и 79 инспекторов ПДН ОВД г. Москвы. См. Решетник Ю.Ф. Правовые и организационные основы применении административного задержания в деятельности органов внутренних дел (милиции). Дис.... канд. юрид. наук. 2007.Саратовский юридический институт МВД России .Приложение № 2..
6 См.: Керимов Д. А. Проблемы общей теории государства и права. - М.: СГУ, 2000.. С. 133.
7 См.: Коренев А. П. Кодификация административного права и правила законодательной техники // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства. Сб. научных трудов. - М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 46.
публик в качестве одного из мотивов применения административного задержания8.
Примечательно, что оно было не очень внятное и совсем непонятное, никто из специалистов не обратил на него внимания. Об этом свидетельствует тот факт, что не удалось найти попыток расшифровать или осмыслить его его в статьях, монографиях и многочисленных комментариях КоАП РСФСР и КоАП РФ. Справедливости ради нужно отметить, что в то время данное словосочетание почти не обладало своими отрицательными качествами.
Во-первых, это словосочетание было лишь одним, и не самым главным, мотивом применения не только этой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, но и досмотра вещей, а также изъятия вещей и документов;
Во-вторых, тогда оно не противоречило основным целям применения административного задержания: читаем в учебнике Юрия Марковича Козлова: «административное задержание (как правило, на срок не более трех часов) лица применяется для составления протокола о правонарушении и доставления нарушителя в суд, в милицию»9.
Не возникло ни у кого особых вопросов, когда это словосочетание было включено в статью 239 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях «Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях». Там было сказано, что «в случаях, прямо предусмотренных законодательными актами Союза ССР и РСФСР, в целях пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления протокола об административном правонарушении при невозможности составления его на месте, если составление протокола является обязательным, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, допускаются административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств и изъятие вещей и документов»1 .
И совсем по-другому это словосочетание зазвучало, когда оно было включено в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: «Административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административных правонарушениях, исполнения постановления по делу об административных правонарушениях»11.»
По нашему мнению, создалось впечатление, что авторы статьи 27..3 не очень четко представляли себе сущность административного задержания в современном административном законодательстве, а также место и роль его в системе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Мало того, что они в словосочетании переставили первые слова, что еще больше подчеркнуло его аб-
8 См. Ведомости Верховного Совета СССР 1980 г. № 44. Ст. 909.
9 См. Ю.М.Козлов. Советское административное право. Пособие для слушателей. -М. Изательство «Знание» 1984 г.. С.. 152.
10 См. Постановление Верховного Совета РСФСР от 20 июня 1984 г. "О введении в действие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях".
11 См.: ст.27.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонврушениях.
сурдность, они вопреки всякой логике дополнили еще одним словосочетанием: «в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения.». И в результате получился неточный, невнятный, неопределенный и противоречащий логике мотив применения этой административно-процессуальной меры. Чтобы не быть голословными, попытаемся разобрать это нагромождение неточностей, невнятицы, неопределенностей и противоречий.
Первое; включение положения, что административное задержание, может быть применено в исключительных случаях, абсолютно бессмысленно и противоречит, как было отмечено выше, обыкновенной логике. Слово «исключительный» обозначает: «представляющее собой исключение из общих правил, обычных норм, являющихся исключением»12. Получается, что-то совсем уж несуразное, которое вызывает такие же несуразные вопросы: если возникает необходимость в обеспечении правильного и своевременного рассмотрения дела, то должна существовать необходимость в обеспечении неправильного и несвоевременного рассмотрения дела и неисполнения постановления по делу об административных правонарушениях? И еще: а где перечень этих исключительных случаев?
Второе; с учетом современных реалий и положения административного задержания в системе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, затруднительно определить мотивы его применения. Если, используя Словарь русского языка, «перевести на русский язык» выражение: «. обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела», получается бессмысленный набор слов. Слово «обеспечение» означает - «представление достаточных материалов средств к жизни, снабжение чем-либо в нужном количестве» или «то чем обеспечивают кого-что-нибудь (материальные ценности, деньги и т.п.)» Еще менее подходит по смыслу слово «правильный», что означает «1. Не отступающий от правил, норм, пропорций. 2. Вполне закономерный, регулярный. 3. Верный, соответствующий действительности, такой как должно». Слово «рассмотрения -образовано от слова «рассмотреть», что означает -вникнуть, разобрать, обсудить»1 .
Третье; что касается словосочетания «своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении» то вообще непонятно, для чего его употребляют и как может трехчасовое кратковременное ограничение свободы доставленного лица повлиять на срок рассмотрения дела. Ведь в соответствии с нашим Кодексом большинство дел рассматриваются в пятнадцатидневный срок, лишь некоторые дела рассматриваются в срок 5 или 10 суток со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Более того, в случае поступления ходатайства от участников производства по делу об административном правонарушении срок рассмотрения дела может быть продлен до
14
одного месяца» .
В результате, как показывает анализ деятельности правоохранительных органов и, в первую очередь по-
12 См.: Словарь русского языка в 4-х томах. Академии наук СССР. - М.: Русский язык, 1981 . т.1. С.677.
13 См. Ожегов С.И . Словарь русского языа. М. Издательство «Русский язык» 1981. С. 374, 541, 591.
14 См.: ст.29.6 Кодекса Российской Федерации об администра-
тивных правонврушениях.
лиции, создалась совершенно парадоксальная ситуация в отношении доставленных в дежурную часть гражданин. Теперь любого из них можно без всяких на то оснований и в то же время «на законных основаниях» в соответствии со статьей 27.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях посадить на три часа по совершенно невнятным мотивами.
Для того, чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить статью 27.3 КоАП России со статьей 91 УПК РФ, в которой предельно четко и ясно изложены основания задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений:
« ... когда это лицо застигнуто при совершении преступления непосредственно после совершения;
когда потерпевшие или очевидцы укажут на данное лицо как на совершившее преступление;
когда на этом лице или его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления15.
Включенное без изменений и комментариев в ст. 27.3 КоАП РФ, данное словосочетание остается непонятым и для большинства должностных лиц, занимающихся административно-процессуальной дея-тельностью16 и поэтому просто игнорируется ими.
В результате интерактивного опроса должностных лиц органов внутренних дел удалось определить ситуации, требующие применения в отношении доставленного лица административного задержания.
Первая ситуация, когда в течение трех часов необходимо устранить следующие обстоятельства, препятствующие составлению протокола об административном правонарушении:
- у оставленного лица отсутствуют документы, удостоверяющие личность;
- подлинность этих документов вызывает сомнение;
- доставленное лицо
- доставленное лицо проявило неповиновение
И вторая, когда в отношении доставленных лиц, совершивших административные правонарушения, за которые одной из мер административного наказания предусмотрен административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации, необходимо, прежде чем передать их судье, совершить различные процессуальные действия по выявлению и закреплению доказательств их вины.
На основании этого можно сделать вывод, что неудачное, непонятное и противоречащее логике закона определение целей применения административного задержания, в ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ нуждается в дополнении. Предлагается дополнить его фразой: «Эта мера применяется, когда необходимо устранить обстоятельства, препятствующие составлению протокола об административном правонарушении, либо при необходимости совершить различные процессуальные действия для выяснения обстоятельств совершения административных правонарушений, посягающих на
15 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Новая редакция. Изд. ЭЛИТ. 2004. .
16 Примечание: При опросе 419 сотрудников ОВД на факультете подготовки и переподготовки кадров Московского университета МВД России 226 из них или 54% не смогли ответить на вопрос:: Что означает выражение: «Для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела?» Остальные ответы также мало соответствовали истине. См. Решетник Ю.Ф. Правовые и организационные основы применении административного задержания в деятельности органов внутренних дел (милиции). Дис.... канд. юрид. наук. 2007.Саратовский юридический институт МВД России. Приложение № 2..
установленный режим Государственной границы, связанных с нарушением таможенных правил или влекущих в качестве одной из мер административного наказания административный арест».
Такое дополнение, по нашему мнению, позволяет дать более четкое понимание нормы и вводит в строгое правовое поле правоприменительные органы, что в конечном итоге, исключит коллизии в установленной норме. Резюмируя вышеизложенное, предлагается следующий вариант первого пункта статьи 27.3 КоАП РФ:
"¡.Административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы физического лица может быть применено в исключительных случаях, когда возникает необходимость устранить обстоятельства, препятствующие составлению протокола об административном правонарушении, либо собрать и закрепить для передачи судье доказательства совершения административных правонарушений, посягающих на установленный режим Государственной границы или связанных с нарушением таможенных правил, либо влекущих в качестве одной из мер административного наказания - административный арест .
Решение об административном задержании вправе принимать:
И далее по тексту статьи 27.3 КоАП России
Рецензия
На статью доцента кафедры конституционного и муниципального права Международного юридического института, кандидата юридических наук Решетника Ю.Ф. на тему «К вопросу о применении административного задержанию.
Автор статьи Решетник Юрий Филимонович, полковник милиции в отставке прослужил в органах внутренних дел более тридцати лет и почти треть этого срока -в подразделениях милиции общественной безопасности. Поэтому основные положения статьи писались не только с точки зрения ученого -административиста, но и - практического работника, имеющего большой опыт в области административно-юрисдикционной деятельности. Тем более, что этот опыт Ю.Решетник значительно обогатил, когда несколько лет преподавал на факультете подготовки и переподготовки кадров Московского университета МВД России. На этих занятиях он не только получал ценную информацию по вопросам применения административного задержания, но и проверял правильность своих умозаключений и предложений по этой проблеме.
Не менее важным является и то обстоятельство, что наряду с критикой некоторых положений статьи 27.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, автор предлагает свой вариант решения обсуждаемой проблемы, что по нашему мнению, значительно улучшило бы содержание этой части статьи.
Вывод, статья соответствует требованиям, предъявляемым к научным публикациям, и внесет определенный вклад в разработку проблем административно-процессуальной деятельности, что особенно актуально в период подготовки нового варианта КоАП Российской Федерации.
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры права Московского педагогического университета;
Кувалдин В.П.
