CC BY
658
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Костюк, О.Н.,
Соискатель,
Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального военного образования «Военный университет» г. Москва Kostyuk, O.N.
ПОРЯДОК РАЗРЕШЕНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
Аннотация. В статье рассматривается формирование механизмов преодоления конфликтов интересов государственных служащих при исполнении должностных (служебных) обязанностей, рассматриваются меры по разрешению конфликта интересов на государственной службе.
SETTLEMENT OF THE CONFLICT OF INTEREST IN THE PUBLIC SERVICE
SUMMARY. The article deals with the formation of mechanisms to overcome the conflicts of interest of civil servants in the performance of official (service) duties are considered measures to address conflicts of interest in public service.
Ключевые слова: конфликт интересов на государственной службе, предупреждение коррупции, антикоррупционная политика государства, разрешение конфликта интересов, способы разрешения конфликта интересов на государственной службе.
Keywords: conflict of interest in public service, corruption prevention, anticorruption policy of the state, the resolution of a conflict of interest, how to resolve conflicts of interest in public service.
Существование потенциального конфликта интересов в государственноадминистративной среде, а также латентный характер протекания конфликтных ситуаций, и, как следствие, непринятие необходимых мер по их разрешению способствуют совершению государственными служащими коррупционных правонарушений. Вместе с тем, социально-правовые характеристики конфликта интересов на государственной службе и его дуалистическая природа свидетельствуют о том, что конфликт интересов подлежит разрешению. Поскольку при реализации государственными служащими возложенных на них полномочий полностью исключить конфликтность в их служебной деятельности не представляется возможным, основная задача кадровых служб состоит в своевременном выявлении и разрешении имеющихся в деятельности государственных служащих противоречий.
Формирование механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе составляет одну из наиболее актуальных и важных задач государственного строительства и реформирования, а сегодня рассматриваются в качестве самостоятельного направления антикоррупционной политики государства.
Завершающий этап в динамике конфликта в конфликтологии традиционно обозначают термином «разрешение конфликта», однако многие авторы используют другие понятия, отражающие специфику и полноту прекращения конфликтных действий («затухание», «преодоление», «пригашение», «угаше-ние», «устранение», «улаживание» и др.).
Обратимся к анализу положений законодательства Российской Федерации о государственной службе и о противодействии коррупции: в нем используются понятия «разрешение конфликта интересов»1, «урегулирование конфликта интересов»2, «предотвращение и урегулирование конфликта интересов»3, при этом законодатель не дает прямых и четких определений данным терминам4.
Предотвращение конфликта интересов - это активное вторжение представителя нанимателя в ситуацию конфликта интересов в момент, когда государственный служащий осуществляет попытку неосновательного обогащения, в целях недопущения и (или) устранения возможных вредных последствий конфликта интересов для граждан, организаций и государства.
Урегулирование конфликта интересов - упорядочение, восстановление ранее существовавшего порядка на основе принципов согласия и сотрудничества, основанных на взаимных уступках сторон.
Разрешение конфликта интересов - вмешательство в ситуацию конфликта интересов на любой его стадии, направленное на устранение противоречия между личной заинтересованностью государственного служащего и
1 См. О системе государственной службы Российской Федерации [Текст] : Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. -№ 22. - Ст.2063; Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568 [Текст] // Российская газета. - 2008 год.- 5 августа.
2 См. О государственной гражданской службе Российской Федерации [Текст] : Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -2004. - № 31. - Ст.3215.
3 См. О противодействии коррупции [Текст] : Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52 (ч.1). -Ст.6228; О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы [Текст] : Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 // Собрание законодательства Российской Федерации. -2011. - № 16. - Ст.1875; О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции [Текст] : Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - № 12. -Ст.1391.
4 См. Кабашов, С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика [Текст] : учеб. пособие. - М., 2011. С.67-70.
интересами государственной службы, а также на предотвращение или минимизацию причиненного вреда.
В широком смысле под разрешением конфликта интересов понимается любое осознанное воздействие на все элементы и стадии развития конфликта. Наиболее общие характеристики разрешения конфликта интересов в узком смысле этого термина можно свести к обеспечению его участниками выбора компромиссного способа воздействия на конфликтную ситуацию, нормируемого требованиями законодательства.
Таким образом, можно заключить, что в административно-служебной сфере среди управляющих воздействий по отношению к конфликту интересов центральное место занимает его разрешение.
Разработка порядка разрешения конфликта интересов на государственной службе требует перманентного воздействия на управленческий процесс, его системного анализа, мониторинга сфер деятельности органа государственной власти, наиболее подверженных коррупционным рискам, а также принятия рациональных и эффективных решений, контроля их исполнения и прогноза развития.
Формирование механизмов преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении должностных (служебных) обязанностей, впервые предусмотрено в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации1.
Правовая норма, в соответствии с которой государственный служащий призван принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, содержится в Общих принципах служебного поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»2.
В статье 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указано, что случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации.
Вместе с тем, несмотря на законодательное закрепление норм о конфликте интересов и их дальнейшее распространение на все виды государственной службы, практическая реализация указанных положений вызывает определенные трудности. Специалистами отмечается, что в законодательстве Российской Федерации порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов регламентирован расплывчато, употребляемые термины некорректны, противоречивы, недостаточно выверены с точки зрения юриди-
1 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. № Пр-1496 [Электронный ресурс] // Режим доступа: ИКЬ:
http://www.council.gov.ru/files/journalsf/item/20080303094634.pdf (дата обращения: 16.04.2012).
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 33. - Ст.3196.
ческой техники, не имеют системности в законодательстве о видах государственной службы1.
Порядок разрешения конфликта интересов на государственной службе ориентирован в большей степени на предупреждение корыстной составляющей поведения служащего и установлен положениями статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»2. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов на государственной службе осуществляется следующими способами:
1. Изменение должностного либо служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей.
Сложность применения указанного способа заключается в том, что понятие «изменение должностного или служебного положения государственного служащего» в законодательстве Российской Федерации не раскрыто. Можно предположить, что под «изменением должностного либо служебного положения государственного служащего» надлежит понимать перевод на иную должность государственной службы или увольнение такого служащего с государственной службы в случае утраты к нему доверия в связи с несоблюдением требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов установленных законодательством. Вместе с тем, такой перевод может быть осуществлен только с письменного согласия государственного служащего, а не на основании решения представителя нанимателя.
Что касается временного отстранения, то применительно к гражданским служащим оно урегулировано нормами статьей 19 и 32 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В научной литературе высказана мысль о том, что закрепление в законодательстве Российской Федерации указанных норм противоречит принципу обеспечения гражданским служащим общепризнанных социально-трудовых прав и свобод3. Однако, особенностью служебноправового регулирования, в отличие от регулирования трудовых отношений, является приоритет защиты публичного интереса над частными интересами государственных служащих. Государственная служба, являясь публичным видом профессиональной деятельности, подразумевает определенный отказ государственного служащего от своих конституционных прав, что компенсируется предоставлением ему дополнительных гарантий4.
1 См. Казаченкова, О.В. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе: антикоррупционные аспекты [Текст] / О.В. Казаченкова // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 2. - С.64-70; Куракин, А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации [Текст] : дис. ... докт. юрид. Наук / А.В. Куракин. - Люберцы, 2008.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52 (ч.1). - Ст.6228.
См. Гусев, А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования [Текст] / А.В. Гусев. - Екатеринбург, 2005. - С.177-178.
4 См. Пресняков, М.В., Чанов, С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика [Текст] / Пресняков М.В., Чаннов С.Е. - Саратов, 2008. -С.236.
Также определенные вопросы вызывает реализация рассматриваемой нормы на военной службе. Военное законодательство не регулирует отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей военнослужащих, являющихся стороной конфликта интересов и, соответственно, не предусматривает и сохранения за ними денежного содержания в указанных случаях. Представляется, что применение к указанным лицам отстранения от должности по данному основанию до внесения соответствующих изменений в законодательство о военной службе является недопустимым.
Постоянное изменение должностного или служебного положения государственного служащего может выражаться в его переводе на другую должность (или в изменении условий служебного контракта, не являющимся переводом). Переводы государственных служащих регулируются специальным законодательством о государственной службе, однако во всех случаях следует помнить, что, поскольку постоянный перевод на другую должность (постоянное изменение условий служебного контракта) по общему правилу возможен только с согласия служащего, разрешение конфликта интересов указанным путем возможно только на основе двухстороннего волеизъявления.
2. Отказ государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
Под «отказом государственного служащего от выгоды» может признаваться прекращение государственным служащим приготовления к деянию либо прекращение самого деяния, непосредственно направленных на достижение неосновательного обогащения, если государственный служащий осознавал возможность доведения общественно опасного действия до конца.
В федеральных законах от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» понятие «выгоды» не раскрывается. Представляется, что под «выгодой» можно понимать получение государственным служащим льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного положения, а также любых других преимуществ, вытекающих из их неслужебной деятельности.
Отказ государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, как способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов возможен только в случае, если указанная выгода носит одномоментный характер, так как в противном случае нельзя точно быть уверенным, что конфликт интересов разрешен. По смыслу данного способа он также может быть использован только при наличии согласия служащего. Кроме того, если выгода уже получена, возврат ее может быть не всегда возможен.
3. Отвод или самоотвод государственного служащего.
Относительно данного способа, его применение связано с участием государственного служащего во всевозможных коллегиальных органах - комиссиях, прежде всего тех, которые занимаются распределением материальных и финансовых ресурсов, принятием кадровых решений, предоставлением государственных гарантий и др.
Законодательством Российской Федерации о государственной службе и о противодействии коррупции такие действия при возникновении конфликта интересов не предусмотрены, скорее, это процессуальная необходимость, возникающая, например, при осуществлении судьей, прокурором, судеб-
ным приставом-исполнителем своих полномочий. По аналогии можно предположить, что отвод (самоотвод) государственного служащего может касаться недопущения его к рассмотрению конкретного дела, принятия определенного управленческого решения, осуществления контроля деятельности определенной организации и т.п. В любом случае применение данного способа невозможно до тех пор, пока случаи и порядок отвода (самоотвода) государственных служащих не будут подробно регламентированы нормами законодательства1.
Важная роль в разрешении конфликта интересов на государственной службе принадлежит представителю нанимателя и непосредственному начальнику государственного служащего и заключается она в следующем. Указанные лица в рамках своей компетенции обязаны осуществлять контроль и анализ служебного поведения подчиненных государственных служащих; принимать меры по профилактике, предупреждению и урегулированию конфликтов интересов, а также устранению последствий конфликта интересов, в том числе по восстановлению общественного доверия к органу государственной власти; разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции ведомственные нормативные акты, конкретизирующие установленные законодательством требования к служебному поведению, гарантии их соблюдения; информировать граждан и организации о требованиях к служебному поведению государственных служащих и об обязанности по их соблюдению и др.
Кроме того, разрешению конфликта интересов на государственной службе может способствовать осуществление следующих мер:
а) проведение мониторинга исполнения должностных обязанностей государственными служащими, проходящими государственную службу на должностях, замещение которых связано с коррупционным риском, и устранение таких рисков;
б) внедрение кадровых технологий, направленных на совершенствование системы отбора государственных служащих для замещения должностей государственной службы, связанных с коррупционными рисками;
в) формирование системы вознаграждений и поощрения соблюдения государственными служащими антикоррупционных стандартов служебного поведения.
В разрешении конфликта интересов в административной среде нельзя недооценивать роль этических норм и принципов организации государственной службы, морально-психологических качеств служащих, которые рассматриваются в качестве социального регулятора системы государственного управления, поскольку несение государственной службы является выражением особого доверия со стороны общества и государства. Такие негласные правила необходимы, поскольку всегда нужны основания принятия морального решения и осуществления морального выбора2, особенно в сложных эти-
1 См. Чанов, С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе [Текст] : новеллы антикоррупционного законодательства / С.В. Чанов // Трудовое право. - 2009. - № 4.
2 Нравственные основы государственной службы России [Текст] : учеб. пособие / под общ. ред. В.М. Соколова. - М.: РАГС, 2003. - С.72.
ческих ситуациях, которыми невозможно управлять только административными методами контроля.
Использование рассмотренных выше способов разрешения конфликта интересов на государственной службе отнесено к компетенции представителя нанимателя. Поскольку конфликт интересов является категорией оценочной, то в случае его возникновения необходимо участие третьей стороны, уполномоченной разрешать подобные ситуации. Поэтому для урегулирования конфликта интересов на гражданской службе согласно статье 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривается создание специализированных комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Порядок работы указанных комиссий установлен Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»1. Данным правовым актом предусмотрено, что вопросы несоблюдения государственным служащим требований об урегулировании конфликта интересов в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, рассматриваются комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, а в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы иных видов, - соответствующими аттестационными комиссиями.
Рассматривая правовые средства разрешения конфликта интересов, необходимо обозначить существующую точку зрения, в соответствии с которой стороны конфликта интересов вправе попытаться достигнуть его разрешения путем применения неформальных средств его разрешения. Как отмечает В. Корченов, для разрешения конфликта интересов нередко используются методы, характерные для конфликтологии в целом, наиболее эффективными из которых являются метод переговоров, метод «избегания» конфликтов, метод откладывания конфликта, метод судебного разбирательства наиболее острых конфликтных ситуаций, метод примирения сторон2.
На наш взгляд, в силу специфики конфликта интересов в совокупности с присущими императивными методами правового регулирования государственно-служебных отношений, использование неформальных способов разрешения конфликта вряд ли будет обладать достаточной эффективностью и сможет получить широкое применение на практике.
Таким образом, порядок разрешения конфликта интересов на государственной службе имеет определенные особенности, которые базируются на приоритете прав и свобод человека и гражданина, публичном характере властных отношений. Такой порядок не может быть статичен и должен состоять из правовых средств, применяемых в зависимости от структуры и характеристик конфликта, степени его выраженности и сферы проявления и других критериев. Кроме того, выбор надлежащего правового средства разрешения
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 27. - Ст. 3446.
2 Корченов В. Конфликт интересов в законодательстве // Государственная служба, 2008. № 5. С.18 - 19.
конфликта интересов в каждом случае необходимо дифференцировать в зависимости от вида государственной службы в условиях которой такая ситуация возникает.
ЛИТЕРАТУРА
1. О системе государственной службы Российской Федерации [Текст] : Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст.2063.
2. О государственной гражданской службе Российской Федерации [Текст] : Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст.3215.
3. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568 [Текст] // Российская газета. - 2008 год. - 5 августа.
4. О противодействии коррупции [Текст] : Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52 (ч.1). - Ст.6228; О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы [Текст] : Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 16. -Ст.1875.
5. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов [Текст] : Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 27. -Ст. 3446.
6. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы [Текст] : Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 16. - Ст. 1875.
7. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих [Текст] : Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002. - № 33. -Ст.3196.
8. О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции [Текст] : Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - № 12. -Ст.1391.
9. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. № Пр-1496 [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.council.gov.ru/files/journalsf/item/20080303094634.pdf (дата обращения: 16.04.2012).
10. Гусев, А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования [Текст] / А.В. Гусев. - Екатеринбург, 2005.
11. Кабашов, С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика [Текст] : учеб. пособие. - М., 2011.
12. Казаченкова, О.В. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе: антикоррупционные аспекты [Текст] / О.В. Казаченкова // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 2. - С.64-70.
13. Корченов, В. Конфликт интересов в законодательстве [Текст] / В. Корченов // Государственная служба. - 2008. - № 5.
14. Куракин, А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации [Текст] : дис. ... докт. юрид. наук / А.В. Куракин. - Люберцы, 2008.
15. Нравственные основы государственной службы России [Текст] : учеб. пособие / под общ. ред. В.М. Соколова. - М.: РАГС, 2003. - С.72.
16. Пресняков, М.В., Чанов, С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика [Текст] / Пресняков М.В., Чаннов С.Е. - Саратов, 2008. - С. 236.
17. Чанов, С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе [Текст] : новеллы антикоррупционного законодательства / С.В. Чанов // Трудовое право. - 2009. - № 4.
