CC BY
150
Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991—2001 гг.): очерки теории и практики. М., 2001.
Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984.
Гаджиев Г. А. Конституционный принцип самостоятельности судебной власти в Российской Федерации (на основе решений Конституционного Суда РФ 2000—2002 годов) // Журнал российского права. 2003. № 1.
Гражданское процессуальное право: учебник / под ред. М. С. Шакарян. М., 2004.
Денисенко В. В. Коллизии правовых актов: сущность и разрешение // Известия вузов. Правоведение. 2007. № 3.
Ершов В. Прямое применение Конституции: от решения Пленума Верховного Суда РФ до постановления Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 1998. № 9, 10.
Жуйков В. М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001.
Жуйков В. М. Роль суда в защите прав человека и обеспечении прямого действия Конституции Российской Федерации // Алексеева Л. Б., Жуйков В. М., Лукашук И. И. Международные нормы о правах человека и применение их судами Российской Федерации / под ред. В. М. Жуйкова. М., 1996.
Жуйков В. М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997.
Зайцев Р. В. Виды судебного нормоконтро-ля // Российский судья. 2003. № 4.
Зорькин В. Д. День Конституции // эж-Юрист. 2009. № 49.
Иванова Е. А. Некоторые аспекты толкования понятия «неопределенность» как основания для обращения в Конституционный Суд РФ // Адвокат. 2009. № 6.
Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.
Лазарев Л. Проблемы судебного нормо-контроля в решениях Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 2002. № 9.
Лебедев В. М. Прямое действие Конституции Российской Федерации и роль судов // Государство и право. 1996. № 4.
Лебедев В. М. Судебная власть в современной России. СПб., 2001.
Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия: матер. Всерос. совещ. (Москва, 24 декабря 2002 г.). М., 2004.
Нешатаева Т. Н. Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права // Вестник ВАС РФ. 2004. № 3.
Паршина Т. Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов (общеправовой аспект) // Российский судья. 2006. № 3.
Юридическая конфликтология / отв. ред. В. Н. Кудрявцев. М., 1995.
Ярошенко Н. И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006.
Основания конституционно-правовой ответственности в сфере нормоконтроля
ЯРОШЕНКО Наталья Ивановна,
доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук
В последние годы в России субъектами нормотворчества нередко нарушается принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов. На федеральном, региональном и местном уровнях принимаются не-
конституционные, неуставные и незаконные правовые акты. Однако несовершенство российского законодательства в этой сфере не позволяет привлекать субъектов нормотворчества к ответственности.
Разработанные юридической наукой основания ответственности в целом применимы к конституционно-правовой ответственности. Как отметил М. С. Строгович, определение оснований ответственности яв-
ляется центральным вопросом для любого вида юридической ответственности, поскольку определение и строгое их соблюдение составляют необходимую гарантию прав и свобод граждан1.
Автор настоящей статьи выделяет три основания конституционно-правовой ответственности: нормативное, фактическое и процессуальное. Нормативное основание — это совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих составы конституционных деликтов, санкции, круг субъектов, уполномоченных применять конституционно-правовые санкции, процедуры применения мер конституционно-правовой ответственности. Фактическое основание — деяние субъекта конституционно-правовых отношений, которое не соответствует требованиям норм конституционного законодательства. Процессуальное основание — это решение компетентного субъекта о применении конкретной конституционно-правовой санкции за определенный конституционный деликт.
Понятие конституционного деликта (будучи фактическим основанием конституционно-правовой ответственности) зависит от понятия конституционно-правовой ответственности. Как известно, конституционный деликт — разновидность правонарушения, которое всегда выступает как нарушение выраженного в норме права обязательного правила поведения, как отклонение от содержащихся в ней требований. Наличие или отсутствие правонарушения устанавливается сопоставлением фактического поведения с нормой права. Это внешняя сторона. Внутренняя (содержательная) сторона правонарушения заключается в нарушении общественных и личных интересов, установленного правопорядка и субъективных прав. В широком социальном понимании право-
1 См.: Строгович М. С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. № 5. С. 76—77.
нарушение выступает как нарушение социальных интересов и справедливости. Эти оценки и выводы В. О. Лучин относит и к конституционным правонарушениям (деликтам). Конституционный деликт, по его мнению, это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционных правоотношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционно-правовой ответ-ственности2. Конституционный деликт имеет место и тогда, когда норма права, предусматривающая такое деяние, не снабжена собственными санкциями, а воспроизводится в отраслевом, например в уголовном, законодательстве с установлением соответствующих мер наказания. О конституционном деликте следует говорить и в случае нарушения не только конституционных норм, но и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, являющихся составной частью российской правовой системы. Несоответствие должному поведению охватывает любое деяние (действие или бездействие), отклоняющееся от конституционной модели, нарушающее запреты, выходящее за пределы дозволенного либо противоречащее общим началам (принципам) и смыслу Конституции РФ. Ж. И. Овсепян под конституционным правонарушением понимает правонарушения, совершенные государственными органами (должностными лицами) публичной власти (прежде всего верховной государственной власти) в связи с осуществлением ими законодательной и иной правотворческой деятельности (в редких случаях — правоприменительной деятельности); связанные с изданием закона (нормативного акта), нарушающего принцип верховенства, высшей юридической силы и прямого (непосредственного) дей-
2 См.: Лучин В. О. Конституция Россий-
ской Федерации. Проблемы реализации.
М., 2002. С. 289.
ствия Конституции и ее норм либо связанные с принятием правоприменительных актов, повлекших широкомасштабные негативные (вредные) социальные последствия, широкомасштабные нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина3. А. М. Багмет выделяет конституционный и муниципальный деликты — неправомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим пра-воотношениям4.
Под конституционным деликтом в сфере нормоконтроля мы понимаем противоправное виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие) субъекта нормотворчества (должностного лица или органа), которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере нормотворчества, правовому пространству России, субъекта Федерации или муниципального образования и за которое законодательством предусмотрена конституционно-правовая ответственность. Выделим следующие признаки конституционного деликта:
1) конституционный деликт должен быть совершен в форме деяния (действия или бездействия). Пример активного действия — издание неконституционного, неуставного или незаконного акта, пример бездействия — неисполнение решения соответствующего суда о признании акта незаконным, неуставным или неконституционным;
3 См.: Овсепян Ж. И. Критерии конституционной ответственности в Российской Федерации. Ч. 1 // Северо-кавказский юридический вестник. 2001. № 4.
4 См.: Багмет А. М. Правовые и организационные вопросы обеспечения органами прокуратуры конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 14.
2) противоправность, т. е. деяние должно противоречить предписаниям правовых норм; это может быть неисполнение обязанности, злоупотребление правом и т. д. В литературе высказано мнение, что противоправность должна выражаться в нарушении или неисполнении только конституционно-правовых норм5. Некоторые ученые полагают: основанием конституционно-правовой ответственности может быть нарушение норм не только конституционного, но и иных отраслей права6. Представляется, что противоправность может выражаться в нарушении правовых норм, составляющих массив конституционного законодательства (например, в нарушении положений Конституции (Устава) субъекта Федерации, в нарушении норм смежных отраслей права, конкретизирующих положения Конституции РФ и др.);
3) общественная опасность выражается в посягательстве деяния (нарушение публичных интересов либо создание условий, способствующих нарушению публичных интересов) на защищаемые правом общественные отношения в сфере нормотворчества;
4) наказуемость, т. е. конституционно-правовая ответственность за данное деяние должна быть предусмотрена законодательством Российской Федерации;
5) разнообразный круг субъектов ответственности (Президент РФ, должностное лицо органа муниципального образования и др.). Характерен специальный субъект, которого привлекают к конституционно-правовой ответственности, — субъект нормотворчества, т. е. должностное лицо или орган (за-
5 См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 430; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 62.
6 См.: Шон Д. Т. Конституционная ответ-
ственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 37.
конодательной или исполнительной власти), в компетенции которого находится принятие правовых актов;
6) виновность — психическое отношение субъекта конституционно-правовой ответственности к совершенному деянию. Здесь возникают вопросы: является ли наличие вины необходимым элементом субъективной стороны конституционного деликта? В какой форме вина выражается? Ответы на эти вопросы будут даны ниже.
Разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения также применимо к конституционному деликту. Как известно, юридический состав правонарушения — это совокупность его обязательных признаков (или элементов)7. К элементам состава правонарушения относятся: объект, субъект, объективная и субъективная стороны правонарушения. Однако для конституционного деликта характерен усеченный состав. Объектом конституционного деликта является совокупность охраняемых законом общественных отношений, составляющих предмет конституционного права и урегулированных конституционными нормами, складывающимися в сфере нормотворчества, где действует презумпция конституционности федерального, регионального и местного законодательства. Разработанные юридической наукой виды объектов правонарушения в целом применимы и к объекту конституционного деликта. Так, общим объектом конституционного деликта будут общественные отношения, охраняемые и регулируемые Конституцией России и иными источниками конституционно-правовой ответственности. Родовой объект конституционного деликта — совокупность однородных отношений, на которые посягает конституционный деликт, в результате чего нару-
7 См.: Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 2001. С. 484.
шаются публичные интересы субъекта данных отношений или создается угроза нарушения. Непосредственный объект конституционного деликта — это публичные интересы, права и свободы личности и т. д., т. е. то, на что непосредственно направлено деяние (например, на конкретное право или свободу человека и гражданина при издании неконституционного акта). Ж. И. Овсепян от объекта отличает предмет, под которым понимает объекты конституционно-правовых отношений, и выделяет три их разновидности: Конституцию РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации; публичную власть, народный суверенитет, свободу индивида; материальные ценности глобального масштаба8.
Объективная сторона конституционного деликта состоит из нескольких элементов: противоправного деяния (действия или бездействия); общественно опасных последствий, выражающихся в нарушении публичных интересов или создании угрозы нарушения этих интересов; причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Деяние может быть осуществлено посредством как активных действий, так и бездействия (например, неисполнение решения соответствующего суда о признании акта неконституционным, неуставным или незаконным). Ж. И. Овсепян считает, что бездействие в сфере правотворчества не может оцениваться как факт конституционного правонарушения. Это, по ее мнению, позитивная конституционная ответственность9. Учитывая, что автор признает наличие только негативной конституционно-правовой ответственности, неисполнение решения соответствующего суда о признании акта конституционным, неуставным или незаконным является именно основанием для применения мер негативной конституционно-правовой ответственности.
8 См.: Овсепян Ж. И. Указ. соч.
9 Там же.
С. А. Авакьян, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин приводят следующие варианты недолжного поведения: а) неприменение конституционно-правовой нормы; б) недолжное применение конституционно-правовой нормы, что может выразиться в недостаточно эффективной реализации предписаний нормы, в использовании одного из возможных вариантов поведения в ущерб другим; в) прямое нарушение конституционно-правовой нормы10. Особенно распространено на практике прямое нарушение конституционно-правовых норм, которое выражается в издании неконституционных актов, несвоевременном приведении изданных ранее актов в соответствие с действующим законодательством, принятии решений, противоречащих закону. Можно выделить и такие виды противоправного поведения, как злоупотребление правом, например издание заведомо неконституционного, неуставного или незаконного акта о предоставлении льгот.
Отсутствие результатов, указанных в конституционном законодательстве, также не может рассматриваться как элемент объективной стороны11, поскольку представляет собой бездействие, т. е. отсутствие или недостаточность предпринятых усилий для достижения данных результатов.
Необходимо отметить, что для объективной стороны конституционного деликта характерным является не только противоправное деяние (действие или бездействие), но и наступающие вредные последствия в виде нарушения единства право-
10 См.: Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10. С. 22; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 67.
11 См.: Зражевская Т. Д. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право.
2000. № 3. С. 27; Она же. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 49—50.
вого пространства России, субъекта Федерации или муниципального образования. Причем причинно-следственная связь между ними очевидна. Все совершаемые деяния влекут вредные последствия или создают угрозу их наступления, например, в случае издания акта на основании неотмененного акта и признанного судом неконституционным, неуставным или незаконным.
Д. Т. Шон полагает, что конституционная ответственность наступает не только за противоправные действия, но и за неспособность справиться со сложившимся в стране положением, за неправильный курс внутренней и внешней политики. Примером привлечения к ответственности в данном случае является отставка правительства. При этом он предлагает расширить перечень оснований наступления конституционно-правовой ответственности, включить в него аморальные поступки, нарушение норм Уголовного кодекса РФ и т. д.12 Мы не разделяем эту точку зрения. Основание конституционно-правовой ответственности — только конституционный деликт, а указанные основания являются основаниями политической и уголовной ответственности.
Существенным недостатком действующего законодательства, регламентирующего конституционно-правовую ответственность, на наш взгляд, является нечеткая формулировка объективной стороны конституционного деликта. А в ряде случаев объективная сторона конституционного деликта не сформулирована вообще. Это касается, например, оснований отставки Правительства РФ. Многие авторы отмечают обобщенность формулировок объективной стороны правонарушений в конституционном праве. «Законодатель, — указывает Т. Д. Зра-жевская, — лишь в самом общем виде, путем указания на родовые признаки определяет объективные
12 См.: Шон Д. Т. Указ. соч. С. 38.
основания ответственности... Данное положение не является случайным. Многообразие политической жизни, тесное соприкосновение критериев государственно-правовой и политико-моральной ответственности не позволяют заранее предвидеть и четко определить в законе конкретно-формальные требования, индивидуализировать действия и бездействие субъектов государственного права; здесь дается лишь оценка неправомерности их поведения в целом»13.
Соглашаясь в целом с позицией тех ученых, которые считают, что противоправное деяние представляет собой неисполнение обязанностей или злоупотребление правами14, полагаем, что юридическое значение для применения мер конституционно-правовой ответственности имеет не всякое неисполнение любых обязанностей или злоупотребление любыми правами, а только то деяние, ответственность за которое предусмотрена федеральным законодательством. Применительно к нормоконтролю — это принятие неконституционного, неуставного или незаконного акта либо неисполнение решения соответствующего суда о признании акта незаконным, неуставным или неконституционным.
Некоторые авторы относят к объективной стороне конституционного деликта факт принятия правовых актов, которые противоречат или не соответствуют Конституции России, конституциям (уставам) субъектов Федерации, иным нормативным правовым актам15. Принятие органом или должностным лицом неконституционного (неуставного, незаконно-
13 Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву. С. 56—57.
14 См.: Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право Российской Федерации: в 3 т. Т. 1. М., 2001. С. 80; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 12.
15 См.: Безуглов А. А, Солдатов С. А. Указ.
соч. Т. 1. С. 79.
го) акта должно быть установлено соответствующим судом, что является промежуточной мерой конституционно-правовой ответственности. Неисполнение решения суда об отмене такого акта в течение установленного срока является важнейшим (и наиболее распространенным) основанием конституционно-правовой ответственности, которое появилось в законодательстве сравнительно недавно. Долгое время не существовало ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда РФ, хотя эта проблема неоднократно поднималась учеными.
Субъекты конституционного деликта — это лица (группа лиц), обладающие конституционными правами и несущие конституционные обязанности в связи с участием в конкретном конституционном правоотношении. При этом субъектом может быть только орган или должностное лицо, на которого законодательством возложены определенные функции в сфере нормотворчества. Ж. И. Овсепян справедливо отмечает, что субъектами являются государственные органы (должностные лица) — носители властных полномочий государственного и муниципального уровней16. Такими субъектами являются Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, представительный орган местного самоуправления и др.
Субъективная сторона правонарушения раскрывает психическое отношение субъекта к совершенному деянию и его последствиям, направленность воли правонарушителя. К признакам субъективной стороны относятся вина, мотив и цель. Мотив — это те внутренние побуждения, которыми руководствовался субъект при совершении правонарушения. Цель — это мысленная модель того результата, которого стре-
16 См.: Овсепян Ж. И. Указ. соч.
мится достичь субъект при совершении правонарушения17. При этом мотив и цель являются факультативными признаками. Вина — основной признак субъективной стороны правонарушения. Это психическое отношение лица к своему противоправному поведению (действию или бездействию) и его последствиям18.
По мнению М. А. Краснова, «смысл и назначение института ответственности состоит не только в исправлении неправомерного поведения ответственного субъекта, не только в своеобразной государственно-правовой реституции, но и в учете субъективной стороны нарушения, выражаемой через категорию ви-ны»19. Этот же принцип сформулирован Конституционным Судом РФ: «Наличие вины — общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, то есть закреплено непосредственно»20. С. А. Авакьян полагает, что конституционно-правовая ответственность может наступать и без вины. В качестве примера он приводит роспуск Государственной Думы в случае троекратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ21. По мнению автора, наличие в противоправных действиях вины совершившего их лица не может быть обязательным
17 См.: Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. В. С. Нерсесян-ца. С. 488.
18 См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 68.
19 Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 49.
20 Постановление КС РФ от 25 января 2001 г. № 1-П.
21 См.: Авакьян С. А. Проблемы конститу-
ционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник Московского универ-
ситета. Серия 11. Право. 2001. № 3. С. 25.
условием применения мер конституционно-правовой ответственности, и случаи ответственности без вины (в том числе и конституционно-правовой ответственности) должны быть предусмотрены в законодательстве России.
Наиболее тщательно вопросы состава правонарушения, в том числе и проблема вины, разработаны в уголовном праве. Достижения ученых-криминалистов использовались при исследовании и изучении иных видов правонарушения. Как мы уже отмечали, вина есть психическое отношение субъекта к совершенному деянию и выражается в форме умысла либо неосторожности. Умысел характеризуется тем, что лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий. Неосторожность имеет место в том случае, если лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия либо бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
В литературе высказано мнение, что вину по конституционному праву нельзя рассматривать только через категории ее психических форм (умысел и неосторожность). Предлагается на первое место поставить такие социально-политические критерии, как политические убеждения, интересы дела, стиль руководства и т. п.22 Однако перечисленные критерии ближе к политической, нежели к конституционно-правовой ответственности. Несвоевременная отмена
22 См.: Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 66; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 70.
изданного должностным лицом (органом) противоречащего Конституции России акта есть показатель вины в форме неосторожности. Издание нового нормативного акта, идентичного отмененному, — показатель умысла в позиции должностного лица (органа). Последствием нарушения срока приведения акта в соответствие с федеральным законодательством для законодательного органа субъекта Федерации будет досрочное прекращение его полномочий, причем независимо от формы вины.
Форма вины имеет значение только для индивидуальных субъектов. При описании конституционных деликтов указание на нее может быть прямым или косвенным либо вообще отсутствовать (например, при признании федерального закона неконституционным вопрос о вине не обсуждается). Для наступления конституционно-правовой ответственности, как справедливо замечает В. А. Виноградов, достаточно наличия любой формы вины, а иногда вина вообще не становится необходимым условием ответственности, которая может применяться и при отсутствии вины, в том числе за деяния других субъектов. Поэтому нужна четкая конституционно-правовая регламентация использования вины, а также определение ее содержания и особенно-стей23. Мы поддерживаем это мнение. Известно, что к конституционно-правовой ответственности за неисполнение решения соответствующего суда привлекается субъект нормотворчества, а не специалист, ответственный за подготовку проекта нового акта, признанного судом неконституционным, неуставным или незаконным, либо потерявший решение суда.
Сложным является вопрос о вине применительно к коллективной конституционно-правовой ответственности. Например, в случае отставки
23 См.: Виноградов В. А. Вина в конституционном праве // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 3. С. 182, 188.
правительства не учитывается степень вины конкретного его члена. Меры ответственности применяются к правительству как к «цельному организму, обладающему определенной конституционно-правовой компетен-цией»24. По мнению В. А. Виноградова, вина коллективного субъекта в общепризнанной форме психологического отношения к своему поведению проявляется весьма условно, поскольку коллективный субъект — это объединение людей с возложенными на каждого обязанностями, причем реализовать свои возможности в целях предотвращения неисполнения конституционных обязанностей у коллективного субъекта больше, чем у индивидуального25. Однако Конституционный Суд РФ разъяснил, что конституционные требования соразмерности и справедливости, предполагающие установление публично-правовой (в том числе и конституционно-правовой) ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания, в равной мере относятся и к физическим, и к юридическим лицам26. Таким образом, вина как элемент субъективной стороны конституционного деликта обладает значительной спецификой. Закрепление случаев конституционно-правовой ответственности без вины требует законодательного регулирования. В составах конституционных деликтов, где субъект индивидуален (т. е. должностное лицо), необходимо конкретизировать формы вины, поскольку меры государ-
24 Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 389.
25 См.: Виноградов В. А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2003. С. 60.
26 См. постановление КС РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П.
ственного принуждения, в том числе меры ответственности, применяемые к субъекту конституционно-правовых отношений, должны зависеть от психического отношения к совершаемому деянию.
Процессуальное основание тоже необходимый элемент для реализации конституционно-правовой ответственности. Но, как отмечает К. С. Лиховидов, в процессе возложения ответственности участвуют две стороны, имеющие различный правовой статус: правонарушитель и государственный орган в лице должностных лиц, наделенных государственно-властными полномочиями по применению принуждения27. В. А. Виноградов подчеркивает, что при закреплении конституционно-правовой ответственности должны быть четко указаны не только субъект ответственности, основание, меры воздействия, но и обязательно инстанция. При этом судебный порядок реализации конституционно-правовой ответственности он считает наиболее целесообразным. Под процессуальным основанием В. А. Виноградов понимает решение компетентного субъекта (инстанции ответственности) о применении определенной конституционно-правовой санкции за конкретный конституционный деликт28. Действительно, процессуальное основание и санкции конституционно-правовой ответственности — необходимые элементы в ее реализации. Посредством процессуального основания применяется соответствующая санкция, и субъект нормотворчества привлекается к конституционно-правовой ответственности.
27 См.: Лиховидов К. С. Актуальные проблемы теории юридической ответственности // Юрист. 2002. № 3. С. 11.
28 См.: Виноградов В. А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2003. № 2. С. 61; Он же. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство.
2002. № 10. С. 59.
Автор настоящей статьи различает процессуальное основание конституционно-правовой ответственности и механизм ее реализации, под которым понимает определенную совокупность элементов, обеспечивающих осуществление конституционно-правовой ответственности. К элементам относятся правовые нормы, регулирующие реализацию конституционно-правовой ответственности, и стадии процедуры привлечения к этому виду ответственности:
1) признание актов незаконными, неуставными или неконституционными в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, Конституционном Суде России или конституционных (уставных) судах субъектов РФ либо отмена акта с последующим признанием его в судебном порядке незаконным или неконституционным;
2) неисполнение решения соответствующего суда о признании актов незаконными или неконституционными — фактическое основание конституционно-правовой ответственности; 3) установление факта неисполнения решения соответствующего суда о признании акта незаконным или неконституционным; 4) применение мер конституционно-правовой ответственности.
А. А. Безуглов и С. А. Солдатов считают, что применение конституционно-правовой ответственности должно сопровождаться изданием юрисдикционного акта, состоящего из четырех частей: вводной (наименование акта, место и дата принятия, наименование органа, принявшего акт), описательной (описание фактов, ставших предметом рассмотрения), мотивировочной (анализ фактических обстоятельств и указание на правовые нормы, которыми руководствуется орган или должностное лицо, издавшие акт) и резолютивной (формулирование решения по делу)29. Разделяя эту точку зрения и учитывая, что меры
29 См.: Безуглов А. А, Солдатов С. А. Указ. соч. С. 92.
конституционно-правовой ответственности и процедура привлечения к ответственности разнообразны, отметим, что в каждом случае будет издаваться разный юрисдик-ционный акт, в котором можно выделить четыре части.
Каждое процессуальное основание соответствует определенному виду ответственности в конституционном праве. Выделим следующие виды процессуальных оснований в сфере нормоконтроля:
1) согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта Федерации в случае неустранения выявленного противоречия в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения о признании акта неконституционным, неуставным или незаконным. Решение в данном случае принимается в форме ненормативного правового указа (постановления) о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта Федерации, который можно обжаловать в Верховный суд субъекта Федерации. При этом мы считаем, что необходимо в каждом конкретном случае принимать решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа, поскольку имеет место конституционный деликт, являющийся основанием для применения мер конституционно-правовой ответственности. В противном случае высшее должностное лицо субъекта Федерации, субъективно оценивая ситуацию, будет привлекать законодательный орган, если он не угоден ему, к политической ответственности;
2) Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта Федерации в том случае,
если последний не исполнил решение соответствующего суда о признании акта неконституционным или незаконным в течение шести месяцев или иного предусмотренного решением суда срока и если установлено соответствующим судом, что в результате уклонения были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. В данном случае решение Президента РФ о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации принимается в форме ненормативного правового указа, является профилактической мерой и может быть обжаловано в Верховный Суд РФ. Если по истечении трех месяцев со дня вынесения предупреждения не будут приняты меры по исполнению решений суда, то Президент РФ вправе распустить законодательный орган соответствующего субъекта Федерации. Полномочия органа прекращаются со дня вступления в силу решения Президента РФ о роспуске законодательного органа субъекта Федерации. В целом срок привлечения к ответственности не может превышать один год со дня вступления в силу решения соответствующего суда о признании акта незаконным или неконституционным. При этом, как разъяснил Конституционный Суд РФ, федеральный законодатель вправе, но не обязан принять решение о роспуске законодательного органа субъекта Федерации30;
3) законодательный орган субъекта Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу соответствующего субъекта Федерации в случае неисполнения в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения о признании акта неконституционным или неза-
30 СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.
конным. В данном случае решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта Федерации законодательный орган принимает 2/3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Если речь идет о двухпалатном законодательном органе, то решение принимается 2/3 голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе 1/3 от установленного числа депутатов, наделенных Основным законом субъекта Федерации правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации. Решение о недоверии направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Федерации от должности. Также издается ненормативный правовой указ;
4) если согласно ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо иного предусмотренного решением суда срока не исполнил решение суда о признании акта незаконным или неконституционным, то высшее должностное лицо субъекта Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения решения, вносит в законодательный орган соответствующего субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия этого органа прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Федерации о его роспуске, который можно обжаловать в Верховный суд субъекта Федерации в течение 10 дней со дня вступления в силу;
5) высшее должностное лицо субъекта Федерации издает правовой акт
об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае неисполнения решения соответствующего суда о признании нормативного либо ненормативного правового акта незаконным или неконституционным в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда или иного срока, установленного судом. При этом срок издания акта об отрешении от должности не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда и не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Акт также может быть обжалован в течение 10 дней со дня его официального опубликования в Верховном суде субъекта Федерации;
6) Президент РФ изданием указа приостанавливает на основании ч. 2 ст. 85 Конституции РФ действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;
7) указом Президента РФ отменяются постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ;
8) распоряжением Председателя Правительства РФ акты органов исполнительной власти отменяются.
Во всех указанных случаях первым процессуальным основанием конституционно-правовой ответственности является решение соответствующего суда о признании акта неконституционным, неуставным или незаконным — это промежуточная мера привлечения к данному виду ответственности, которая наступает в случае неисполнения решения суда. Юрисдикционный акт в каждом конкретном случае
различен, принимается разными субъектами. Однако не во всех случаях у субъекта есть право на обжалование юрисдикционного акта о применении конституционно-правовой ответственности либо в Верховный Суд РФ, либо в Верховный суд субъекта Федерации. Например, высшее должностное лицо не может обжаловать выраженное ему недоверие законодательным органом соответствующего субъекта Федерации. Не подлежат обжалованию акты, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными. Сроки привлечения к конституционно-правовой ответственности различны.
Таким образом, основания конституционно-правовой ответственности — нормативное, фактическое и процессуальное — взаимосвязаны друг с другом. Дальнейшее их теоретическое исследование поможет реальному привлечению к ответственности субъектов нормотворчества. Детальная разработка составов конституционных деликтов (фактического основания конституционно-правовой ответственности в сфере нормоконтроля) — первоочередная задача российского законодателя.
Библиографический список
Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10.
Авакьян С. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2001. № 3.
Багмет А. М. Правовые и организационные вопросы обеспечения органами прокуратуры конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004.
Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право Российской Федерации: в 3 т. Т. 1. М., 2001.
Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.
Виноградов В. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2002. № 10.
Виноградов В. А. Вина в конституционном праве // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 3.
Виноградов В. А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2003. № 2.
Виноградов В. А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2003.
Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980.
Зражевская Т. Д. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 3.
Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2002.
Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.
Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6.
Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001.
Лиховидов К. С. Актуальные проблемы теории юридической ответственности // Юрист. 2002. № 3.
Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
Овсепян Ж. И. Критерии конституционной ответственности в Российской Федерации. Ч. 1 // Северо-кавказский юридический вестник. 2001. № 4.
Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 2001.
Строгович М. С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. № 5.
Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997.
Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7.
