CC BY
64
Т.Д. Зражевская
Зражевская Татьяна Дмитриевна — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующая кафедрой конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета
Преемственность развития некоторых конституционных институтов в России
В науке конституционного права принцип преемственности1 применяется, в основном, для анализа современного законодательства, а также законодательства советского периода и периода Российской империи; при исследовании исторических аспектов конституционно-правовых явлений2. Это позволяет выявить связи между различными этапами или ступенями развития конституционноправового явления; определить его сущность, которая состоит в сохранении тех или иных элементов целого или отдельных его характеристик при переходе к новому состоянию. Выступая одним из важнейших свойств правового регулирования, преемственность позволяет выявить глубинные связи изменения законодательства и оценить их с точки зрения системности и прогрессивности.
Формирование свободного демократического правового государства, концепции которого вырабатывались в мировой юридической науке десятилетиями, требует выявления «самобытности» преломления мировых общечеловеческих ценностей к российскому государству и обществу.
В посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации на 2011 год Президент России на-
V V V 3
звал важнейшим показателем качества жизни людей это качество политической системы3 и призывал найти собственные пути к строительству демократического, свободного и справедливого общества и государства.
Преемственность позволяет учесть опыт процесса глобализации науки сравнительного конституционного права. Необходимо существенное расширение и углубление пределов конституционноправового регулирования, совершенствование конституционных основ всех главных сторон общественной жизни в их взаимосвязи. Конституция в этом смысле становится универсальным актом, воздействующим на все общезначимые сферы жизни общества — социальную и экономическую области, политику, духовное состояние общества и его правовую жизнь4. Анализ законодательства в России позволяет выявить следующие тенденции и проблемы в преемственном развитии российской государственности:
1. Закрепление в конституционном законодательстве России постулатов правового государства (верховенство закона, гарантированность прав и свобод человека, разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную и других) привело на практике к недооценке роли государства как регулятора и самостоятельного участника общественных отношений. В научной литературе больше внимания стало уделяться гарантиям прав человека и «конституционализму» как новому конституционно-правовому явлению, без выделения такой значимой составляющей как «государственность». Осуществляется критическое сравнение конституционных принципов и норм с реальностью. «В аспекте главы I «Основы конституционного строя» наблюдается огромная степень фиктивности, эклектичности и заимствования зарубежных конституционных форм при всей их нестыковке друг с другом и чужеродности отечественной конституционной почве. Девальвация конституционных ценностей неизбежно девальвирует саму роль конституционного права в системе российского права, принижает в его категориальном аппарате такие понятия, как народный суверенитет, народовластие, народное достояние, общенародная собственность, низводит роль государства до функции частного собственника. В результате многие авторы заговорили об утрате конституцион-
1 Преемственность — связь между явлениями в процессе развития в природе, обществе и познании, когда новое, сменяя старое, сохраняет в себе некоторые его элементы. В обществе преемственность означает передачу и усвоение социальных и культурных ценностей от поколения к поколению, от формации к формации (См.: Советский энциклопедический словарь. — М., 1982. — С. 1050).
2 См., например: Карагод Н.В. Преемственность и комплексность правового регулирования общественных отношений, связанных с обсуждением населения проектов правовых актов и вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 2. — С. 5—9.
3 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. Текст выступления Президента РФ В.Путина перед депутатами Федерального Собрания в Кремле 10 мая 2006 года // Российская газета — 2006. — 11 мая.
4 См.: Эбзеев Б.С. Сравнительное конституционное право: размышления в связи с книгой профессора Р.В. Енги-баряна // Г осударство и право. — 2005. — № 3. — С. 117.
Юридическая техника. 2011. № 5
ным правом своей ведущей роли. Но соглашаться с концепциями принижения конституционного права не следует»1.
В современных юридических энциклопедиях термин «государственный» применяется почти всегда как прилагательное к конкретным явлениям (власть, граница, дисциплина, должность, служба, собственность, тайна, имущество), нежели самостоятельный конституционный институт. Чуть ли не единственное исключение — определение «государственности» как особого признака, состояния развития определенного общественного образования (нации, группы народностей), сумевшего создать собственное государство, национальную правовую систему или восстановить эти институты, утраченные в силу различных причин2.
Последние годы убедительно доказали, что ошибочно объявлять только права и свободы индивида как высшую ценность, существующую в обществе: государственность — является такой же ценностью и достижением человеческой цивилизации. И в этом — проявление преемственности российских государственных устоев.
Новый подход к конституционно-правовому регулированию развития российской государственности позволил сформировать ряд институтов, которые укрепили вертикаль власти, систему основ конституционного строя с целью обеспечения «баланса публичных и частных интересов».
Изменился принцип формирования Государственной Думы Федерального Собрания РФ: переход на выборах к полной пропорциональной системе3 позволяет значительно усилить развитие многопартийности, осуществление взаимного контроля и ответственность партий за проводимые реформы в стране, повысить эффективность работы палаты и депутатов в законотворческой деятельности.
Начинает осуществляться избирательная реформа в субъектах Федерации: реализуются новые требования федерального законодательства4 о введении пропорциональной системы выборов, в результате чего во многих субъектах Федерации начинает применяться смешанный тип избирательной системы. Сегодня возникает необходимость создавать в региональных парламентах систему представительства местного самоуправления, что возможно путем создания двухпалатного парламента.
Важнейшим проявлением преемственности законодательства как фактора укрепления государства является единство исполнительной власти, закрепленное в статье 77 Конституции Российской Федерации. В целях обеспечения совместной деятельности Федерации и ее субъектов, единства государственной власти и последовательного развития федерализма была изменена процедура формирования исполнительных органов власти. Согласно новой редакции статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) вносится Президентом России в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Перед внесением этого предложения Президентом Российской Федерации проводятся соответствующие консультации по кандидатуре. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Решение этого законодательного (представительного) органа о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов.
Данное изменение законодательства неоднозначно было оценено в конституционной среде; вызвало обращение в Конституционный Суд РФ пятидесяти восьми граждан; а принятое постановление по данному вопросу5 не «поставило точку» в научном споре, обусловив даже «особые мнения судей»6. Причиной такой ситуации, на наш взгляд, является традиционность в выражении сущности государст-
1 См.: Боброва H.A. Конституционный строй и конституционализм в России. — М., 2003. — С. 20—21.
2 Конституционное право России. Энциклопедический словарь / Под ред . Червонюка. — Юрид лит-ра, 2002. — С. 58—59.
3 Федеральный Закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 21. — Ст. 1919.
4 Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм.) // Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
5 Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2006. — № 1. — С. 49—64.
6 Там же. — С. 65—75.
Зражевская Т.Д. Преемственность развития конституционных институтов...
венной власти, которая в современный период приобретает новую парадигму, а следовательно, и нуждается в разработке не только теоретической, но и конституционно- правовой наукой.
2. Государственная власть — явление многогранное, определяемое в литературе как организованное руководство делами общества со стороны государства и его органов. Суть государственной власти выражается в принятии актов (совершении действий), имеющих государственно-обязательную силу, обеспечиваемых авторитетом, организационными мероприятиями, а при необходимости и принуждением со стороны государства1. Такой подход к сущности государственной власти (несмотря на общепризнанные конституционные институты референдума и выборов) исключает из реально действующей политической системы другие не менее (а иногда и более) важные институты народного представительства. В Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации подчеркнул, что без зрелого гражданского общества невозможно эффективное решение насущных проблем людей.
В новом тысячелетии понимание сущности и форм государственной власти в России постепенно меняется. Для науки конституционного права чрезвычайно важна тенденция определения государственной власти как системы деятельности народа, составляющих его общностей и индивидов, а также создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им публичных прав, свобод, предоставленных полномочий и возложенных обязанностей, выражающих их социальные качества и потребности. Это означает необходимость активной разработки конституционных основ организационно-правовых механизмов гражданского общества, посредством которых источник власти — народ — становится реальным субъектом правоотношений (обладающим конкретными правомочиями, обязанностями, ответственностью).
Принцип преемственности требует, чтобы гражданское общество, его правовое регулирование соответствовало высшим требованиям справедливости и свободы. Именно в конституционном праве должны быть отражены функциональные характеристики гражданского общества. Они связаны с тем, что основой функционирования такого общества является не просто создание определенного поля (пространства) реализации частных интересов, формально-юридически независимого от государственной власти, но достижение высокого уровня самоорганизации, саморегуляции общества. Основные функции по налаживанию совместной деятельности членов гражданского общества в отдельных сферах (предпринимательства и других форм экономической деятельности, семейных отношений, личной жизни и т. п.) должны осуществляться в этом случае не с помощью орудий и средств стоящей над обществом государственной власти как «особой публичной власти», а самим обществом на подлинно демократических, самоуправленческих началах, а в сфере рыночной экономики — прежде всего на началах экономической саморегуляции. В этом плане «новая» функциональная характеристика гражданского общества, преемственно отражающая идеи российского законодательства, заключается не в том, что государство великодушно «уступает» определенную сферу частных интересов самому обществу, «отдает» ему на откуп решение тех или иных проблем. Напротив, само общество, достигая нового уровня своего развития, приобретает способность самостоятельно, без вмешательства государства осуществлять соответствующие функции. И в этой части уже не государство «поглощает» общество, устанавливая тотальные государственные формы руководства и контроля за развитием соответствующих сфер, а происходит обратный процесс «поглощения» государства гражданским обществом: возникает (по крайней мере в этих областях «гражданской жизни») примат гражданского общества над государством.
Институты гражданского общества как формы непосредственной демократии включаются в механизм реализации государственной (и местной) власти на разных уровнях, обеспечивая процессуальные механизмы агрегации воли индивидов в групповое решение, имеющее юридическое значение (юридический факт). К сожалению, непосредственная демократия так и не стала равноправной составляющей в системе осуществления государственной власти, что вызывает отчуждение последней от ее носителя.
Усложнение социальной организации общества влечет перестройку и его институционализацию: общество самоорганизуется с помощью таких институтов, как политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, женские, молодежные организации, добровольные общества, творческие союзы, фонды, ассоциации и другие добровольные объединения граждан, создаваемые на основе общности их интересов. Однако несовершенство Федерального закона «Об общественных объединениях» создает много проблем для реального включения этих форм в развитие базиса гражданского общества. Преодолеть данное противоречие — важнейшая задача конституционно-правовой науки и практики.
3. Несколько более сложным принцип преемственности проявляется в тенденции совершенствования баланса ветвей государственной власти —законодательной, исполнительной и судебной. В ранее действующих конституциях России провозглашался принцип единства власти, что было обу-
1 См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. — М., 2000. — С. 136.
176 Юридическая техника. 2011. № 5
словлено «руководящей и направляющей ролью КПСС». В Конституции РФ 1993 года (ст. 10) закреплен принцип разделения власти. При формировании обновленной двухуровневой системы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти на практике возникло не только разделение, но прежде всего — обособление ветвей власти. Принцип преемственности при разделении власти предполагает, что одновременно с разграничением предметов ведения и полномочий каждой из ветвей государственной власти должны были начать функционировать ее многообразные механизмы сдержек и противовесов: однако система последних оказалась явно недостаточной. Формы воздействия парламента на правительство сильно ограничены. Механизмы же координации всех ветвей власти в части получения конечных результатов деятельности государства в интересах всех категорий населения явно не получили своего конституционного развития.
Отсутствие законодательно закрепленных форм взаимодействия и взаимоконтроля между ветвями власти1 позволяет бюрократизироваться государственному аппарату, несмотря на то, что конституционный принцип разделения власти означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, но и действительное, реальное, ее взаимное уравновешивание в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения. Анализ решений Конституционного Суда РФ показывает, что в системе управления единым государством регулярно возникает дисбаланс в реализации властных полномочий.
Поэтому принцип преемственности требует усилить конституционное регулирование взаимодействия всех ветвей власти при четком определении компетенции каждой из них. В том числе, выделить конституционно форму осуществления власти Президента, которая до настоящего времени формально не относится ни к одной из ветвей государственной власти, расширив ее правовую характеристику как формы обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в России.
4. Федеративное устройство России требует особенно тщательной реализации принципа преемственности в форме становления двухуровневой системы государственной власти, обеспечения децентрализации не только в верхних федеральных эшелонах государственной власти, но и в субъектах Федерации.
Конституция РФ в статье 5 предусмотрела сочетание принципа разделения властей с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Такое разграничение осуществляя-ется, прежде всего, Конституцией РФ путем определения предметов ведения (как исключительных, так и совместных).
Важнейшим средством разграничения властных полномочий Федерации и субъектов Федерации является Федеративный договор от 31 марта 1992 года в части, не противоречащей Конституции, а также заключение иных Договоров и соглашений, на основе принципов, предусмотренных новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Реализация статей 71, 72 и 73 Конституции явилась основой для такого первичного разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами. Но заключаемые договоры между ними, к сожалению, не достигли своей цели, поскольку требовали, помимо политического решения, итеративных координирующих действий многих отраслевых органов исполнительной власти, высокой квалификации юридических служб и ответственности при их реализации. В результате подавляющее большинство договоров завершили свое действие, не исчерпав свой правовой потенциал. Преемственность диктует необходимость возродить именно этот резерв правового регулирования, который может наладить реальные каналы взаимодействия органов государственной власти Федерации и субъектов в целях эффективного управления.
Практика Конституционного Суда РФ выявила множество нестыковок не только между федеральными органами государственной власти РФ, но и между органами государственной власти субъектов Федерации. К этим вопросам присоединяется, по словам Президента, «нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность в том, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что — органы местного самоуправления». Провозглашая правомерность договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления о передаче (наделении) той или иной части государственных полномочий,
1 Регулирование осуществляется, в основном, подзаконными актами. См., например, Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утв. Указом Президента РФ от 13апреля 1996 года № 549 (с изм.) // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 16. — Ст. 1842.
Зражевская Т.Д. Преемственность развития конституционных институтов...
безусловно, должен быть поставлен вопрос об ответственности за неисполнение таких видов договоров (в целом или отдельной его части). Эти виды конституционно-правовых договоров сегодня и юридически, и фактически также регулируют механизмы конституционной ответственности. Поскольку конституционно-правовой договор является источником регулирования конституционной ответственности, целесообразно поставить вопрос о его обязательной ратификации законодательными (представительными) органами власти сторон заключаемого Договора.
Таким образом, очевидно, что отказ от принципа преемственности в конституционно-правовых институтах разрывает связь между различными этапами или ступенями развития государственноправового явления. Правильная оценка и выбор законодателя в сохранении тех или иных элементов правового регулирования является предпосылкой сохранения целостности правового явления, совершенствования отдельных его характеристик при переходе к новому состоянию. Признание преемственности задач, решаемых сегодня наукой конституционного права, позволит повысить эффективность обеспечения государственности в России посредством реального привлечения гражданского общества к осуществлению властных полномочий, совершенствования баланса ветвей государственной власти и договорных связей между Российской Федерацией и ее субъектами.
178
Юридическая техника. 2011. № 5
