CC BY
241
В. И. Сургутсков*, Д. В. Пивоваров**
О совершенствовании правового регулирования применения полицией отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Аннотация. В статье рассмотрены проблемы, возникающие в деятельности полиции, по применению доставления, административного задержания, медицинского освидетельствования на состояние опьянения и привода как мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Сделан вывод о необходимости установления предельного срока нахождения доставленного гражданина в помещении органа внутренних дел, если административное задержание не применялось. Дана критическая оценка отсутствию нормативно установленных оснований административного задержания. Названы виды административных правонарушений, за совершение которых лицо должно подлежать направлению на медицинское освидетельствование на состояние опьянения в соответствии со статьей 27.12.1 КоАП РФ. Сформулировано понятие привода и обоснована необходимость закрепления в главе 27 КоАП РФ новой меры обеспечения в виде обязательства о явке. Ключевые слова: полиция, административное принуждение, мера обеспечения производства, доставление, административное задержание, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, привод, обязательство о явке в суд, административное правонарушение.
001: 10.17803/1994-1471.2015.60.11.111-117
Среди мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (далее по тексту — меры обеспечения, меры], содержание которых раскрывается в главе 27 КоАП РФ1, особое
1 Кодекс РФ об административных правонаруше-
ниях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Рос. газета. 2001. 31 дек. ; Собрание законодательства РФ. 2015. № 14. Ст. 2021.
место занимают меры, принудительный характер которых состоит в том, что гражданину (не всегда им оказывается нарушитель] приходится подчиниться законному требованию сотрудника полиции пройти в указанное им место и находиться там до реализации всех целей применения этих мер. К таким мерам относятся доставление, административное задержание, медицинское
© Сургутсков В. И., 2015
* Сургутсков Вадим Игоревич — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России [[email protected]]
644092, Россия, г. Омск, ул. Перелета, 8/1, кв. 317 © Пивоваров Д. В., 2015
** Пивоваров Данила Владимирович — преподаватель кафедры вооружения и стрельбы Омской академии МВД России [[email protected]]
644074, Россия, г. Омск, бульвар Архитекторов, 13/1, кв. 72
освидетельствование на состояние опьянения и привод.
Анализ законодательства, работ специалистов и правоприменительной практики полиции свидетельствует о существующих в настоящее время системных проблемах и противоречиях, связанных с применением названных мер обеспечения, устранить которые возможно лишь путем обновления действующих правовых норм. Тому, как это сделать оптимально, посвящена данная статья.
Доставление является достаточно распространенной мерой административного принуждения, применяемой сотрудниками полиции при совершении административных правонарушений преимущественно в общественных местах. Доставление физического лица представляет собой принудительное его препровождение в орган внутренних дел. Принудительный характер рассматриваемой меры предполагает ее осуществление сотрудником полиции безотносительно воли лица, подвергаемого доставлению. Отказ последнего проследовать в помещение ОВД может быть преодолен указанием на правовые последствия воспрепятствования законным требованиям, основанным на положениях Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»2, а при дальнейшем неповиновении путем применения физической силы и (или] специальных средств.
Единственная цель доставления, согласно ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ, состоит в составлении протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения при условии, что составление протокола обязательно. Вместе с тем надлежащим образом оформить упомянутый процессуальный документ невозможно без получения точных сведений о лице, совершившем административное правонарушение. Изложенное позволяет сделать вывод о еще одном — целевом назначении доставления, а именно об установлении личности нарушителя.
При осуществлении доставления важно определить непосредственные причины (поводы], обусловливающие невозможность составить протокол об административном
2 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» // Рос. газета. 2011. 8 февр.; 2015. 16 февр.
правонарушении на месте его выявления. К таковым, по нашему мнению, следует отнести: а] отсутствие у нарушителя документов и невозможность установить его личность на месте; б] отсутствие у нарушителя постоянного места жительства; в] поведение нарушителя, препятствующее нормальному осуществлению необходимых процессуальных действий; г] нахождение нарушителя в состоянии опьянения; д] необходимость осуществления процессуальных действий, выполнить которые на месте совершения административного правонарушения невозможно.
Законодателем в ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ предусмотрено, что доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок. Полагаем, что такая формулировка предоставляет правоприменителю слишком широкие пределы административного усмотрения.
Считаем, что данный временной отрезок длится с момента предъявления требования пройти в орган внутренних дел до реализации ключевой цели доставления — составления протокола об административном правонарушении. Только в этом случае доставление остается самостоятельным обеспечивающим производство принудительным средством. Если же рассматривать доставление в буквальном смысле как процедуру принудительного препровождения, его обособленное место в системе других мер обеспечения теряется. Оно поглощается административным задержанием. К примеру, такое второстепенное положение занимает административное доставление применительно к задержанию в рамках ст. 92 УПК РФ3.
По нашему мнению, срок доставления лица, совершившего административное правонарушение, должен быть более определенным. Согласимся, что принудительное препровождение должно осуществляться в возможно короткий срок, поскольку правовой нормой невозможно предусмотреть и учесть в каждом отдельном случае конкретные обстоятельства, в условиях которых оно проис-ходит4.
3 Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Рос газета. 2001. 22 дек. ; 2015. 6 апр.
4 Дугенец А. С. Административно-юрисдикцион-
ный процесс : монография. М., 2003. С. 117.
Между тем в КоАП РФ нормативно не закреплен максимально возможный срок нахождения доставленного гражданина в помещении ОВД, в течение которого необходимо произвести процессуальные действия в случае, если административное задержание не применяется. При этом лицо в специальное помещение не водворяется, статус задержанного не приобретает, а находится в положении доставленного. Срок его содержания в служебном помещении ОВД нормой не ограничен (за исключением содержания доставленного лица, находящегося в состоянии опьянения].
Кроме того, отсутствие в КоАП РФ фиксированного срока доставления существенно затрудняет правильное определение срока административного задержания, которое, как известно, исчисляется с момента доставления.
Поэтому следует признать, что для укрепления гарантий прав и законных интересов лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также предоставления сотрудникам полиции достаточного времени для осуществления необходимых действий, целесообразно ограничить продолжительность срока нахождения лица в служебном помещении одним часом. В последующем он должен быть обязательно включен в срок административного задержания, если такая мера будет применена. Заметим, что ранее подобный срок был определен в ст. 238 утратившего силу КоАП РСФСР5. Подчеркнем, что данный подход уже затрагивался в научных работах6, и его реализация в настоящее время представляется обоснованной.
Административное задержание заключается в кратковременном ограничении свободы физического лица и в соответствии с ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевремен-
5 Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.
6 См., напр.: Телегин А. С. Меры административно-процессуального принуждения: некоторые вопросы применения // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. № 1. С. 62.
ного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу.
Чтобы правильно понять назначение административного задержания, необходимо прежде всего уяснить правовой статус задержанного лица. Общеизвестно, что личную свободу характеризует свобода действий, поведения и передвижений, а рассматриваемая мера предусматривает лишение свободы задержанного лица на протяжении всего времени его содержания в специально отведенном помещении или специальном учреждении. В пользу такой позиции свидетельствует разъяснение Конституционного Суда РФ, отметившего в постановлении от 16 июня 2009 г. № 9-П, что «задержание, арест, заключение под стражу и содержание под стражей, несмотря на их процессуальные различия, по сути есть лишение свободы»7. В международных нормативных правовых актах под задержанным лицом также понимается лицо, «лишенное личной свободы не в результате осуждения за совершение правонарушения»8. Полагаем, что в данном случае целесообразно руководствоваться указанными нормативными правовыми актами, в которых признается, что в случае задержания лицо лишается на какое-то время свободы, а не ограничивается в ней.
Конституционный Суд РФ в названном выше постановлении также определил, что задержание до 48 часов может применяться «лишь в случае, если имеются достаточные основания считать его необходимым и соразмерным для обеспечения производства
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова» // Рос. газета. 2009. 3 июля.
8 Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых
задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (принят 09.12.1988 Резолюцией 43/173 на 43-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН] // Правовые основы деятельности системы МВД России. Сборник нормативных документов. Т. 2. М., 1996. С. 147—157.
по конкретному делу об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено наказание в виде административного ареста». Таким образом, подчеркивается, что далеко не в каждом случае возможно продление срока административного задержания до 48 часов, а в большинстве случаев такой срок не должен превышать трех часов.
Из содержания ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ можно сделать вывод о том, что любое лицо, совершившее административное правонарушение и доставленное в ОВД, может быть подвергнуто административному задержанию по имеющимся основаниям, ведь необходимость «„.обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении» может возникнуть практически в любой ситуации, по любому административному правонарушению. Неясно, почему необходимость таких действий возникает лишь «в исключительных случаях» и какой смысл вложил законодатель в понятие «исключительные случаи»? К слову, бывший Уполномоченный по правам человека в РФ В. П. Лукин в своем Докладе за 2008 г. раскритиковал нормы гл. 27 КоАП РФ, указав, что «права лица, подвергнутого административному задержанию, нередко оказываются в зоне своего рода "произвольного толкования"»9. Правоприменитель вынужден при осуществлении административного задержания руководствоваться своими субъективными знаниями и опытом, что не способствует объективному применению административного задержания.
Применительно к установлению оснований для административного задержания показателен опыт законодателя, четко и понятно изложившего основания для уголовно-процессуального задержания лица. Так, в ст. 91 УПК РФ предусматриваются конкретные, четко сформулированные основания для задержания лица по подозрению в совершении преступления. Думается, что и в случае с ад-
9 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 17 февраля 2009 г. «Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год» // Рос. газета. 2009. 17 апр.
министративным задержанием его основания должны быть конкретизированы и должны исключать двойственность их толкования.
2 августа 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательства об обороте оружия»10. КоАП РФ также подвергся очередной правке. К примеру, его ст. 20.8 пополнилась двумя новыми составами, а именно: ч. 4.1 «Ношение огнестрельного оружия лицом, находящимся в состоянии опьянения» и ч. 4.2 «Невыполнение лицом, осуществляющим ношение огнестрельного оружия, законного требования сотрудника полиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения». Процедура прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения установлена в новой ст. 27.12.1 КоАП РФ. Она не распространяется на лиц, которые управляют транспортным средством. В отношении них по-прежнему действуют нормы ст. 27.12 КоАП РФ.
Напомним, что в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ совершение административного правонарушения в состоянии опьянения либо отказ от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения при наличии достаточных оснований полагать, что лицо, совершившее административное правонарушение, находится в состоянии опьянения, является обстоятельством, отягчающим административную ответственность. Если совершено административное правонарушение, предусмотренное ч. 4.1, 4.2 ст. 20.8, ч. 3 ст. 20.13 КоАП РФ, опьянение выступает обязательным признаком составов указанных правонарушений. Кроме того, в ряде случаев сам факт появления в общественных местах в состоянии опьянения является событием административного правонарушения (ст. 20.21, 20.22 КоАП РФ].
Отсутствие правовых механизмов направления на медицинское освидетельство-
10 Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательства об обороте оружия» // Рос. газета. 2014. 23 июля.
вание на состояние опьянения в КоАП РФ до принятия Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 227-ФЗ частично компенсировалось нормами иных нормативных правовых актов. Так, в п. 14 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» говорится о праве полиции направлять и (или] доставлять на медицинское освидетельствование в соответствующие медицинские организации граждан для определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств, если результат освидетельствования необходим для подтверждения либо опровержения факта совершения преступления или административного правонарушения, для расследования по уголовному делу, для объективного рассмотрения дела об административном правонарушении, а также проводить освидетельствование указанных граждан на состояние опьянения в порядке, установленном Правительством РФ. Сотрудники ФСКН России могут проводить медицинское освидетельствование на состояние опьянения в соответствии со ст. 44 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»11.
По воле законодателя, выраженной в ч. 2 ст. 27.12.1 КоАП РФ, порядок направления на медицинское освидетельствование закреплен постановлением Правительства РФ от 23 января 2015 г. № 3712. Критерии, наличие которых позволит правоприменителю с высокой долей вероятности предположить, что лицо находится в состоянии опьянения, а также порядок непосредственного проведения медицинского освидетельствования определяются Минздравом России (ч. 6 ст. 27.12.1 КоАП РФ]. Однако соответствующий ведомственный нормативный правовой акт пока не принят. Главный вопрос: каким образом будет устанавливаться факт употребления вызывающих опьянение веществ, в частности наличие абсолютного этилового спирта в концентрации, превышающей возможную суммарную погрешность измерений
11 Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // Рос. газета. 1998. 15 янв.; 2015. 6 февр.
12 Постановление Правительства РФ от 23 января 2015 г. № 37 // Собрание законодательства РФ. 2015. № 5. Ст. 817.
на один литр выдыхаемого воздуха? Для лиц, управляющих транспортным средством, она составляет 0,16 миллиграмма. Когда речь идет об источнике повышенной опасности, коим является транспортное средство или оружие, такие ограничения представляются оправданными. В отношении же лиц, совершивших иные административные правонарушения, указанная концентрация спирта слишком мала, чтобы делать вывод о том, что причиной проступка могло стать употребление алкоголя, и применять в связи с этим более строгие санкции. Существует опасность злоупотреблений со стороны прежде всего правоохранительных органов в связи с широким административным усмотрением в данном вопросе.
Считаем, что не все лица, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, должны подлежать направлению на медицинское освидетельствование. По нашему мнению, данную принудительную меру необходимо применять только к лицам, совершившим грубые и несомненно обладающие признаком общественной опасности административные правонарушения, которые влекут в качестве одной из мер наказания лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, обязательные работы и административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения, а также к несовершеннолетним.
Перечисленные меры административной ответственности являются наиболее строгими санкциями за совершение административного правонарушения, и состояние опьянения в качестве отягчающего обстоятельства может стать причиной для их назначения. В статье 27.12.1 КоАП РФ необходимо определить предельную концентрацию спирта у лиц, совершивших административные правонарушения, по аналогии с примечанием к ст. 12.8 КоАП РФ.
Следующая анализируемая нами мера обеспечения — привод — в отличие от других мер, осуществляется исключительно на стадии рассмотрения дела и не требует процессуального оформления ее результатов. Инициатором привода выступают судья, орган, должностное лицо, рассматривающие де-
ло об административном правонарушении. Они, в соответствии с ч. 3 ст. 29.4 КоАП РФ, выносят определение о приводе. Исполняется указанное определение согласно ч. 2 ст. 27.15 КоАП РФ судебными приставами и сотрудниками органов внутренних дел (полиции].
В настоящее время в действующих нормативных правовых актах, использующих понятие привода, его терминологическое определение не дается. По нашему мнению, под приводом как мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении следует понимать принудительное препровождение сотрудником органа внутренних дел (полиции] лица, уклоняющегося без уважительной причины от непосредственного участия в рассмотрении дела об административном правонарушении, после надлежащего его уведомления судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, если такое участие признается ими обязательным.
Серьезным затруднением в судебной практике является обеспечение явки лица на рассмотрение дела об административном правонарушении. Полагаем, что возможным его решением может стать закрепление в гл. 27 КоАП РФ новой меры обеспечения производства в виде обязательства о явке.
Напомним, что обязательство о явке как мера процессуального принуждения активно используется в уголовном процессе и, кроме того, установлена в Кодексе административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ13.
Целевым назначением предлагаемой нами потенциальной меры обеспечения выступает обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении. Неисполнение обязательства о явке для физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу, должно стать обстоятельством, отягчающим административную ответственность. В отношении же иных лиц, указан-
13 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
ных в ч. 1 ст. 27.15 КоАП РФ, неисполнение обязательства о явке потребует наложения судом денежного взыскания по аналогии со ст. 117, 118 УПК РФ, — процессуальной меры принуждения, отсутствующей в настоящее время в административном судопроизводстве по делам об административных правонарушениях, сложная правовая природа которой еще подлежит изучению.
Инициировать применение обязательства о явке должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, сможет лишь в исключительных случаях за совершение грубых административных правонарушений, санкции которых предусматривают лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, обязательные работы и административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.
Подведем итог сказанному. Несмотря на то что меры обеспечения традиционно являются объектом пристального внимания со стороны ученых и практиков, до настоящего времени не решен ряд существенных проблем, с которыми повсеместно сталкиваются сотрудники полиции, применяющие данные меры. Эти проблемы в основном обусловлены недостатками нормотворческой деятельности. Так, в законодательном уточнении нуждаются срок доставления, основания административного задержания и правовой статус задержанного лица. Кроме того, требуется более детальная разработка правового механизма медицинского освидетельствования на состояние опьянения в соответствии с недавно принятой ст. 27.12.1 КоАП РФ и обеспечения явки лица на рассмотрение дела об административном правонарушении.
Полагаем, что наши предложения будут способствовать достижению максимальной эффективности решения задач производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в ст. 24.1 КоАП РФ, неотвратимости административной ответственности, а также повышению гарантий прав и законных интересов лиц, участвующих в производстве.
Библиография:
1. Дугенец А. С. Административно-юрисдикционный процесс : монография. — М., 2003. — 273 с.
2. Телегин А. С. Меры административно-процессуального принуждения: некоторые вопросы применения // Вестник Пермского университета. Юридические науки. — 2014. — № 1. — С. 62.
References (transliteration):
1. Dugenec A. S. Administrativno-jurisdikcionnyj process: monografija. — M., 2003. — 273 s.
2. Telegin A. S. Mery administrativno-processual'nogo prinuzhdenija: nekotorye voprosy primenenija // Vestnik Permskogo Universiteta. Juridicheskie nauki. — 2014. — № 1. — S. 62.
Материал поступил в редакцию 30 апреля 2015 г.
ON IMPROVING LEGAL REGULATION OF CERTAIN POLICE ENFORCEMENT PROCEDURES IN ADMINISTRATIVE CASES
Surgutskov, Vadim Igorevich — Ph.D. in Law, Senior Lecturer of the Department of Administrative Law and Administrative Work of the Bodies of Internal Affairs of the OMSK Academy of the MIA of the RF [[email protected]]
644092, Russia, Omsk, ul.Pereleta, d.8/1, kv. 317
Pivovarov, Danila Vladimirovich — Lecturer of the Department of Weapons and Shooting of the OMSK Academy
of the MIA of the RF
644074, Russia, Omsk, Bulvar Architektorov, d. 13/1, kv. 72
Review. The Article examines the problems that the police face with in their work when they implement offender's delivery, administrative detention, medical examination for intoxication and detention as measures of proceedings enforcement in administrative cases. The Authors have come to the conclusion that it is necessary to determine the time limits of keeping an arrested person in the detention center of an internal affairs agency when the administrative detention has not been imposed. The Article provides a critical assessment of the absence of the legal grounds for administrative detention. The authors enumerate administrative offences when an individual must be subjected to medical examination for intoxication under Article 27.12.1. A.O.C. of the Russian Federation. The authors define the concept of "attachment" and explain that it is necessary to set forth a new measure of enforcement, namely, "an undertaking to appear" in Chapter 27 of the A.O.C. of the RF.
Keywords: the police, administrative enforcement, interim injunction measure, delivery, administrative detention, medical examination for intoxication, attachment, undertaking to appear, administrative offence.
