CC BY
938
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА 2014 Юридические науки Выпуск 1(23)
УДК 349.9
МЕРЫ АДМИНИСТРА ТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ
А.С. Телегин
Кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный национальный исследовательский университет 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются меры административно-процессуального принуждения, направленные на решение задач, стоящих перед производством по делам об административных правонарушениях: совершенствование доказательственной базы и повышение эффективности исполнения налагаемых наказаний. Основное внимание уделяется мерам, которые затрагивают личные неимущественные права (доставление, административное задержание, привод) а также некоторым проблемам, возникающим в процессе их применения.
Отмечается, что доставление применяется в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным. При этом обращается внимание на отсутствие в законе четкой регламентации процессуального срока его осуществления.
Анализируется содержание ст. 27.3 КоАП РФ, которая устанавливает, что административное задержание, т.е. кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. При этом обращается внимание на неопределенность термина «исключительные случаи»,что обусловливает необходимость нормативного закрепления обстоятельств, при наличии которых возможно применение административного задержания.
Рассматривается сущность привода, который может применяться к физическому лицу, привлекаемому к административной ответственности, законному представителю юридического лица, а также свидетелю, которые намеренно уклоняются от явки по вызову органа или должностного лица, рассматривающего дело.
Ключевые слова: административное принуждение; производство по делам об административных правонарушениях; доставление; задержание; привод
Административное принуждение, являясь одним из широко распространенных методов государственного воздействия, включает разнородные по характеру, правовому регулированию и целевому назначению меры. Однако в связи с отсутствием нормативного закрепления названных мер в
© Телегин А.С., 2014
теории административного права нет единого мнения по поводу их классификации. Традиционно выделяют три группы: меры предупредительные, меры пресечения и меры ответственности [14, с. 588]. Несколько иной подход предлагает В.Д. Осинцев, который, в частности, выделяет меры выявления угроз безопасности, меры административно-правового пресечения, меры админи-
стративно-правового восстановления, меры административной ответственности и меры административно-правового сдерживания [10, с. 38-39].
В последние годы многие специалисты в качестве самостоятельной группы мер административного принуждения стали выделять административно-обеспечительные (процессуальные) меры [1, с. 190; 8]. По своему назначению указанные меры представляют собой интегрированную систему принудительных мер, используемых для сбора и закрепления доказательств, выполнения необходимых действий по делу об административном правонарушении, исполнения принятых решений. Они являются эффективным средством устранения препятствий на пути к наиболее полному, всестороннему и объективному разрешению дел. Иными словами, названные меры теснейшим образом связаны с реализацией института административной ответственности, создавая для этого необходимые условия.
Впервые меры административно -процессуального принуждения получили нормативное закрепление в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980 г.). Дальнейшее их развитие, связанно с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (1984 г.). Характерной особенностью названных мер явилось установление особого процессуального порядка их реализации, который предусматривал обязательное составление соответствующего протокола. Учитывая, что реализация мер принудительного характера сопряжена с ограничением прав и свобод граждан, а также прав юридических лиц, нормативная регламентация порядка применения рассматриваемых мер позволяла свести до минимума элемент усмотрения должностных лиц, осуществляющих адми-нистративно-юрисдикционную деятельность.
Действующее законодательство
(ст. 27.1 КоАП РФ) относит к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: доставление; задержание; личный досмотр, досмотр ве-
щей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности; залог за арестованное судно; помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации. Данный перечень является исчерпывающим и не может быть расширен ни законами субъектов Российской Федерации, ни органами, должностными лицами, рассматривающими дело.
Все административно-процессуальные меры в зависимости от цели применения можно разделить на две группы. Первую составляют меры, которые направлены только на обеспечение условий для нормального осуществления производства по делам об административных правонарушениях: получение доказательств, исполнение постановления. К их числу относятся досмотр, освидетельствование, привод, залог.
Во вторую входят меры, которые кроме обеспечительных целей направлены на пресечение правонарушения. Это, например, доставление, задержание, временный запрет деятельности.
В рамках настоящей статьи нет возможности детально раскрыть назначение, основания и порядок применения каждой из названных мер. Ограничимся лишь постановкой некоторых вопросов правового регулирования и практики применения отдельных мер административно-процессуального принуждения, связанных с ограничением свободы личности.
Наиболее часто в правоохранительной деятельности органов исполнительной власти применяется доставление, которое, выражается в принудительном препровождении физического лица. При этом игнорируются личные интересы доставляемого, его намерения и нежелание подчиняться требованиям лица, применяющего данную меру. Доставление допустимо только в целях составления протокола об административном правонарушении, если его составление обязательно, а на месте совершения проступка такой протокол составить невозможно (ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ), например при отсутствии документов, удостоверяющих личность правонарушителя. Применение доставления по иным основаниям недопустимо.
Лица, совершившие административные правонарушения, доставляются в органы внутренних дел, помещения органов местного самоуправления сельского поселения, в иные служебные помещения.
В соответствии с ч. 3 ст. 27.2 КоАП РФ, о применении доставления должен быть составлен специальный протокол либо произведена соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении. К сожалению, на практике доставление нередко происходит без надлежащего оформления. Так, по данным отдельных исследователей в 36% изученных дел об административных правонарушениях сотрудники милиции оформляли применение доставления в виде рапорта. При этом в них, как правило, отсутствовала информация об основаниях и времени доставления в помещение ОВД [3, с. 269]. Такое положение во многом обусловлено широкой трактовкой содержания ч. 3 ст. 27.2 КоАП, дающей возможность выбора процессуальной фиксации доставления, тем более что в КоАП отсутствуют какие-либо требования к содержанию протокола о доставлении. Между тем, как справедливо отмечает Н.А.Самбор, процессуальное оформление этой меры обеспечения существенно влияет на законность ее применения, а также на степень ограничения прав человека [15].
Одной из проблем, возникающих в процессе применения доставления, является отсутствие в законе четкой регламентации процессуального срока его осуществления. Отмечается лишь, что доставление должно быть произведено в возможно короткий срок. Такой подход законодателя вполне оправдан, так как необходимо учитывать особенности географического положения отдельных местностей Российской Федерации (например, когда место разбирательства находится на значительном расстоянии о места совершения административного правонарушения). Кроме того, могут возникнуть и другие ситуации, затрудняющие доставление, например, отсутствие средств транспорта, сложные погодные условия и т.п.
Вместе с тем требует решения вопрос о длительности пребывания доставленного в месте разбирательства, поскольку в КоАП РФ эта проблема не решена. В юридической литературе отмечается, что основанием отмены рассматриваемой меры обеспечения является достижение цели, стоящей перед доставлением, т.е. составление протокола об административном правонарушении [4, с. 813]. Однако с таким подходом вряд ли можно согласиться, так как ч. 2 ст. 28.5 Ко-АП РФ предусматривает при определенных условиях возможность составления протокола в течение 48 часов с момента выявления проступка.
Нам представляется, что срок пребывания лица, доставленного в помещение органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, не может превышать одного часа, если нет оснований для административного задержания. Этот срок вполне достаточен для выяснения личности и составления протокола, и его целесообразно закрепить в КоАП РФ.
Доставление нередко предшествует применению такой меры процессуального принуждения, как административное задержание [6, с. 1044], которое представляет собой кратковременное ограничение свободы физического лица. При этом задержанные содержатся в специально отведенных помещениях.
Общим основанием задержания служит совершение административного правонарушения. Однако этого недостаточно, так как, в соответствии со ст. 27.3 КоАП РФ, задержание применяется лишь в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. В этой связи возникает вопрос, что понимать под исключительными случаями, выступающими в качестве основания применения административного задержания. В Кодексе РФ об административных правонарушениях ответа на этот вопрос нет. По мнению Ю.Ф. Решетника, в качестве таковых могут рассматриваться: отсутствие у правонарушителя документов, удостоверяющих личность, либо подлинность этих документов вызывает сомнение; правонарушитель оказал неповиновение законному распоряжению должностного лица органов внутренних дел; правонарушитель, доставленный в ОВД, не желает отвечать на поставленные вопросы, дает недостоверные сведения, пытается ввести в заблуждение должностное лицо, составляющее протокол; правонарушитель находится в состоянии опьянения либо подлежит направлению на медицинское освидетельствование на состояние опьянения в связи с совершением административного проступка; совершение правонарушения, требующего оценки нанесенного ущерба [12, с. 256].
Вместе с тем анализ материалов практики свидетельствует о том, что в большинстве протоколов об административном задержании по существу не отражены мотивы задержания, указана лишь общая цель: «Для правильного и своевременного рассмотрения дела» или «Для составления протокола об административном правонарушении» [13].
В связи с этим достоверно установить непосредственные основания задержания в каждом конкретном случае невозможно, а следовательно, невозможно оценить законность действий уполномоченных должностных лиц, осуществивших задержание.
Представляется, что они путают мотивы с целями и основаниями, при этом многие формулировки мотивов задержания не основаны на законе.
Так, сотрудники милиции г. Иванова задержали водителя автомобиля, который отказался на улице предъявить документы на машину и водительское удостоверение, заявив, что сделает это в ближайшем отделении милиции. Верховный Суд России, рассмотрев дело по жалобе автолюбителя, отметил, что подобный отказ вообще нельзя расценивать как основание для применения административного задержания [6].
Проблема надлежащей реализации административного задержания является производной от отсутствия указаний на соответствующее материально-правовое основание для применения данной меры. В этой связи было бы логично закрепить в ст. 27.3 КоАП РФ четкий перечень оснований применения административного задержания граждан, как это было сделано в свое время в ст. 241 КоАП РСФСР. В основном это были правонарушения, за которые могло быть назначено наказание в виде административного ареста [2]. Такой подход позволит минимизировать риски в части субъективного усмотрения должностного лица.
Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает круг субъектов, правомочных осуществлять административное задержание. Согласно ст. 27.3, такое право предоставлено должностным лицам органов внутренних дел, таможенных органов, пограничной службы, военной автомобильной инспекции и ведомственной охраны [9]. В отдельных случаях названным правом наделены военнослужащие внутренних войск МВД РФ.
Однако необходимость применения рассматриваемой меры возникает и в других случаях, прямо не предусмотренных законом, если обстоятельства административного проступка требуют оформления процессуальных документов, производства дополнительной проверки либо совершения иных действий процессуального характера, которые невозможно осуществить на месте нарушения. Так, без применения задержа-
ния невозможно привлечение к административной ответственности за нарушения правил пользования объектами животного мира (охоты, рыболовства, охраны рыбных запасов), установленного режима особо охраняемых природных территорий (заказников, заповедников и т.п.), за лесонарушения и некоторые другие. В этой связи представляется целесообразным наделение правом административного задержания должностных лиц органов охотнадзора, рыбоохраны и других органов, осуществляющих надзор за соблюдением вышеназванных правил.
В целях обеспечения конституционных прав личности об административном задержании составляется протокол, в котором указываются: фамилия, имя, отчество, год рождения, место жительства, учебы, работы, должность задержанного, время и мотивы задержания, а также сведения о лице, осуществившем задержание. По просьбе задержанного о месте его нахождения уведомляются родственники, администрация по месту работы или учебы. О задержании несовершеннолетнего обязательно уведомляются его родители или лица, их заменяющие.
Задержанному разъясняются права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 Ко-АП РФ. С момента задержания гражданин вправе воспользоваться юридической помощью защитника, а также обжаловать задержание в вышестоящий орган или прокурору.
В правовых нормах достаточно четко регламентирована продолжительность задержания в административном порядке. В соответствии с общими положениями лицо, совершившее административное правонарушение, может быть задержано на срок, необходимый для установления личности, выяснения обстоятельств проступка и производства иных процессуальных действий, но не более трех часов.
Срок задержания исчисляется с момента доставления нарушителя в служебное помещение органа внутренних дел, пограничных войск или военизированной охраны, а не с момента фактического задержания и препровождения задержанного с места со-
вершения нарушения. Особый порядок исчисления срока административного задержания установлен для лиц, находящихся в состоянии опьянения. Время их нахождения до вытрезвления в органе внутренних дел или в медицинском вытрезвителе в срок задержания не засчитывается. Этот срок исчисляется лишь с момента их вытрезвления.
В зависимости от обстоятельств и характера совершенного правонарушения действующее законодательство предусматривает и иные, более длительные, сроки административного задержания.
Так, лица, допустившие нарушения установленного режима государственной границы, порядка пребывания на территории Российской Федерации, таможенных правил, совершившие административные правонарушения во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе либо в исключительной экономической зоне, могут быть задержаны на срок до 48 часов. На такой же срок задерживаются лица, совершившие административные правонарушения, за которые в качестве меры наказания может быть назначен административный арест (ст. 27.5 КоАП РФ).
Действующее законодательство
предусматривает также другие специальные виды процессуального административного задержания. Так, в местностях, где введено чрезвычайное положение, граждане, нарушающие правила комендантского часа, задерживаются до окончания этого часа, а граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, - до трех суток [11].
Несовершеннолетние, совершившие административные правонарушения, если их личность не установлена либо они не имеют места жительства, места пребывания на территории субъекта РФ, где ими был совершен проступок, могут быть задержаны и помещены в центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел на срок до 30 суток. О помещении в центр несовершеннолетнего правонарушителя незамедлительно, но не позднее 24 часов уведомляется прокурор. В
течение трех суток после помещения несовершеннолетнего в центр материалы направляются в суд для решения вопроса об их дальнейшем содержании или освобождении [8].
Таким образом, основания применения административного задержания весьма разнообразны. Поэтому в целях совершенствования правовой регламентации административного задержания представляется целесообразным принятие единого нормативного акта, который бы урегулировал все вопросы, связанные с применением данной меры процессуального принуждения.
Принудительным средством, обеспечивающим обязательное участие в административном производстве лица, привлекаемого к ответственности, является привод (ст. 27.15 КоАП РФ), целью которого является обеспечение исполнения названным лицом процессуальных обязанностей, обусловленных его противоправным поведением. Данная мера применяется прежде всего при рассмотрении правонарушений, предусматривающих наказание в виде административного ареста. Приводу могут быть подвергнуты также представитель юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу, законный представитель несовершеннолетнего правонарушителя и свидетель. При этом в деле должны иметься сведения о своевременном извещении лиц, подлежащих приводу, о месте и времени рассмотрения дела.
Из смысла статей 29.4 и 29.8 КоАП РФ следует, что названные лица могут быть подвергнуты приводу только на стадии рассмотрения дела, если рассмотрение дела отложено в связи с их неявкой без уважительных причин, а отсутствие указанных лиц препятствует полному и объективному выяснению обстоятельств дела. Между тем проблема с явкой физического лица и представителя юридического лица возникает и на стадии возбуждения дела, когда, в соответствии с ч. 2 ст. 28.5 КоАП РФ, протокол об административном правонарушении составляется в течение 48 часов либо после окончания административного расследования. В этой связи было бы целесообразно распространить положения ч. 1 ст. 27.15 КоАП РФ и на стадию возбуждения дела.
Дальнейшее совершенствование правового регулирования названных мер административно - процессуального принуждения будет способствовать повышению эффективности их применения.
Библиографический список
1. Административное право / под ред. А.И. Каплунова. М., 2011. 535 с.
2. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. №27, ст. 909.
3. Гапонов О.Н. Институт доставления: проблемы процессуального порядка реализации // Административное и административно-процессуальное право: актуальные проблемы. М., 2006. С. 266-271.
4. Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. М.: Инфра-М, 2002. 967 с.
5. Козлова Н. Нелюбовь к ГАИ как основание для ареста // Рос. газета. 2007. 27 марта.
6. Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. М.: Юрист, 2002. 1229 с.
7. Мильшин Ю.Н. О мерах административно-процессуального обеспечения производства по делу об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2007. №5 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федер. закон от 24 июня 1999 г. (ред. от 07.05.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. №26, ст. 3177.
9. О реализации отдельных положений Кодекса РФ об административных правонарушениях: приказ Федер. агентства по атомной энергии от 13 апр. 2006 г. №168 // Бюл. нормат. актов федер. органов исполнит. власти. 2006. №26.
10. Осинцев В.Д. Методы административно - правового воздействия: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. 54 с.
11. О чрезвычайном положении: Федер. конституц. закон от 30 мая 2001 г. //
Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №23, ст. 2277.
12. Решетник Ю.Ф. Нормативно-правовое регулирование административного задержания в современных условиях // Административное и административно-процессуальное право: актуальные проблемы. М., 2006. С. 253-260.
13. Решетник Ю.Ф. Обстоятельства, способствующие нарушению законности при применении административного задержания // Административное право и процесс. 2011. №10 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма-Инфра-М. 2010. 926 с.
15. Самбор Н.А. Доставление как мера административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: процессуальные вопросы законности применения ограничений прав и свобод человека // Административное право и процесс. 2012. №11 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
References
1. Administrativnoe pravo / pod red. A.I. Kap-lunova. M., 2011. 535 s.
2. Vedomosti Verhovnogo Soveta RSFSR. 1984. №27, st. 909.
3. Gaponov O.N. Institut dostavlenija: prob-lemy processual'nogo porjadka realizacii // Administrativnoe i administrativno-proces-sual'noe pravo: aktual'nye problemy. M., 2006. S. 266-271.
4. Guev A.N. Postatejnyj kommentarij k Ko-deksu RF ob administrativnyh prav-onarushenijah. M.: Infra-M, 2002. 967 s.
5. Kozlova N. Neljubov' k GAI kak osnovanie dlja aresta // Ros. gazeta. 2007. 27 marta.
6. Kommentarij k Kodeksu RF ob administra-tivnyh pravonarushenijah. M.: Jurist, 2002. 1229 s.
7. Mil'shin Ju.N. O merah administrativno-processual'nogo obespechenija proizvod-
stva po delu ob administrativnom prav-onarushenii // Administrativnoe pravo i process. 2007. №5 [Jelektronnyj resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Kon-sul'tantPljus».
8. Ob osnovah sistemy profilaktiki beznad-zornosti i pravonarushenij nesovershen-noletnih: Feder. zakon ot 24 ijunja 1999 g. (red. ot 07.05.2013) // Sobr. zakonodatel'st-va Ros. Federacii. 1999. №26, st. 3177.
9. O realizacii otdel'nyh polozhenij Kodeksa RF ob administrativnyh pravonarushenijah: prikaz Feder. agentstva po atomnoj jenergii ot 13 apr. 2006 g. №168 // Bjul. normat. aktov feder. organov ispolnit. vlasti. 2006. №26.
10. Osincev V.D. Metody administrativno -pravovogo vozdejstvija: avtoref. dis. ... dra jurid. nauk. Ekaterinburg, 2013. 54 s.
11. O chrezvychajnom polozhenii: Feder. kon-stituc. zakon ot 30 maja 2001 g. // Sobr. za-konodatel'stva Ros. Federacii. 2001. №23, st. 2277.
12. Reshetnik Ju.F. Normativno-pravovoe regulirovanie administrativnogo zaderzhan-ija v sovremennyh uslovijah // Administra-tivnoe i administrativno-processual'noe pravo: aktual'nye problemy. M., 2006. S. 253-260.
13. Reshetnik Ju.F. Obstojatel'stva, sposobstvujushhie narusheniju zakonnosti pri primenenii administrativnogo za-derzhanija // Administrativnoe pravo i process. 2011. №10 [Jelektronnyj resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Kon-sul'tantPljus».
14. Rossinskij B.V., Starilov Ju.N. Administrativnoe pravo. M.: Norma-Infra-M. 2010. 926 s.
15. Sambor N.A. Dostavlenie kak mera admin-istrativnogo obespechenija proizvodstva po delam ob administrativnyh pravonarusheni-jah: processual'nye voprosy zakonnosti primenenija ogranichenij prav i svobod cheloveka // Administrativnoe pravo i process. 2012. №11 [Jelektronnyj resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Kon-sul'tantPljus».
ADMINISTRATIVE AND PROCEDURAL ENFORCEMENT MEASURES: SOME OF THE APPLICATION ISSUES
A.S. Telegin
Perm State National Research University 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
Abstract: The administrative and procedural enforcement measures are the integrated system of enforcement measures used for collecting and preservation of evidence, for carrying out the necessary activities of the administrative case, for the execution of the decisions taken. They are the efficient means for removing the obstacles on the way toward the fullest, most thorough and objective case solution. In other words, the mentioned measures are very closely connected with the realization of the administrative liability institution, developing the necessary conditions for that.
The special characteristic feature of the mentioned measures is a specific procedural order of their realization that provides for a mandatory issuing of the corresponding protocol. This allows to minimize the discretion element of the officials performing the administrative and jurisdiction activities.
Among the mentioned measures, bringing a person to somewhere, administrative detention of the person and delivering are most frequently met.
Bringing a person, i.e. the enforced accompanying of a private person, is performed for the purpose of issuing the protocol of the administrative offence, in case it
cannot be issued at place where the offence happened and the protocol issue is mandatory.
Administrative detention, i.e. a short restriction of liberty of a private person, can be applied in exceptional cases, when it is necessary to provide for the full and timely processing of the administrative offense case, or for the execution of the administrative offence case decision. With this, the detainees are placed into a specially protected room.
Delivering is a forced bringing of the private person or of the truly authorized representative of a legal person prosecuted in accordance with the administrative offense case, or a legal representative of a child brought to an administrative liability, or a witness who deliberately ignore the invitation of the body or the official processing the case.
The analysis of the current legislation shows the insufficient regulation of the number of questions arising in the process of the mentioned measures application; it needs to be improved.
Keywords: administrative enforcement; administrative offense case procedures; bringing; detention; delivering
