CC BY
272УДК 342.9 ББК 67. 401
DOI 10.24412/2073-3313-2021-10-194-198
ПРИЧИНЫ И ОСОБЕННОСТИ УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Инесса Александровна ТРОФИМОВА, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Российского государственного университета правосудия, Москва alekc1.05@mail.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Аннотация. В статье автором рассмотрены причины и проблемы конфликта интересов в системе государственной службы. В частности, отмечено, что российское законодательство должно содержать не только способы урегулирования конфликта интересов, но и механизмы их применения, либо в законодательстве Российской Федерации должно быть прямо закреплено право представителя нанимателя определять порядок их применения на локальном уровне.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, государственный служащий, конфликт интересов, личная заинтересованность, коррупция, служебное расследование.
Annotation. In the article, the author considers the causes and problems of conflict of interests in the public service system. In particular, it is noted that the Russian legislation should contain not only ways to resolve conflicts of interest, but also mechanisms for their application, or the legislation of the Russian Federation should explicitly provide for the right of the employer's representative to determine the procedure for their application at the local level.
Keywords: public civil service, civil servant, conflict of interest, personal interest, corruption, internal investigation.
Конфликт интересов представляет собой ситуацию, при которой личная заинтересованность человека может повлиять на процесс принятия решения и, таким образом, принести ущерб интересам общества либо компании, являющейся работодателем сотрудника.
Урегулирование конфликтов интересов на государственной службе в настоящее время по праву считается одной из наиболее актуальных проблем в построении демократического государства. Число государственных служащих, которые злоупотребляют своими полномочиями, непрерывно растет. На современном этапе уровень коррупционных проявлений настолько высок, что эффективность деятельности государства значительно снижается, и это наносит огромный экономический ущерб Российской Фе-
дерации, а, кроме того, наносит реальную угрозу национальной безопасности нашей страны.
Д.И. Дедов, исследуя вопрос конфликта интересов, отмечает, что под ним следует понимать противоречие между интересами, которые, во-первых, защищены правом, а, во-вторых, должны быть удовлетворены действиями другого уполномоченного принципалом лица (например, доверительного управляющего, директора, агента, поверенного) и личными интересами этого уполномоченного1.
О .А. Гурьева определяет конфликт интересов как ситуацию, происходящую по причине заинтересованности государственного служащего, когда он оказывает определенное влияние на выполнение своих должностных полномочий. В такой ситуации возникает разногласие между
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
личной заинтересованностью должностного лица и интересами населения, что приводит к причинению вреда государству в целом либо организациям и гражданам — в отдельности2.
В.В. Долинская выделяет следующие причины конфликтов: наличие в конфликте, как минимум, двух сторон; цели сторон и их интересы должны быть противоположными; в том случае, если одна из сторон достигнет своей цели, второй стороне при этом будет причинен ущерб; признак законности интересов; признак столкновения интересов и сферы отношений3.
Итак, конфликт интересов — это состояние дел или ситуация, когда интересы участников корпоративных отношений не совпадают с интересами других участников корпоративных отношений и (либо) с интересами самой корпорации. Сущность конфликта интересов заключается не в самом факте нарушения интереса предприятия в целом в пользу интереса группового или индивидуального, а в возможности появления такой ситуации, когда между интересом организации в целом и иными интересами встает вопрос выбора.
Следует отметить, что в ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 законодатель приводит следующее определение этого термина: ситуация, при которой личная заинтересованность (которая может быть как прямой, так и косвенной) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, беспристрастное и объективное осуществление им своих полномочий или исполнение этим лицом своих должностных (служебных) обязанностей4.
Из анализа указанного определения можно сделать вывод, что законодатель использует в его трактовке такое понятие, как «личная заинтересованность», которое он раскрывает в ч. 2 ст. 10 указанного Закона («О противодействии коррупции»).
Под личной заинтересованностью следует понимать возможность получения доходов в виде денег или какого-либо другого имущества, включая имущественные права, результаты выполненных работ, услуги имущественного характера или какие-либо другие преимущества и выгоды лицом, указанным в ч. 1 ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции», и (или) состоящими с ним в свойстве или близком родстве лицами (супруг (-а), дети, родители, сестры, братья, а также сестры, братья, родители, дети супругов и
супруги детей), организациями или гражданами, с которыми это лицо и (или) лица, состоящие с ним в свойстве или близком родстве, связаны корпоративными, имущественными или иными близкими отношениями.
Как отмечает К.А. Васильева, сама по себе государственная служба обладает высоким конфликтным потенциалом. Данный конфликтный потенциал, по мнению автора, создается, в первую очередь, внешней средой, в которой государственные органы реализуют предоставленные им полномочия, и, во вторую очередь, внутренней средой, которая формируется сферой социально-трудовых и административно-служебных отношений5.
E.H. Петрушко, в свою очередь, считает, что основные причины конфликта интересов в системе государственной службы следует разделить на две большие группы: во-первых, причины, которые связаны с выполнением государственным служащим своих служебных обязанностей; во-вторых, социально-психологические причины конфликта интересов6.
К первой группе причин можно отнести, например, нарушение основных принципов государственной службы. Ко второй группе причин возникновения конфликта интересов можно отнести, например, несовпадение ожиданий между финансовыми ожиданиями и материальными возможностями государственного служащего или между его должностным положением и профессиональным уровнем.
В свою очередь, О.В. Казаченкова выделяет следующие причины появление конфликта интересов на государственной службе: нарушение базовых принципов государственной службы, включая такие важнейшие принципы, как приоритетность прав и свобод человека и гражданина, равные условия прохождения и равный доступ граждан к государственной службе; наличие дисбаланса между финансовыми ожиданиями и материальными возможностями, а также различные ценностные установки государственного служащего и другие причины7.
По мнению Д.И. Дедова, все причины конфликта интересов можно сгруппировать следующим образом:
1) институциональные причины конфликта интересов, при которых конфликт возникает вследствие недостатка правового регулирования функций каких-либо органов государственной власти;
2) личностные причины конфликта интересов, которые у должностного лица могут по-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
явиться по причине низкого качества исполнения его служебных обязанностей или низкого уровня его компетенции8.
В свою очередь О.Н. Костюк, анализируя причины конфликта интересов, приходит к выводу, что среди них следует выделять субъективные причины и объективные. Что касается объективных причин появления конфликта интересов, то они не зависят от ценностей государственного служащего, его сознания и воли, а также от других психологических особенностей.
К объективным причинам появления конфликта интересов, по мнению О.Н. Костюка, следует относить следующие:
1) несовершенство российского законодательства;
2) естественное столкновение интересов, которое имеет место в административно-государственной сфере;
3) несоответствие структуры государственного органа его компетенции, а также решаемым таким органом задачам и возложенным на него функциям;
4) другие объективные причины.
Что касается второй группы причин — субъективных, то к ним автор относит конкретные неудовлетворенные потребности государственного служащего, например, неудовлетворение своим денежным содержанием, социальным статусом и др.9.
Как видим, учеными предлагаются различные причины возникновения конфликта интересов на государственной службе, однако практически все авторы выделяют из всех имеющихся причин две большие группы: личностные причины (или субъективные) и институциональные (или объективные). Отсюда можно сделать вывод, что возникновение конфликта интересов на государственной службе носит объективно-субъективный характер, поскольку объективная причина является причиной возникновения любого конфликта в силу действия субъективного фактора.
Конфликт интересов может быть выражен в следующих формах: в незаконном присвоении государственным или муниципальным служащим ценных бумаг или валютных взносов в банках; в получении государственным служащим презентов; в выполнении определенной функции государственного управления в отношении своих родственников, знакомых или иных граждан; в невыполнении определенных законодателем запретов и ограничений; в трудоустройстве государственного служащего на другую службу уже после завершения государственной службы10.
Предотвращение конфликта интересов на
государственной службе или урегулирование такого конфликта интересов может заключаться в изменении служебного или должностного положения лица, указанного в ч. 1 ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции», являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения служебных или должностных обязанностей в установленном порядке и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
Непринятие лицом, которое является стороной конфликта интересов, мер, направленных на его урегулирование или предотвращение, законодателем признается правонарушением, которое влечет за собой увольнение этого лица на основании действующего российского законодательства.
В статье 19 (ч. 5) Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отмечается, что для урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе российского субъекта по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов11. Подобные комиссии образуются правовым актом государственного органа в порядке, который определяется Правительством России.
Комиссии по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.
Указом Президента России от 1 июля 2010 г. № 82112 было принято Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов. В соответствии с этим Положением основной задачей комиссий является содействие государственным органам:
во-первых, в обеспечении соблюдения государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных ФЗ «О противодействии коррупции», другими федеральными законами;
во-вторых, в осуществлении в государственном органе мер по предупреждению коррупции.
Необходимо отметить, что существующая в наше время система разрешения конфликта интересов в концепции государственной службы ори-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
ентирована в большей степени на предотвращение корыстного элемента поведения служащего.
Представляется, что процесс рассмотрения проблемы о конфликте интересов свидетельствует о том, что федеральный законодатель учитывал презумпцию виновности государственного служащего, которая может быть ликвидирована литтть путем принятия постановления комиссией об отсутствии личной заинтересованности государственного служащего в определенной деятельности, никак не связанной с осуществлением его должностных обязанностей.
По этой причине представляется особенно важным знать меры по урегулированию конфликтов интересов на государственной службе.
Так, в федеральном законодательстве (в частности, в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») приводится ряд мер, которые направлены на предотвращение конфликта интересов:
во-первых, снятие должностного лица с занимаемой должности;
во-вторых, изменение служебного положения или должностных обязанностей лица, которое выступает стороной в конфликте интересов;
в-третьих, добровольный отказ должностного лица от получения выгоды, которая послужила причиной появления конфликта;
в-четвертых, самоотвод должностного лица, ставшего стороной конфликта.
По мнению Ю.С. Банновой, проблема регулирования конфликта интересов на государственной службе в настоящее время не является решенной, поскольку на практике действующий механизм урегулирования таких конфликтов не всегда работает и показал свою низкую эффективность. Помимо этого, данный автор подчеркивает, что в настоящее время в административных регламентах не зафиксированы методики предотвращения конфликта, что создает определенные сложности при выявлении, предотвращении и регулировании подобных конфликтов13.
Как отмечает М.В. Крипак, каждый раз выбор конкретного способа урегулирования конфликта интересов на государственной службе зависит от определенных обстоятельств его возникновения и содержания, а также от самой возможности его применения. Автор приходит к выводу, что российское законодательство должно содержать не только способы урегулирования конфликта интересов, но и механизмы их применения, либо в законодательстве Российской Федерации должно быть прямо закреплено
право представителя нанимателя определять порядок их применения на локальном уровне. Пробелы в данной области затрудняют и правоприменительную деятельность14.
Результаты проведенного нами анализа позволяют сделать некоторые выводы, представляющие интерес для нашего исследования.
Следует отметить, что возникновение конфликта интересов на государственной службе носит объективно-субъективный характер, поскольку объективная причина является основанием возникновения любого конфликта в силу действия субъективного фактора. И конфликт интересов в данном случае не является исключением.
Таким образом, целесообразным является проведение систематических проверок по отношению к государственным служащим с целью выявления, установления и устранения возникших или потенциальных правонарушений.
Дублирование полномочий других государственных служащих и органов зачастую вызывает конфликтную ситуацию. Такое случается вследствие размытости, неточности определения функций и полномочий государственного служащего, что позволяет ему выходить за рамки своей деятельности либо действовать в рамках своих полномочий, но при этом, при дублировании полномочий, ситуация обретает конфликтный характер.
Для того чтобы не допускать подобной конфликтной ситуации, государственные органы должны быть уполномочены в конкретных аспектах, а не в общих, что позволит государственному служащему исполнять свою основную функцию и предназначение.
Отдельно следует подчеркнуть, что причиной массового характера возникновения конфликта интересов на государственной службе является использование малоэффективной системы оплаты труда. Зачастую работа на государственной службе подразумевает трудоемкую тяжелую работу при сравнительно низкой оплате труда.
Важнейшим фактором конфликта интересов на государственной службе является неудовлетворение финансового и материального положения государственного служащего. Это может подталкивать государственного служащего к реализации своих потребностей путем удовлетворения личных интересов. Соответственно, это порождает конфликт интересов на государственной службе.
Эффективно выстроенная политика в системе оплаты труда способствует значительному регулированию случаев, содержащих конфликт интересов на государственной службе.
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
1 Дедов Д.И. Конфликт интересов. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 15.
2 Гурьева O.A., Трясцина К.А. Конфликт интересов на государственной службе как социальный конфликт // Новая парадигма социально-гуманитарного знания: Сб. науч. тр. по матер. Междунар. науч.-практ. конф.: В 6 ч. / Под общ. ред. Е.П. Ткачевой. М., 2018. С. 121.
3 Долинская В.В. Понятие корпоративных конфликтов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 6. С. 6.
4 Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-Ф3, ст. 10, ч. 1 (ред. от 31.07.2020) // СПС «Консультант Плюс»
5 Васильева К.А. Причины возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе // Современная наука: теоретический и практический взгляд: Матер. VII Междунар. науч.-практ. конф. 2017. С. 190.
6 Петрушко E.H. Основные методологические направления совершенствования технологии разрешения конфликта интересов при прохождении государственной службы в таможенных органах РФ // APRIORI (электр. науч. журнал). Сер.: Гуманитарные науки. 2015. № 1. С. 5—6.
7 Казаченкова О.В. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе // Административное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 8.
8 Дедов Д.И. Указ. соч. С. 29.
9 Костюк О.Н. Причинная обусловленность конфликта интересов на государственной службе // Молодой ученый. 2012. № 5.
10 Гурьева O.A., Трясцина К.А. Указ. соч. С. 122.
11 Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 31.07.2020), ст. 19, ч. 5 // СПС «Консультант Плюс»
12 Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (вместе с Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов) // СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3446.
13 Баннова Ю.С. Предотвращение, выявление и урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе / Актуальные проблемы юриспруденции в современной России: Сб. ст. по матер. V Все-рос. науч.-практ. конф. / Под ред. Н.В. Иванцовой, Н.М. Швецова. 2015. С. 27.
14 Крипак М.В. О предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной службе // Актуальные направления научных исследований: перспективы развития: Сб. матер. V Междунар. науч.-практ. конф. Редколлегия: О.Н. Широков и др. 2018. С. 296.
Библиографический список
1. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // СПС «Консультант Плюс»
2. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-Ф3 (ред. от 31.07.2020) // СПС «Консультант Плюс»
3. Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 (ред. от 19.09.2017) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (вместе с Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов) // http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_102226/
4. Баннова Ю.С. Предотвращение, выявление и урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе / Актуальные проблемы юриспруденции в современной России: Сб. ст. по матер. V Всерос. науч.-практ. конф. / Под ред. Н.В. Иванцовой, Н.М. Швецова. 2015.
5. Васильева К.А. Причины возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе // Современная наука: теоретический и практический взгляд: Матер. VII Междунар. науч.-практ. конф. 2017.
6. Гурьева O.A., Трясцина К.А. Конфликт интересов на государственной службе как социальный конфликт // Новая парадигма социально-гуманитарного знания: Сб. науч. тр. по матер. Междунар. науч.-практ. конф.: В 6 ч. / Под общ. ред. Е.П. Ткачевой. М., 2018.
7. Дедов Д.И. Конфликт интересов. М.: Волтерс Клувер, 2004.
8. Долинская В.В. Понятие корпоративных конфликтов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 6.
9. Казаченкова О.В. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе //Административное и муниципальное право. 2010. № 2.
10. Костюк О.Н. Причинная обусловленность конфликта интересов на государственной службе // Молодой ученый. 2012. № 5.
11. Крипак М.В. О предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной службе // Актуальные направления научных исследований: перспективы развития: Сб. матер. V Междунар. науч.-практ. конф. Редколлегия: О.Н. Широков и др. 2018.
12. Петрушко E.H. Основные методологические направления совершенствования технологии разрешения конфликта интересов при прохождении государственной службы в таможенных органах РФ // APRIORI (электр. науч. журнал). Сер.: Гуманитарные науки. 2015. № 1.
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
