CC BY
661
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
формы и способы урегулирования конфликта интересов по законодательству
WW t-
российской федерации и зарубежных государств
НОЗДРАЧЕВ Александр Филиппович, заведующий отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: adm1@izak.ru
АВТОНОМОВ Алексей Станиславович, заведующий отделом зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: a.s.avtonomov@yandex.ru
В системе понятийного аппарата публичного управления все более актуальное значение придается понятию «конфликт интересов» как одному из важнейших правовых средств противодействия коррупции. В статье исследуются формы и способы урегулирования конфликта интересов. Авторы утверждают, что первичная обязанность лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (сторона конфликта интересов) - уведомить представителя нанимателя о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения. Указанные лица должны осуществлять свою государственную, служебную деятельность таким образом, чтобы предвидеть риски конфликта интересов и стараться как можно эффективнее «управлять конфликтами», которые могут возникнуть. В статье обосновывается необходимость уточнения формы уведомления о конфликте интересов. Наряду с предоставлением справок о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера целесообразна подача представителю нанимателя декларации о частных интересах, учитывая опыт внесения такого рода деклараций в зарубежных государствах. Подробно анализируются правомочия представителя нанимателя по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, в числе которых — обязанность проинформировать лицо, являющееся стороной конфликта интересов, о наличии конфликтно опасной ситуации, о недопустимости тех или иных действий. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов представителем нанимателя может состоять: в изменении должностного или служебного положения лица, являющегося стороной конфликта интересов; в его отстранении от занимаемой должности, отводе или самоотводе и применении других способов разрешения конфликта интересов. Авторами сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию способов предотвращения и урегулирования конфликта интересов с учетом опыта зарубежных государств.
Ключевые слова: конфликт интересов, обязанности лица, являющегося стороной конфликта интересов, уведомление о конфликте интересов, декларация о частных интересах, предотвращение и урегулирование конфликта интересов, представитель нанимателя, комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих.
forms and methods of conflict of interest on the law of the russian federation and foreign countries
A. F. NOZDRACHEV, head of the department of administrative legislation and procedure of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, doctor of legal sciences, professor 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218 E-mail: adm1@izak.ru
* Научная статья подготовлена в соответствии с п. 2 плана-графика Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, выполняющего функции Междисциплинарного центра по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции, мероприятий Национального плана противодействия коррупции на 2016—2017 гг., утвержденного Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147.
A. S. AVTONOMOV, head of the department of foreign constitutional, administrative, criminal legislation and international law of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, doctor of legal sciences, professor
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: a.s.avtonomov@yandex.ru
The conceptual framework system of public administration instills increasingly in terms of actual meaning towards the concept of "conflict of interest" as one of the most important legal means to combat corruption. The article examines the forms and methods of conflict of interests. The authors argue that the primary duty of a person, who sits in for an office that involves the obligation to take measures to prevent and resolve conflicts of interest (the side of conflict of interest), is to notify the representative employer about a risen conflict of interest or the possibility of its occurrence. These persons should carry out their state and official activities in a way to anticipate the risks of conflict of interest and to do it as efficiently as possible to try to "manage conflicts" that may arise. The article substantiates the need to clarify the notice forms of conflict of interests. Along with the assignment of certificates of income, property and property obligations it is suitable to assign a declaration of private interests to the employer representative taking into account the experience of these types of notices in foreign countries. The article analyzes in detail the powers of the representative of employer to prevent and resolve conflicts of interest, including the obligation to inform the person who is a party to the conflict of interests, the existence of dangerous conflict situation and the inadmissibility of certain actions. Preventing or resolving conflicts of interest by the employer representative may consist of: a change in the official position or status of the person who is a party to the conflict of interest; his removal, rejection or disqualification of the notice and other processes for resolving conflicts of interests. The authors propose further improvement of prevention methods and conflict of interests' settlement based on the foreign countries experience.
Keywords: conflict of interests, party duties in conflict of interests, conflict of interests' notice, a declaration of private interests; prevention and settlement of conflicts of interests, representative of the employer, commission to comply with the requirements for official conduct of civil servants.
DOI: 10.12737/23469
В современную эпоху в условиях расширения и углубления государственного воздействия на различные сферы человеческой деятельности, увеличения числа каналов обратной связи с государством и интенсификации их использования, усложнения публичного управления вследствие все более тесного взаимопроникновения политических и социально-экономических факторов жизнедеятельности общества возникают новые вызовы и угрозы целостности властных институтов в результате переплетения разнообразных интересов. Все это ведет к размыванию былой четкости устояв -шихся административных связей, усилению противоречий в управленческой сфере, выражающихся в конфликте интересов и возрастании значимости такого конфликта. А ведь конфликт интересов — это такая ситуация, при которой личная заинтересованность должностного лица может повлиять на процесс принятия решения и, таким образом, нанести ущерб интересам государства, общества либо отдельным гражданам.
В системе понятийного аппарата публичного управления все более актуальное значение придается понятию «конфликт интересов» как одному из важнейших правовых средств противодействия кор -рупции. Понятие «конфликт интересов» кажется яс -ным до такой степени, что его нормативное определение может показаться бесполезным, поскольку слова «интерес» и «конфликт» понятны всем. На самом деле оказывается, что «конфликт интере -сов» — одно из наиболее сложных и многозначных
понятий, которое встречается в отечественном за-конодательстве1.
Под конфликтом интересов в ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции) понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
В законодательстве зарубежных государств в принципе наблюдается сходный с российским подход к определению конфликта интересов. Так, согласно ст. 12 Словенского закона о целостности и противодействии коррупции 2010 г.2 под конфликтом интересов понимаются обстоятельства, при которых частный интерес чиновников оказывает влияние на беспристрастное и объективное исполнение ими своих
1 Подробнее см.: Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: науч.-практ. пособие / Т. С. Глазырин, Т. Л. Козлов, Н. М. Колосова и др.; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2016.
2 См.: Zakon o integriteti in preprecevanju korupcije—ZIntPK (Uradni list RS, st. 45/10 z dne 4.6. 2010). URL: http://www.pisrs. si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ZAKO5523.
должностных обязанностей или создает такое впечатление. Частный интерес должностного лица означает материальное или моральное преимущество, предназначенное для членов его семьи и иных физических или юридических лиц, с которыми у чиновника существуют личные, деловые или политические отношения.
В России лица, замещающие должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, обязаны «принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов» (ч. 1 ст. 11 Закона о противодействии коррупции).
Указанные лица должны осуществлять свою госу -дарственную, служебную деятельность таким образом, чтобы предвидеть риски конфликта интересов и стараться как можно эффективнее «управлять конфликтами», которые могут возникнуть.
В зарубежном законодательстве в настоящее время наблюдаются противоположные тенденции в регулировании избежания и недопущения конфликта интересов. Так, оценки законодательства о предотвращении конфликта в данной области, проведенные GRECO (Группа государств по борьбе с коррупцией) в 2015 г.3, показывают, что, с одной стороны, во мно -гих европейских государствах в настоящее время не существует специальных правил регулирования вопросов, связанных с конфликтом интересов, с которым могут столкнуться парламентарии, судьи и прокуроры (т. е. лица, принимающие ответственные государственные решения). С другой стороны, в ряде государств правовое регулирование в области конфликта интересов является чрезвычайно сложным либо подвергается частым дополнениям или изменениям, что ведет к подрыву стабильности и ясности законодательного регулирования4. Во второй группе стран законодатель идет по пути включения таких норм в законы о прозрачности деятельности государственной администрации (например, Испания, Италия, Литва, Словения, Франция и иные государства) либо издает специальные законодательные акты, регламентирующие интересы членов парламента (Шотландия), государственных должностных лиц (Австралия, Чехия, Латвия). В Сербии, например, такая норма включена в Конституцию 2006 г.5, а в госу-
3 Cm.: GRECO Group of States against Corruption. 15th General Activity Report (2014) Adopted by GRECO 67 (23—27 March 2015). URL: https://www.coe.int/t7dghl/monitoring/greco/ documents/2015/Greco(2015)1_GAR2014_EN.pdf.
4 Cm.: Fighting Corruption in Europe: Regulating Conflicts of Interest of Parliamentarians, Judges and Prosecutors Must be a Priority. URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/ news/News2015/News(20150618)ActRep2014_en.asp [Strasbourg, 18/06/2015].
5 Cm.: Ustav Republike Srbije. URL: http://www.ustavni.sud.rs/ page/view/sr-Latn-CS/70-100028/ustav-republike-srbije.
дарствах — участниках СНГ (Белоруссии, Казахста -не, Таджикистане, Азербайджане, Киргизии и др.) — в специальные законы о противодействии коррупции.
В России первичная обязанность лица, являющегося стороной конфликта интересов, — уведомить в определенном порядке представителя нанимателя (работодателя) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Данная обязанность, предусмотренная ч. 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции, соответствует требованиям п. 12 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе). Согласно указанной норме одна из основных обязанностей гражданского служащего — сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при ис -полнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта.
В России в государственных (муниципальных) органах не устанавливаются какие-либо специальные требования к процедуре уведомления, за исключением того, что само уведомление должно быть представлено в письменном виде. Письменное уведомление может быть как предварительным (с изложением фактов, свидетельствующих о возможности возникновения конфликта интересов), так и последующим (с изложением существа конфликта интересов).
И все же в российских реалиях нуждается в уточнении форма уведомления о конфликте интересов с учетом распространения этой обязанности и на лиц, не состоящих в служебных отношениях. Представляется целесообразной наряду с предоставлением справок о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера подача представителю нанимателя, работодателю декларации о частных интересах.
В декларацию предлагается включать сведения о родственниках поступающего, скажем, на государственную (муниципальную) службу лица, местах их работы, должностях, характере выполняемой ими работы, принадлежащих им и (или) поступающему на службу лицу ценных бумагах, долях в уставном капитале юридических лиц.
Состав данных в формах справок о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера целесообразно оставить неизменным в целях удобства последующего сравнения соответствующей информации предыдущих и последующих периодов.
Комиссии по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в России могут быть наделены полномочием по обязательному рассмотрению деклараций о частных интересах, оценке рисков возникновения конфликта интересов и даче обязательного для представителя нанимателя (работо-
дателя) заключения о возможности и условиях замещения претендентом соответствующей должности.
В зарубежных странах на государственных служащих также обычно возлагается обязанность внесения декларации об имеющем место конфликте интересов или об обстоятельствах, которые могут его вызвать. Контроль правильности представления сведений о конфликте интересов осуществляется специальными уполномоченными должностными лицами или органами (советами, комиссиями). В ряде иностранных государств интересы соответствующих должностных лиц регистрируются в короткие сроки после занятия должности или, если тот или иной интерес появился в период нахождения в должности, после возникновения каждого интереса, с тем чтобы избежать конфликта в будущем. С этой целью ведутся реестры в том органе, в котором лицо занимает должность. Например, в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии согласно правилам, содержащимся в Кодексе поведения членов палаты общин6, парламентарии обязаны сообщать палате о своем имущественном положении и финансовых интересах. В течение месяца после избрания они обязаны представить соответствующую декларацию по установленной форме (Registration and Declaration of Interests)7. Эти сведения вносятся в Реестр, который подлежит опубликованию для сведения общественности. В период действия мандата член палаты должен сообщать обо всех изменениях своего финансового положения в течение четырех недель. За соблюдением установленных правил следят парламентский Комитет по стандартам и привилегиям, созданная в 2009 г. независимая Служба по парламентским стандартам и Уполномоченный по стандартам публичной жизни.
Согласно российскому законодательству обязанность представителя нанимателя состоит в том, что -бы принять меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов8. Эта обязанность возникает, если ему стало известно (в связи с письменным
6 См.: The Code of Conduct for Members of Parliament. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm/code.pdf.
7 См.: Resolutions of the House of 22 May 1974, 12 June 1975 as amended on 19 July 1995, 12 June 1975, 17 December 1985, 6 November 1995 as amended on 14 May 2002, and 13 July 1992. URL: http://nmil.org.uk/Library/Mpscodesofconduct.pdf.
8 На практике не исключена ситуация, когда вручить уве-
домление начальнику будет проблематично (командировка, отпуск, болезнь и т. д.). Будет ли начальник считаться надлежащим образом уведомленным, если уведомление будет отправлено по почте (телеграфной, электронной и т. д.) или курьером? Правовые последствия, предусмотренные законодательством, регулирующим порядок разрешения конфликта интересов, могут наступить, только если уведомление будет получено, а не просто направлено (см.: Астанин В. В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупци-
уведомлением лица, являющегося стороной конфликта интересов) о наличии у лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, личной заинтересованности, которая приводит или может привести к такому конфликту.
В нашей стране в соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона о противодействии коррупции для исполнения установленной обязанности важным является положение, касающееся необходимости установления момента получения представителем нанимателя уведомления. Только после его получения можно делать выводы о правовых последствиях действий (бездействия) лица, обязанного принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Представитель нанимателя (работодатель) может по -лучить информацию о личной заинтересованности лица, являющегося стороной конфликта интересов, и из иных источников: официальных представлений, заявлений, сообщений, жалоб от физических и юридических лиц, из средств массовой информации.
В России представитель нанимателя (работодатель) в зависимости от фактических обстоятельств обязан проинформировать лицо, являющееся стороной конфликта интересов, о наличии конфликтно-опасной ситуации, о недопустимости тех или иных действий, которые могут способствовать реальному возникновению и развитию конфликта интересов. Исполнение данной обязанности представителем нанимателя (работодателем) может быть осуществлено в форме беседы, разъяснения правовых последствий не -принятия мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Действенным и правомерным будет требование отказаться от частного интереса, его контроля, от активов и проч., а также запрет на совершение определенных действий (бездействие). Разумеется, представитель нанимателя (работодатель) сам должен подавать пример честности своим поведением — быть беспристрастным и справедливым.
В иностранных государствах при сходных подходах к законодательному регулированию вопросов, связанных с конфликтом интересов, имеются особенности, связанные со спецификой конкретной страны. В частности, испанский Закон о прозрачности, досту -пе к публичной информации и надлежащем управлении 2013 г.9, как говорят его разработчики и сторонники, прежде всего направлен на изменение менталитета в области государственного управления и на становление гражданского аудита. Он вступил в силу после того, как в Испании разгорелось сразу не-
онных рисков в деятельности государственных служащих. М., 2011. С. 56).
9 12887 Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. URL: http://www.boe. es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20131221&tn=2.
сколько крупных коррупционных скандалов, в которых были замешаны известные политики и члены королевской семьи (в частности, бывший президент Каталонии Жорди Пужоль и младшая дочь короля Хуана Карлоса инфанта Кристина со своим мужем Иньяки Урдангарином). С его принятием все организации, получающие более 100 тыс. евро в год в виде субсидий из бюджета страны и имеющие более 40% своих доходов благодаря государственной поддержке (политические партии, профсоюзные организации, коммерческие компании), обязаны раскрывать ранее не публиковавшиеся данные о соглашениях, зарплатах руководителей, управлении грантами и многое другое. Закон предусмотрел создание работающего в сети Интернет в круглосуточном режиме специального Портала транспарентности (Portal de la Transparencia), с помощью которого любой гражданин страны может получить информацию о доходах и расходах политических партий, частных компаний, профсоюзов, получающих государственные субсидии, а также членов правительства, других высокопоставленных чиновников, судей и даже Королевского дома. До принятия данного Закона некоторые правила, касающиеся несовместимости тех или иных видов деятельности, осуществляемой одним и тем же лицом, устанавливались некоторыми иными законодательными и другими нормативными правовыми актами. В частности, основные правила о недопущении конфликта интересов содержались в соответствующих регламентах о несовместимости занятия определенных должностей и общем запрете на осуществление деятельности в частном секторе10. Что же касается возможности совмещения депутатом парламентской деятельности с другими занятиями, способными вызвать конфликт интересов, то в соответствии с правилами о несовместимости (Incompatibilidades) от парламентариев требуется соблюдение принципа «режима абсолютной преданности» (en régimen de dedicación absoluta). Тем не менее в исключительных случаях они могут ограниченно участвовать в дополнительной деятельности, предусмотренной законом11. Дополнительная деятельность, не совместимая с депутатским мандатом, регулируется Конституцией Испании и Органическим законом об общем избирательном режиме 1985 г.12
10 См.: Fourth Evaluation Round. Corruption Prevention in Respect of Members of Parliament, Judges and Prosecutors. Evaluation Report Spain Adoption: 6 December 2Q13 Public Publication: 15 January 2Q14 Greco Eval IV Rep (2Q13) 5E. URL: https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/ Eval%2QIV/GrecoEval4(2Q13)5_Spain_EN.pdf.
11 Несовместимая деятельность подразделяется на две основные категории: несовместимость административного характера и несовместимость строго экономического характера.
12 См.: Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen
Electoral General. URL: http://noticias.juridicas.com/base_datos/ Admin/lo5-1985.html.
Испанский Закон 2013 г. (разд. II) устанавливает этические принципы и правила, которыми должны руководствоваться в своей работе члены правительства, высшие должностные лица, иные государственные служащие на местах, а также вводит режим санкций за их несоблюдение. К таким принципам Закон относит «осуществление своей деятельности с полной отдачей и при полном соблюдении правил, регулирующих несовместимость и конфликт интересов» (ст. 26 Закона), однако, как и прежде, дефиниции «конфликта интересов» в Законе не содержится. Для достижения поставленной цели Закон устанавливает систему штрафов, предполагающую три зоны ответственности — за правонарушения, связанные с конфликтом интересов; правонарушения, совершенные в ходе экономического и бюджетного управления, и правонарушения в дисциплинарной области. Неоднократное совершение правонарушений ведет к наложению санкций, таких как увольнение с занимаемой публичной должности, обязательство по возврату излишне полученных сумм, обязанность возмещать расходы казначейства и проч. Ранее Законом о конфликтах интересов членов правительства и высших должностных лиц центрального правительства от 10 апреля 2006 г.13 бы -ли введены «режим несовместимости» и санкции за его нарушение. Кроме того, к лицам, совершившим серьезные нарушения на государственной службе, может быть применен запрет занимать отдельные государственные должности в течение от 5 до 10 лет.
Контроль точного соблюдения рассматриваемого испанского Закона возложен на вновь учрежденный орган — Совет по прозрачности и надлежащему управлению (Consejo de Transparencia y Buen Gobierno), который в качестве независимого органа наделен полномочиями по внедрению культуры прозрачности в деятельность публичной администрации, по исполнению требований об активном раскрытии информации и является гарантом права на доступ к публичной информации и соблюдения положений об эффективном управлении.
Упоминавшийся выше Словенский закон о целостности и противодействии коррупции 2010 г., действие которого распространяется как на публичный, так и на частный сектор, определяет меры и методы, направленные на укрепление неподкупности, прозрачности деятельности государственных органов в управлении государственными делами; контроль активов и принятия подарков должностными лицами; предотвращение и устранение конфликта интересов, а также рассматривает иные вопросы, связанные с противодействием коррупции. Целью Закона является поддержание целостности, неподкупности, когда ожидаемыми от от-
13 cm.: LEY 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado. URL: http://www. boe.es/boe/dias/2006/04/11/pdfs/A13954-13961.pdf.
дельных лиц и организаций действиями и обязанностями являются предупреждение и ликвидация риска того, что орган, должность, полномочие или иная компетенция, предназначенные для принятия решений, используются вопреки закону, юридически допустимым целям или кодексам этики.
В Словении надзор за предотвращением и устранением конфликтов интересов возложен на Комиссию по предупреждению коррупции, являющуюся независимым правительственным органом. Эта Комиссия может по собственной инициативе и на основании заявления юридических или физических лиц возбудить дело по подозрению в нарушении правил о конфликте интересов надзора или в получении подарков должностными лицами. Лицо, занимающее государственную должность, должно избегать конфликта интересов (ст. 37 Закона), а при возникновении такой опасности незамедлительно уведомлять в письменной форме своего вышестоящего руководителя либо, если конфликт интересов возник, немедленно прекратить исполнение обязанностей. Вопрос о наличии и разрешении конфликта интересов рассматривается Комиссией по предупреждению коррупции.
В России Закон о противодействии коррупции (ст. 11) предоставляет представителю нанимателя (работодателю) широкие возможности для того, чтобы наряду с упомянутой выше беседой предпринять и более радикальные меры, направленные на предотвращение или урегулирование конфликта интересов: изменение должностного или служебного положения лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
отвод или самоотвод лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
отстранение от замещаемой должности лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
передачу принадлежащих лицу, замещающему должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, являющегося стороной этого конфликта (далее — лицо, являю -щееся стороной конфликта интересов).
Изменение должностного или служебного положения лица, являющегося стороной конфликта интересов, может быть временным или постоянным, выражаться в переводе на другую должность или в изменении условий служебного контракта или трудового договора, не являющегося переводом. Переводы регулируются законодательством о государственной службе, в некоторых случаях — трудовым законодательством.
Урегулирование конфликта интересов указанным путем возможно только на основе двустороннего волеизъявления. Постоянный перевод на другую должность или постоянное изменение служебного контракта или трудового договора по общему правилу возможны только с согласия лица, являющегося стороной конфликта интересов.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может быть осуществлено путем отстранения лица, являющегося стороной конфликта интересов, от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке. Отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей допускается как временная мера на период урегулирования конфликта интересов. Поскольку на данном этапе еще только решается вопрос о наличии или отсутствии конфликта интересов, в качестве гарантии для лица, являющегося стороной конфликта интересов, за ним сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности.
Оценка отстранения лица, являющегося стороной конфликта интересов, от исполнения должностных (служебных) обязанностей как способа урегулирования конфликта интересов носит двойственный характер. Одни отечественные исследователи считают неприемлемой правовую конструкцию урегулирования конфликта интересов, «когда на одном лишь предположении о наличии личной заинтересованности представитель нанимателя может принять решение об отстранении служащего от должности»14. Сторонники этой точки зрения полагают, что такое «положение способно привести к нарушению права на труд, на профессиональное достоинство и репутацию, противоречит презумпции добросовестного поведения служащего»15. Другая точка зрения состоит в признании допустимости отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей как способа предотвращения или урегулирования конфликта интересов в целях «защиты публичного интереса над частными интересами...»16.
14 Гусев А. Ф. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. С. 177.
15 Там же. С. 178.
16 Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-право-
вое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов, 2008. С. 230 и след.
В силу ст. 21 Закона Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. № 305-З «О борьбе с коррупцией»17 государственное должностное лицо обязано уведомить в письменной форме своего руководителя, в непосредственной подчиненности которого оно находится, о возникновении конфликта интересов или возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно, а также правомочно в письменной форме заявить самоотвод от принятия решения, участия в принятии решения либо совершения других действий по службе (работе), которые вызывают или могут вызвать возникновение конфликта интересов. Однако руководитель может не принять заявленный государственным должностным лицом самоотвод и письменно обязать государственное должностное лицо совершить соответствующие действия по службе (работе). О возникновении или возможности возникновения конфликта интересов и результатах рассмотрения заявленного государственным должностным лицом самоотвода его руководитель информирует руководителя государственного органа, иной организации, который, в свою очередь, обязан незамедлительно принять меры по его предотвращению или урегулированию. Непредставление государственным должностным лицом уведомления об известном ему конфликте интересов или возможности возникновения такового является основанием для отказа в назначении государственного служащего на другую государственную должность либо для привлечения его к дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности (увольнения).
В России категория предотвращения и урегулирования конфликта интересов введена в сферу публичного управления в целях противодействия коррупции. Она предусматривает широкий спектр способов предупреждения коррупционного поведения и коррупционных правонарушений, среди которых временное отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей выглядит не самой жесткой мерой пресечения предполагаемой или реальной личной заинтересованности. Можно утверждать, что отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей является эффективной мерой предупреждения коррупционного поведения и тем самым предотвращения конфликта интересов.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в отказе лица, являющего -ся стороной конфликта интересов, от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов (ч. 4 ст. 11 Закона о противодействии коррупции).
Как способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов отказ от выгоды, явившейся причиной его возникновения, может быть применен и в сочетании с изменением должностного или служеб-
17 URL: http://www.pravo.by/mam.aspx?gшd=12551&p0=Ш 1500305&р1=1&р5=0.
ного положения лица, являющегося стороной конфликта интересов, и самостоятельно. Исследователи правильно указывают, что применение данного способа возможно «только в случае, если указанная выгода носит одномоментный характер. Так как в противном случае нельзя точно быть уверенным, что конфликт интересов будет разрешен»18.
По смыслу данного способа он может быть исполь -зован только при согласии лица, являющегося стороной конфликта интересов.
В части 4 ст. 11 российского Закона о противодействии коррупции не определены способы отказа лица, являющегося стороной конфликта интересов, от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. «По-видимому, это может быть представленное в письменном виде на имя представителя нанимателя обязательство воздержаться от совершения определенных действий или возврат полученных денег (имущества), если выгода уже получена»19.
Полагаем, что если лицу, замещающему должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, предлагается ненадлежащая выгода, то с целью предотвращения конфликта интересов он обязан принять следующие меры:
отказаться от ненадлежащей выгоды; попытаться установить лицо (физическое, юридическое), сделавшее такое предложение;
избегать длительных контактов, связанных с предложением ненадлежащей выгоды;
если ненадлежащую выгоду нельзя ни отклонить, ни возвратить отправителю, передать ее соответствующим государственным органам;
письменно довести факт предложения ненадлежащей выгоды до сведения представителя нанимателя;
продолжить работу в обычном порядке, особенно с делом, в связи с которым была предложена ненадлежащая выгода.
Если выгода, явившаяся причиной возникновения конфликта интересов, уже реально получена, а возврат ее невозможен, скажем, если имущество уже использовано или реализовано, денежные средства невозможно возвратить организации в связи с прекращением ее существования и т. д., об этом необходимо сообщить представителю (нанимателю) в письменной форме.
18 Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) / И. С. Алихаджиева, Д. С. Велиева, Г. Н. Комкова и др.; под ред. С. Ю. Наумова, С. Е. Чаннова. М., 2009. С. 74.
19 Чаннов С. Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Административное право. 2009. № 2. С. 27.
Таким образом, использование этого способа предотвращения и урегулирования конфликта интересов в подобных ситуациях становится невозможным. Остаются неясными и юридическая сила отказа лица, являющегося стороной конфликта интересов, от выгоды, ставшей причиной возникновения конфликта интересов, и последствия нарушения такого отказа.
Предотвращение и урегулирование конфликта интересов может быть осуществлено путем отвода или самоотвода лица, являющегося стороной конфликта интересов, в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ.
Если лицо, являющееся стороной конфликта интересов, имеет частные интересы или контролирует их и если эти интересы потенциально могут вступать в конфликт с принимаемым управленческим ре -шением, с осуществлением контроля деятельности конкретной организации и т. п., то данную проблему можно решить, временно доверив данную миссию другому лицу, не являющемуся стороной конфликта интересов.
Отвод может быть осуществлен по инициативе как лица, являющегося стороной конфликта интересов (самоотвод), так и представителя нанимателя. В любом случае отвод (самоотвод) лица, являющегося стороной конфликта интересов, не связан с его отстранением от должности.
На практике возможность отвода (самоотвода), т. е. по существу передача ответственности другому лицу, есть не всегда. Действительно, в некоторых случаях «передача ответственности» может совершаться только в отношении лиц, обладающих особыми полномочиями, но они также могут оказаться в ситуации конфликта интересов.
Иногда отвод (самоотвод) вообще не может служить удовлетворительным решением самого государственного органа, так как это может противоречить административным мерам (распределению компетенции) и процедурам, обеспечивающим законность и обоснованность принимаемых от его имени решений, и таким образом повредить его правовому статусу и незапятнанной репутации, создававшейся в течение многих лет.
Следовательно, чтобы доверие не было поставлено под сомнение, необходимо применение иных механизмов, а именно мер, направленных не на урегулирование конфликта интересов, а на предупреждение его возникновения.
В любом случае применение отвода (самоотвода) требует детального правового регулирования. На это совершенно правильно обращают внимание отечественные исследователи20.
20 См.: Чаннов С. Е. Указ. соч.; Федосенко В. А. Административно-правовая регламентация служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в системе государственной гражданской службы Российской Федерации // Ад-
Если лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, владеет ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), в целях предотвращения конфликта интересов оно обязано передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством. Такой способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов предусмотрен ч. 7 ст. 11 Закона о противодействии коррупции.
Общие условия и формы такой передачи установлены Гражданским кодексом РФ (гл. 53 «Доверитель -ное управление имуществом»).
Хотя требование о порядке передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление не является новым в российском законодательстве, исполнение этой обязанности лицом, являющимся стороной конфликта интересов, остается неурегулированным.
Распространенными являются ситуации, когда ценные бумаги, акции (доли участия, паи в устав -ных (складочных) капиталах организаций) передаются родственникам или аффилированным лицам. Подобные ситуации не исключают личной заинтересованности лиц, являющихся стороной конфликта интересов. Эти лица остаются собственниками указанного имущества и могут предпринимать меры, направленные на его защиту и приумножение, и таким образом «комфортно» находиться в ситуации конфликта интересов21.
Организаций, способных принять такое имущество в доверительное управление, в настоящее время немного. В передаче незначительных по стоимости ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление, как свидетельствует практика, отказывают22.
министративное и муниципальное право. 2008. № 10; Ши-шов М. А. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов // Административное право и процесс. 2014. № 6; Осинцев Д. В. О дальнейших мерах по предотвращению конфликта интересов в системе государственной службы // Российский юридический журнал. 2011. № 4.
21 См. письмо Минтруда России от 15 октября 2012 г. № 18-2/10/1-2088 «Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования».
22 См.: Дубик С. Н. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Коррупция: природа, проявления, противодействие / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012. С. 359.
При этом владельцы соответствующих ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) нередко оказываются в ситуации рисков, поскольку никто не может дать гарантий того, что управление переданным имуществом будет эффективным и не повлечет снижения его стоимости или утраты.
Для обеспечения надлежащего исполнения рассматриваемой обязанности предлагалось принять специальный закон «О порядке передачи в доверительное управление имущества государственных служащих»23.
В данном законодательном акте обоснованно можно было бы предусмотреть публично-правовые гарантии сохранности имущества государственного служащего, переданного им в доверительное управление.
Актуальность этого предложения сохраняется с учетом того, что предметом регулирования этого закона теперь будут отношения, связанные с передачей в доверительное управление имущества всеми лицами, замещающими должности, замещение которых предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
Непринятие лицом, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица. Эта мера ответственности за допущение конфликта интересов предусмотрена в ч. 6 ст. 11 Закона о проти -водействии коррупции. Увольнение таких лиц должно производиться в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Так, непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, влечет его увольнение в связи с утратой доверия в соответствии со ст. 592 Закона о государственной гражданской службе. Увольнение в связи с утратой доверия применяется представителем нанимателя на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, — и на основании рекомендации указанной комиссии. Гражданский служащий вправе обжаловать акт увольнения в связи с утратой доверия в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.
23 См., например: Куракин А. В. Правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации (теоретико-административные аспекты). М., 2004. С. 126 и след.; Куракин А. В. Административные запреты и проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы // Российская юстиция. 2008. № 4.
Перечень способов урегулирования конфликта интересов, установленный в ст. 11 Закона о противодействии коррупции, в научной литературе характеризуется как несовершенный, не способствующий полноценной профилактике и предупреждению конфликта интересов, однако он представляется достаточно полным.
Применение предлагаемых «новых» способов урегулирования конфликта интересов (в частности, изменение должностного регламента, отстранение от участия в комиссиях, рабочих группах и иных коллегиальных органах, от выполнения функций представителя Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в акционерных обществах; увольнение по собственному желанию в целях сохранения личных интересов и др.) относится к полномочиям нанимателя.
К выбору действительно новых способов предотвращения и урегулирования конфликта интересов следует подходить весьма осмотрительно. Расширение их перечня может усложнить и без того непростую ситуацию с предупреждением конфликта интересов и не дать желаемых результатов по многим причинам.
Как уже отмечалось, несовершенным является само понятие «конфликт интересов». Многие человеческие отношения охватить этим понятием просто невозможно. Супружеские отношения, например, могут быть прекращены расторжением брака, но фактические семейные отношения могут сохраняться. И это позволит безболезненно устранить формальный конфликт интересов, избежать необходимости направления уведомлений, получения неблагоприятных последствий в виде отстранения от исполнения должностных обязанностей и т. д.
Равным образом кровнородственные отношения далеко не всегда означают близкие отношения между людьми, нередко родственники и вовсе не поддерживают каких-либо отношений друг с другом. И наоборот, отношения товарищей, друзей детства, сокурсников, сослуживцев, коллег по профессии, людей с одинаковыми увлечениями и просто соседей могут быть тесными, длительными и доверительными. В отношении этих лиц вполне возможны весьма устойчивые конфликты интересов де-факто, однако подвести их под законодательные запреты весьма сложно.
Нельзя также не учитывать ситуацию, когда должностное лицо и вовсе не знает своих родственников, ввиду, например, расторжения брака его родителями в период, когда он был малолетним ребенком. Поэтому лицо может совершенно добросовестно не располагать информацией о наличии конфликта интересов де-юре.
И все же поиски новых способов предотвращения и урегулирования конфликта интересов целесообразны, особенно это касается отдельных категорий лиц, замещающих должности, замещение которых предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интере-
сов: «Способы, формы и методы урегулирования конфликта интересов в каждом конкретном случае зависят от характера и степени его обострения, вида службы, полномочий, функций и направлений деятельности органа государственной власти или органа местного самоуправления, служебного положения и должностных обязанностей...»24.
В настоящее время ощущается настоятельная потребность в выработке новых способов предотвраще -ния и урегулирования конфликта интересов применительно к категории лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и муниципальные должности. Целесообразно создание такого механизма предупреждения конфликта интересов, который позволял бы фиксировать их личные интересы, а также ограничивать участие должностных лиц данной категории в принятии решений, затрагивающих каким-либо образом их личные интересы.
Нетрудно предвидеть, что применение установленных в ст. 11 Закона о противодействии коррупции спо -собов предотвращения и урегулирования конфликта интересов в ряде случаев будет довольно проблематичным с учетом особого статуса лиц, замещающих госу -дарственные и муниципальные должности. При этом следует также учитывать, что указанные лица должны рассматриваться в качестве субъектов, самостоятельно принимающих меры, направленные на предотвращение и урегулирование конфликта интересов.
В связи с этим в отношении рассматриваемой категории лиц перечень способов предотвращения и урегулирования конфликта интересов может быть расширен.
В качестве дополнительных способов предотвращения и (или) урегулирования конфликта интересов у лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, муниципальные должности, могут быть определены следующие:
раскрытие конфликта интересов при назначении на государственные должности Российской Федерации, муниципальные должности;
отстранение от принятия решений в отношении граждан и организаций, в отношении которых при поступлении на государственную должность Российской Федерации или муниципальную должность раскрывался конфликт интересов;
24 Казаченкова О. В. Антикоррупционный механизм урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государство и право. 2012. № 3. С. 112.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
продажа ценных бумаг и (или) имущества, ведущего к конфликту интересов или имеющего потенциал для возникновения такого конфликта;
делегирование полномочий по принятию решений, касающихся граждан и организаций, в отношении которых возникает личная заинтересованность, подчиненным должностным лицам;
установление административно-правового порядка (процедур) обеспечения «открытости» лиц, замещающих государственные и муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы, обязывающего указанных лиц, замещающих перечисленные должности, регулярно освещать свою деятельность в средствах массовой информации, перед общественными организациями и гражданами путем регулярных брифингов, пресс-конференций;
смягчение запрета, установленного подп. 10 п. 1 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе в части публичного высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;
введение обязанности публичного служащего сообщать о лицах, состоящих с ним в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей), гражданах или организациях, с которыми публичный служащий и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
В целях контроля соблюдения законодательства о конфликте интересов представляется целесообразным наладить мониторинг средств и способов предотвращения и урегулирования конфликта интересов лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и муниципальные должности.
В ходе совершенствования российского законодательства по профилактике, предотвращению и урегулированию конфликта интересов представляется целесообразным учитывать зарубежный опыт законодательного регулирования этих вопросов.
Fighting Corruption in Europe: Regulating Conflicts of Interest of Parliamentarians, Judges and Prosecutors Must be a Priority. URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/news/News2015/News(20150618)ActRep2014_en.asp [Strasbourg, 18/06/2015].
Fourth Evaluation Round. Corruption Prevention in Respect of Members of Parliament, Judges and Prosecutors. Evaluation Report Spain Adoption: 6 December 2013 Public Publication: 15 January 2014 Greco Eval IV Rep (2013) 5E. URL: https://www.coe.int/t/dghl/ monitoring/greco/evaluations/round4/Eval%20IV/GrecoEval4(2013)5_Spain_EN.pdf.
GRECO Group of States against Corruption. 15th General Activity Report (2014) Adopted by GRECO 67 (23—27 March 2015). URL: https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/2015/Greco(2015)1_GAR2014_EN.pdf.
LEY 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado. URL: http://www.boe.es/boe/dias/2006/04/11/pdfs/A13954-13961.pdf.
Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. URL: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/lo5-1985.html.
Resolutions of the House of 22 May 1974, 12 June 1975 as amended on 19 July 1995, 12 June 1975, 17 December 1985, 6 November 1995 as amended on 14 May 2002, and 13 July 1992. URL: http://nmil.org.uk/Library/Mpscodesofconduct.pdf.
The Code of Conduct for Members of Parliament. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm/code.pdf.
Ustav Republike Srbije. URL: http://www.ustavni.sud.rs/page/view/sr-Latn-CS/70-100028/ustav-republike-srbije.
Астанин В. В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих. М., 2011.
Гусев А. Ф. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005.
Дубик С. Н. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Коррупция: природа, проявления, противодействие / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012.
Казаченкова О. В. Антикоррупционный механизм урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государство и право. 2012. № 3.
Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) / И. С. Алихаджиева, Д. С. Велиева, Г. Н. Комкова и др.; под ред. С. Ю. Наумова, С. Е. Чаннова. М., 2009.
Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: науч.-практ. пособие / Т. С. Глазырин, Т. Л. Козлов, Н. М. Колосова и др.; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2016.
Куракин А. В. Административные запреты и проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы // Российская юстиция. 2008. № 4.
Куракин А. В. Правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации (теоретико-административные аспекты). М., 2004.
Осинцев Д. В. О дальнейших мерах по предотвращению конфликта интересов в системе государственной службы // Российский юридический журнал. 2011. № 4.
Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов, 2008.
Федосенко В. А. Административно-правовая регламентация служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в системе государственной гражданской службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. № 10.
Чаннов С. Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Административное право. 2009. № 2.
Шишов М. А. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов // Административное право и процесс. 2014. № 6.
