Конфликт интересов: правовое регулирование и практика разрешения Текст научной статьи по специальности «Право»

Часть III

Профилактика конфликта интересов и этические проблемы в сфере противодействия коррупции

УДК 341.932

Валентин Иванович Михайлов

доктор юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации, заместитель начальника Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, г. Москва. E-mail: [email protected]

КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА РАЗРЕШЕНИЯ

Дана характеристика содержания конфликта интересов на государственной (муниципальной) службе, показано значение этики в механизме его предотвращения и урегулирования, раскрывается порядок уведомления о личной заинтересованности, могущей создать коллизию интересов, названы меры по недопущению конфликта интересов.

Ключевые слова: конфликт интересов, личная заинтересованность, противодействие коррупции, государственная служба, муниципальная служба.

Специфика государственной (муниципальной) службы объективно предопределяет наличие столкновений, с одной стороны, между общественным благом, приумножать которое государственный (муниципальный) служащий призван, а с другой стороны, их личными интересами и интересами социальных групп, к которым они принадлежит. В законодательстве такого рода столкновения интересов обозначают как конфликт интересов.

В международно-правовых документах по вопросам борьбы с коррупцией и ее предупреждения конфликту интересов уделено серьезное внимание в связи с тем, что коллизии интересов и восприятие их общественностью подрывают веру в добросовестность и честность государственных служащих и других должностных лиц [Руководство для законодательных органов...: 2008, с. 34].

В Конвенции ООН против коррупции (октябрь 2003 г.) нет определения конфликта интересов. Но в статьях этого международного договора, посвященных публичному сектору (ст. 7), кодексам поведения публичных должностных лиц (ст. 8) и частному сектору (ст. 12), имеются положения, с разной степенью директивности ориентирующие государства на принятие мер по предупреждению и разрешению коллизии интересов соответственно на государственной службе и в частном секторе [Конвенция ООН.: 2003].

Так, в целях усиления прозрачности публичной службы ч. 5 ст. 8 Конвенции ООН предписывает государствам стремиться в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц.

В Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (декабрь 1997 г.) также не дано определение конфликта интересов [Конвенция ОЭСР.: 1997]. Однако этой теме посвящено специальное Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе, которое было одобрено в июне 2003 г. Советом ОЭСР. В соответствии с указанным Руководством под конфликтом интересов на государственной службе понимается конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного должностного лица, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций [Руководство ОЭСР.: 2003].

Таким образом, ОЭСР исходит из широкой концепции конфликта, понимая под этим не только ситуации, когда противоречие между частными интересами служащего и его служебными функциями реально сложилось, но также и те случаи, когда имеется всего лишь возможность возникновения такого противоречия.

В соответствии с указанным Руководством ОЭСР при выполнении официальных должностных обязанностей и функций служение публичным интересам должно быть приоритетным по отношению к личным делам и не должно зависеть от религиозных, профессиональных, политических, партийных, этнических, семейных или иных частных предпочтений или вкусов лица, принимающего решение. В тех случаях, когда реализовать этот принцип не представляется возможным, служащий должен воздерживаться от участия в принятии или исполнении официальных решений, которые могут быть скомпрометированы его интересами как лица частного или его принадлежностью к другим организациям.

В Российской Федерации определение конфликта интересов впервые было сформулировано в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, которая была утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. № ПР-1496. В Концепции отмечалось, что в системе государственной службы Российской Федерации должен быть сформирован механизм преодоления конфликта интересов, когда у государственных служащих возникает личная заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспрепятственное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих служебных обязанностей [Концепция реформирования...: 2001].

Нормативное определение понятия «конфликт интересов на государственной службе» было закреплено в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В данном законе конфликт интересов определялся как ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению

вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества или государства [Федеральный закон № 79-ФЗ: 2004].

Такое же определение конфликта интересов позже было закреплено в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [Федеральный закон № 25-ФЗ: 2007].

В соответствии с этой концепцией основным элементом конфликта интересов, подлежащим обязательному установлению при каждом случае определения наличия или отсутствия коллизии между личным и служебным, выступает причинение вреда интересам личности, общества и государства.

Серьезное влияние на практику реализации института конфликта интересов оказали федеральные законы от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 25 декабря 2008 г. 280-ФЗ и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года», а также другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции [Федеральный закон № 273-ФЗ: 2008; Федеральный закон № 280-ФЗ: 2008].

«Антикоррупционными законами» было скорректировано понятие конфликта интересов на государственной (муниципальной) службе, уточнен механизм его предотвращения, расширен круг лиц, обязанных предпринимать меры по недопущению конфликта интересов.

В соответствии с этими изменениями в отличие от определения, содержащегося в Федеральном законе от 24 июля 2004 г. № 79-ФЗ, конфликтом интересов считалась ситуация, когда личная заинтересованность служащего влияла или могла повлиять на надлежащее исполнение общих служебных обязанностей, а не только обязанностей по конкретной должности; личная заинтересованность служащего может быть не только прямой, но и косвенной; в определении личной заинтересованности исключен такой элемент гражданского права как «неосновательное обогащение» (гл. 60 ГК России) в связи с тем, что служащий в силу своего статуса не является участником гражданского оборота; в

качестве выгоды, которую мог получать служащий, вместо «доходов в денежной либо натуральной формы, доходов в виде материальной выгоды» в соответствии с законодательным определением «коррупции» указаны «доходы в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав» [Федеральный закон № 79-ФЗ: 2004].

Вместо подробного определения «иных лиц», которые могут получить доход в случае использования служащим своего служебного положения (члены семьи служащего, его родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов), введено обобщающие понятие «третьи лица».

Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов распространена также на государственных служащих органов прокуратуры, Следственного комитета, органов внутренних дел, таможенных органов, органов наркоконтроля, а также на военнослужащих и судебных приставов [Федеральный закон № 280-ФЗ: 2008] .

Федеральными законами от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ и от 3 декабря 2012 г. № 231-Ф3 обязанность принимать меры по недопущению конфликта интересов распространена на Председателя, заместителей Председателя и работников Банка России, на работников, замещающих должности в государственных корпорациях (компаниях), иных организациях, создаваемых на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами [Федеральный закон № 329-Ф3: 2011; Федеральный закон № 231-Ф3: 2012].

Федеральным конституционным законом от 23 мая 2015 г. № 4-ФКЗ на членов Правительства Российской Федерации возложена обязанность сообщать в порядке, предусмотренном указами Президента Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта [Федеральный конституционный закон № 4-ФКЗ: 2015].

Федеральным законом от 5 октября 2015 г. № 285-ФЗ ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» была

дополнена ч. 4.1, согласно которой лица, замещающие государственные должности Российской Федерации (послы Российской Федерации, Генеральный прокурор, Председатель Следственного комитета, Секретарь Совета Безопасности, руководители высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Председатель, заместители Председателя и аудиторы Счетной палаты, Председатель Центрального банка Российской Федерации и др.)1, государственные должности субъектов Российской Федерации2, муниципальные должности, обязаны сообщать в установленном порядке о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта [Федеральный закон № 285-ФЗ: 2015].

Серьезные изменения в нормативное определение конфликта интересов и в порядок его урегулирования были внесены Федеральным законом от 5 октября 2015 г. № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов».

Эти изменения коснулись понятия конфликт интересов, порядка уведомления об его возможном возникновении и круга лиц, обязанных принимать меры по недопущению и урегулированию конфликта интересов.

Из трех признаков конфликта интересов (влияние личной заинтересованности на надлежащие исполнение обязанностей; противоречие между личной заинтересованностью и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства; возможность причинение вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства) в новой редакции определения конфликта интересов

1 Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 [Указ Президента № 32: 1995].

2 Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. № 1381 [Указ Президента № 1381: 2009].

оставлен только один (влияние личной заинтересованности на исполнение обязанностей), но при этом повышены требования к исполнению обязанностей (они должны исполняться не только надлежаще, но также объективно и беспристрастно).

Также раскрыто понятие «третьих лиц». К ним отнесены две группы. Во-первых, лица, состоящие со служащим или работником в близком родстве или свойстве, к числу которых законодатель отнес родителей, супругов, детей, братьев, сестер, братьев и сестер родителей, детей супругов и супругов детей. Во-вторых, другие лица и организации, с которыми служащий, работник или их родственники связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Кроме того, из определения личной заинтересованности исключены повторы, что сделало его более простым и понятным.

Главным признаком, по которому анализируемая ситуация отличается от злоупотребления должностным положениям, хищений и других правонарушений, является влияние личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) обязанностей либо осуществление полномочий.

В соответствии с указанными изменениями закрепленное в Федеральном законе «О противодействии коррупции» понятие конфликта интересов применятся в отношении всех лиц, на которых нормативными правовыми актами Российской Федерации возложена обязанность принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Законодатель определяет конфликт интересов через такую категорию как ситуация, под которой в праве понимается локализованный в пространстве и во времени фрагмент общественной жизни, характеризующийся качественной определенностью содержания и относительно стабильным составом участников, являющийся первичным элементом регулирования юридической нормы [Исаков: 1987, с. 77], систему внешних по отношению к субъекту условий, побуждающих и опосредствующих его активность в данный момент [Краткий психологический словарь: 1985, с. 323]. Содержание отраженной в законодательстве ситуации определяется правом или обязанностью действовать соответствующим образом. Пределы действия устанавливаются законодателем согласно сложившейся в обществе системе ценностей.

Таким образом, конфликт интересов имеет ситуативный характер. Ситуация конфликта интересов возникает, существует и разрешается под влиянием объективных и субъективных факторов. Без учета особенностей ситуации во многих случаях невозможно понять причины и механизм поведения индивида при конфликте интересов. Конфликт интересов характеризуется безусловной альтернативностью, минимальным выбором лишь из двух возможностей. Другим специфическим признаком конфликта интересов является его личностный характер.

Конфликт интересов объективен в том смысле, что тот или иной способ его разрешения значим для непосредственного окружения индивида, для коллектива, в котором индивид работает, и целом для общества. Он затрагивает интересы не только носителя конфликта, но и других людей, приобретает общественное значение. Конфликт интересов субъективен, так как столкновение мотивов, обусловленных, с одной стороны, личными интересами, а с другой - велением долга, проистекает в сознании личности. Поэтому только сам индивид может принять решение, этически обусловленное нравственными установками социальной группы, к которой он принадлежит.

В целях недопущения конфликта интересов российским законодательством предусмотрен ряд мер. Система этих мер закреплена в положениях Конституции Российской Федерации, Конвенции ООН против коррупции, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц [Международный кодекс.: 1996], уже указанного Руководства ОЭСР по разрешению конфликта интересов на государственной службе и других международно-правовых документах.

В частности, лица, замещающие государственные (муниципальное) должности, государственные (муниципальные) служащие и работники обязаны:

- передавать ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление;

- уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений;

- предварительно сообщать представителю нанимателя о намерении выполнения иной оплачиваемой работы.

Этим лицам также запрещено:

- получать подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов, а также иметь иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных (служебных) обязанностей, осуществлением полномочий;

- осуществлять предпринимательскую деятельность лично или через доверенных лиц;

- участвовать в управлении хозяйствующими субъектами;

- открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;

- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном (муниципальном) органе, в котором служащий замещает должность, если иное не предусмотрено федеральными законами;

- заниматься без письменного разрешения руководителя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства;

- занимать должности в системе государственной (муниципальной) службы либо должности в организации в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья и сестры родителей, дети супругов и супруги детей), если замещаемые должности государственной (муниципальной) службы либо должности в организации связаны с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Для некоторых категорий лиц в целях недопущения конфликта интересов установлены дополнительные требования. Например, в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» служащие Банка России, занимающие должности, перечень которых утвержден Советом директоров, могут получать кредиты на личные нужды только в Банке России [Федеральный закон № 86-ФЗ: 2002].

В соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» обязательным условием участия в закупках для государственных и муниципальных нужд является отсутствие

близкого родства и (или) брачных отношений между, с одной стороны, руководителем заказчика, членом комиссии по осуществлению закупок, руководителем контрактной службы заказчика, контрактным управляющим, а с другой стороны, физическими лицами (директор, управляющий, члены коллегиального исполнительного органа хозяйственного общества, и т.п.), представляющими участника закупок [Федеральный закон № 44-ФЗ: 2013].

Лица, замещающие государственные должности, муниципальные должности, должности государственной (муниципальной службы) и иные лица, на которых нормативно возложена такая обязанность, должны уведомлять (сообщать) о конфликте интересов, возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта (ч. 2 ст. 11, ч. 4.1. ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», п.12, ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Порядок сообщения лицами, замещающими отдельные государственные должности Российской Федерации, должности государственной службы, и иными лицами о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, определен Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 2015 г. № 650 [Указ Президента РФ № 650: 2015].

Председатель Правительства Российской Федерации, руководители федеральных министерств, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и ряд иных лиц, замещающих должности государственной службы Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, должности в государственных корпорациях (компаниях), фондах и иных организациях, назначение на которые осуществляет Президент Российской Федерации, направляют уведомление Президенту Российской Федерации.

Другие федеральные министры и лица, замещающие должности, назначение на которые и освобождение от которых

осуществляет Правительство, направляют уведомления Председателю Правительства.

Послы Российской Федерации и Постоянные представители (представители, постоянные наблюдатели) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве) направляют уведомления Министру иностранных дел Российской Федерации.

Лица, замещающие должности руководителей и заместителей руководителей аппаратов Совета Федерации, Государственной Думы, ЦИК России, Счетной палаты, должности членов Совета директоров и заместителей Председателя ЦБ России соответствующие уведомления направляют в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции1 на имя начальника Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции или ответственного секретаря президиума Совета.

По поручению Президента, Председателя Правительства и Министра иностранных дел уведомления могут рассматриваться соответственно Руководителем Администрации Президента Российской Федерации, председателем президиума Совета, Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации или руководителем соответствующего подразделения МИДа России.

При наличии определенного поручения Управление Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, соответствующие подразделения Аппарата Правительства и МИДа России осуществляют предварительное рассмотрение уведомлений. В ходе такого рассмотрения могут быть получены дополнительные пояснения по изложенным в уведомлениях обстоятельствам и направлены в установленном порядке запросы в органы государственной власти, органы местного самоуправления и заинтересованные организации.

В то же время институт конфликта интересов применительно к членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы имеет некоторые особенности, обусловленные их

1 Президиум Совета рассматривает уведомления и принимает по ним решения в порядке, установленном Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 25 февраля 2011 г. № 233 [Указ Президента № 233: 2011].

статусом. Указанные лица обязаны сообщать соответственно в комиссии Совета Федерации и Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов при наличии оснований и в порядке, которые определяются соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, законодатели, учитывая специфику должностного положения членов высших представительных органов, в соответствии с ч. 2.2 ст. 6 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», могут установить перечень оснований (фактически - виды случаев личной заинтересованности), при наличии которых они обязаны информировать соответствующие парламентские комиссии, а также порядок рассмотрения таких уведомлений и принятия по ним решений [Федеральный закон № 3-ФЗ: 1994].

Совет Федерации своими постановлениями от 25 декабря 2015 г. № 608-СФ и от 25 декабря 2015 г № 607-СФ обязал членов Совета Федерации сообщать в соответствующую Комиссию Совета Федерации о возникновении при осуществлении им своих полномочий возможности получения доходов или каких-либо выгод (преимуществ) самим членом Совета Федерации и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами, гражданами или организациями, с которыми член Совета Федерации и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями, которая приводит или может привести к ситуации, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное осуществление Членом Совета Федерации своих полномочий (к конфликту интересов), принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта, а также порядок рассмотрения таких сообщений, выработки рекомендаций членам Совета Федерации по принятию мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, случаев конфликта

интересов и досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации при наличии конфликта интересов [Постановление № 607-СФ: 2015; Постановление № 608-СФ: 2015].

Обязанность уведомления о возможном конфликте интересов, безусловно, является важной профилактической мерой. Однако наибольшую сложность представляет вопрос о мерах по урегулированию возникшей ситуации конфликта интересов. Особую актуальность данная проблема имеет применительно к членам Правительства Российской Федерации, высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, руководителям муниципальных образований, другим лицам, занимающим государственные и муниципальные должности. Деятельность указанных лиц затрагивает широкие сферы общественной жизни. Например, функции, которые реализует руководитель любого субъекта Российской Федерации, прямо или косвенно касается всех хозяйствующих структур соответствующего региона. Наличие в такой структуре родственников главы региона объективно порождает конфликт интересов.

Поэтому важно не допускать возникновения подобных случаев. Приоритетными мерами в этом могут быть:

- неучастие близких родственников или свойственников должностного лица в конкурсах на замещение должностей государственной (муниципальной) службы в органе, в котором должностное лицо замещает должность, а также в организациях, подведомственных этому органу или в отношении которых этот орган осуществляет функции государственного (административного) регулирования, контроля, надзора, полномочия акционера (учредителя, участника);

- неучастие юридических лиц, бенефициарными владельцами которых является должностное лицо и(или) его близкие родственники или свойственники, в качестве поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при осуществлении закупок, осуществляемых государственным (муниципальным) органом, в котором должностное лицо замещает должность, а также организациями, подведомственными этому органу или в отношении которых этот орган осуществляет функции государственного (административного) регулирования, контроля, надзора, полномочия акционера (учредителя, участника);

- непредставление указанными юридическими лицами заявок на получение бюджетных ассигнований (в том числе в виде бюджетных субсидий, грантов, кредитов, инвестиций, государственных гарантий), если в полномочия государственного (муниципального) органа, в котором должностное лицо замещает должность, входят полномочия по рассмотрению, решению или согласованию данного вопроса;

- неучастие в заключении указанными юридическими лицами договоров о предоставлении им на льготных (не рыночных) условиях в пользование имущества, правомочие распоряжения которым принадлежит государственному (муниципальному) органу, в котором должностное лицо замещает должность, организациям, подведомственным этому органу или в отношении которых этот орган осуществляет функции государственного (административного) регулирования, контроля, надзора, полномочия акционера (учредителя, участника);

- непредставление указанными юридическими лицами заявок на получение индивидуальных льгот и преимуществ, которые могут предоставляться государственным (муниципальным) органом, в котором должностное лицо замещает должность, организациями, подведомственными этому органу или в отношении которых этот орган осуществляет функции государственного (административного) регулирования, контроля, надзора, полномочия акционера (учредителя, участника);

- неосуществление указанными юридическими лицами деятельности в сфере, нормативно-правовое регулирование которой осуществляет государственный (муниципальный) орган, в котором должностное лицо замещает должность.

Другим мерами по предотвращению или урегулированию конфликта интересов являются меры, направленные на недопущение возможности использования должностных полномочий или служебного положения. Это такие меры, как:

- изменение служебного положения должностного лица, исключающее возможность его влияния на принимаемые решения по вопросам, в отношении которых имеется личная заинтересованность, вплоть от отстранения от исполнения обязанностей;

- одобрение (согласование) принимаемых должностным лицом решений, в которых у него имеется задекларированная личная заинтересованность, вышестоящим должностным ли-

цом или государственным (муниципальным) органом (с обязательным мониторингом реализации принятого решения и докладом о результатах и последствиях принятого решения).

Нормативно закрепленная система антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей по определению не может оптимально охватить все виды коррупционного поведения [Михайлов: 2014а, с. 425]. В морально-нравственном контексте конфликт интересов выступает как столкновение между реальным и должным, между ролями служащего как должностного лица и человека с устоявшейся системой социальных ценностей и взглядов, между правильным и неправильным социальным поведением с точки зрения морали, служебной этики и профессионального долга и всегда проходит через личность служащего [Казаченкова: 2010, с. 3-7].

Поэтому в разрешении таких коллизий особое значение имеет этика, морально-нравственные механизмы. Роль этической составляющей повышается еще и потому, что в современном обществе возрастает противоречие между общественной, групповой моралью и индивидуальными особенностями моральных норм отдельной личности.

Все свои действия по реализации должностных функций служащий должен сверять с традиционными этическими нормами. Этот принцип проистекает из положений Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Современные механизмы урегулирования конфликта интересов основаны уже не только на нормативно закрепленных требованиях о недопущении и своевременном улаживании коллизий и наказании за их несоблюдение, но и прежде всего на раскрытии информации о потенциальных случаях личной заинтересованности и повышении роли этики и нравственности при выборе предпочтений между частным интересом и служебным долгом.

Этические нормы формируют стандарты поведения индивида в определенных обстоятельствах при личной заинтересованности, определяют рамки реализации субъектом предоставленных ему законом прав и обеспечивают баланс личных и публичных интересов применительно к конкретному жизненному случаю.

Государственные органы ведут определенную работу по выявлению случаев несоблюдения требований по недопущению конфликта интересов. Так, за 9 месяцев 2015 г. проведено почти 23 тыс. проверок соблюдения служащими установленных ограничений и запретов, а также требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов. По их результатам у 1253 служащих выявлены факты несоблюдения требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, включая несоблюдение формальных процедур и грубого нарушения антикоррупционных требований. Это на 41% больше, чем за аналогичный период прошлого года. Привлечено к ответственности за несоблюдение указанных предписаний законодательства 608 государственных (муниципальных) служащих, из которых 183 уволены, в том числе 176 человек в связи с утратой доверия.

Применительно к недопущению и урегулированию конфликта интересов государственных (муниципальных) служащих уже сложилась определенная судебная практика. Например, суд признал правомерным увольнение К., который, будучи начальником отдела ГИМС ГУ МЧС России, осуществлял организацию и контроль ежегодного технического освидетельствования баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, а также выдачу разрешений на эксплуатацию указанных баз (сооружений). При этом жена К. являлась учредителем общества с ограниченной ответственностью, на средства которого на водохранилище была возведена дамба-волнолом. К. в период прохождения службы не информировал о своей личной заинтересованности в строительстве и функционировании дамбы-волнолома, мер по урегулированию конфликта интересов не принимал. К. был уволен с государственной службы. Суд, руководствуясь п. 12 ч. 1 ст. 15, п. 10 ч. 1 ст. 16, ст. 19, п. 1 ч. 1 ст. 59.2, п. 1.1 ст. 37 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», признал наличие в действиях К. конфликта интересов и в иске об отмене приказа об его увольнении отказал [Обзор практики.: 2014].

Создана также соответствующая методическая база. В частности, президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции одобрил «Методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестацион-

ных комиссий) в федеральных государственных органах» (протокол от 13 апреля 2011 г. № 24). Письмом Минтруда России от 15 октября 2012 г. № 18-2/10/1-2088 введен в действие «Обзор типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации» и порядок их урегулирования.

В настоящее время в числе способов предотвращения или урегулирования конфликта интересов законодательство называет изменении должностного или служебного положения соответствующего лица, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, а также передача ценных бумаг (долей участия, паев в уставных капиталах организаций) в доверительное управление. Практика показывает, что таких способов пока еще недостаточно.

В связи с этим необходима разработка дополнительных способов предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Определенную роль в разработке данных проблем принадлежит междисциплинарным научным исследованиям [Михайлов: 2014b, с. 7-27]. Представляется, что научному анализу должны быть подвергнуты нравственно-этические основы выбора модели поведения в ситуации конфликта интересов, механизмы формирования социального контроля, а также сугубо практические вопросы работы соответствующих государственных структур по выявлению конфликта интересов.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. М. : Юрид. лит., 1984. 144 с.

2. Казаченкова О.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Гос. власть и местное самоуправление. 2010. № 2. С. 3-7.

3. Краткий психологический словарь / под общ. ред. А.В. Петровского и М.Г. Ярошевского. М. : Политиздат, 1985. 431 с.

4. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН [Электронный ресурс]. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N97/762/75/ PDF/N9776275.pdf?OpenElement (дата обращения: 15.01.2016).

5. Михайлов В.И. Некоторые направления теоретического обеспечения антикоррупционной политики Российской Федерации // Журнал зарубеж. законодательства и сравн. правоведения. 2014а. № 3. С. 418-428.

6. Михайлов В.И. Современный этап государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции и задачи по ее научному обеспечению // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции : сб. науч. тр. по итогам Всерос. науч. конф. Екатеринбург. 2014b. С. 7-27.

7. Нормы советского права: проблемы теории / под ред. М.И. Байти-на и В.К. Бабаева. Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1987. 248 с.

8. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/corruption.shtml (дата обращения: 15.01.2016).

9. Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (принята в г. Париже 17 декабря 1997 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://www.russchinatrade. ru/assets/files/ru-useful-info/convention.pdf (дата обращения: 15.01.2016).

10. Руководство для законодательных органов по осуществлению Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции. Нью-Йорк, 2008. 296 с.

11. Руководство ОЭСР по разрешению конфликта интересов на государственной службе [Электронный ресурс]. URL: www.oecd.org/ gov/ethics/2957345.pdf (дата обращения: 15.01.2016).

12. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 1994. № 2. Ст. 74.

13. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2002. № 28. Ст. 2790.

14. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 30.12.2015) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAw_48601/ (дата обращения: 15.01.2016).

15. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152.

16. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1. Ст. 6228.

17. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1. Ст. 6235.

18. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48. Ст. 6730.

19. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 231-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2012. № 50, ч. 4. Ст. 6954.

20. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14. Ст. 1652.

21. Федеральный закон от 5 октября 2015 г. № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2015. № 41, ч. 2. Ст. 5639.

22. Федеральный конституционный закон от 23 мая 2015 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2015. № 21. Ст. 2979.

23. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» (с изм. и доп.) [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/10103572/ (дата обращения: 15.01.2016).

24. Указ Президента РФ от 4 декабря 2009 г. № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп.) [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/196733/ (дата обращения: 15.01.2016).

25. Указ Президента РФ от 25 февраля 2011 г. № 233 «О некоторых вопросах организации деятельности президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции» (с изм. и доп.) [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/12183234/ (дата обращения: 15.01.2016).

26. Указ Президента РФ от 22 декабря 2015 г. № 650 «О порядке сообщения лицами, замещающими отдельные государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, и иными лицами о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и о внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http:// www.kremlin.ru/acts/bank/40324/page/2 (дата обращения: 15.01.2016).

27. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 декабря 2015 г. № 607-СФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2016. № 1, ч. 1. Ст. 182.

28. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 декабря 2015 г. № 608-СФ «О внесении изменений в постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 28 марта 2012 года № 63-СФ "О реализации отдельных положений Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"» [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/ document/420328025 (дата обращения: 15.01.2016).

29. <Письмо> Минтруда России от 15 октября 2012 № 18-2/10/12088 «Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования» (вместе с «Обзором типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования») [Электронный ресурс]. URL: http://faspo.arbitr.ru/Law/doc515 (дата обращения: 15.01.2016).

30. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. № Пр-1496) [Электронный ресурс]. URL: http://www.zakonprost. ru/content/base/59119 (дата обращения: 15.01.2016).

31. Обзор практики по рассмотрению в 2012-2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 июля 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://rospotrebnadzor.ru/ anticonuption/normativ/obzor.php (дата обращения: 15.01.2016).

Valentin I. Mikhaylov, Doctor of Law, Associate Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Deputy Head of the Department of Corruption Prevention, Administration of the President of the Russian Federation, Moscow. E-mail: [email protected]

CONFLICT OF INTEREST:

LEGAL REGULATION AND PRACTICE OF SOLVING

Abstract: A definition of conflict of interest in the public (municipal) service is provided; the role of ethics in managing and resolving them is shown; the regime of notification about personal interest, which can lead to a collision of interest, and measures to prevent conflict of interest are revealed.

Keywords: conflict of interest, personal interest, anti-corruption, public service, municipal service.