CC BY
24
НЕПРАВОВОЕ ПОВЕДЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ ВЛАСТЕЙ (ПУБЛИЧНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ) КАК ОСНОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ (ОСОБЕННОСТИ КВАЛИФИКАЦИИ)
А.В. СЕМЕНОВ,
аспирант Московского института права, 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве»
semenov-a@pochta.ru
Аннотация. Проанализирован юридический состав публично-правовой ответственности, приведены доказательства особенностей объективной и субъективной сторон, аргументируется правомерность выделения презумпции вины как сущностной черты ответственности публичных властей.
Ключевые слова: неправовое поведение, публично-правовой деликт, «усеченный» состав публично-правового деликта, презумпция виновности.
ILLEGAL BEHAVIOUR OF PUBLIC AUTHORITIES (PUBLIC OFFICIALS) AS THE BASIS FOR LIABILITY (SPECIFIC FEATURES OF QUALIFICATION)
A.V. SEMENOV,
Moscow institute of law, post-graduate student
The summary. The article is devoted to the analysis of public liability elements, objective and subjective aspects of guilt and acceptance of presumption of guilt as the essential feature of public authorities' liability.
Key words: illegal behaviour, public tort, presumption of guilt.
Обособление в механизме принудительного обеспечения правового поведения органов и должностных лиц публичной власти публично-правовой ответственности как специфического вида юридической ответственности, в определенном смысле формы, вида конституционной ответственности1 правомерно в том случае, если у нее оказывается юридически определенное основание. Таким основанием может быть только правонарушающее деяние, деликт, т.е. неправовое поведение.
Квалификация неправового поведения в качестве деликта возможна при условии его юридического состава — установленной законодательством совокупности признаков, при наличии которых неправовое деяние считается конституционным деликтом. По аналогии с названием этого вида ответственности условно обозначим его публично-правовым деликтом.
Будучи связанным с общетеоретической конструкцией «правонарушение», рассматриваемое понятие имеет особенности, не свойственные иным видам правонарушений. Это касается как субъектного состава, так и объективной и субъективной сторон правонарушения. Публично-правовой деликт не похож на иные правонарушающие деяния, и искать точной аналогии (копии) при оценке его юридического состава методологически ошибочно. Игнорирование такого рода различий нивелирует самостоятельность этого вида правонарушений, а вместе с этим ведет
к смешению публично-правовой ответственности с уже разработанными отраслевыми видами ответственности.
Состав публично-правового деликта. Для квалификации противоправного деяния в качестве правонарушения необходимо наличие всех элементов юридического состава. В своем единстве они позволяют квалифицировать данное деяние как правонаруше-ние2. При том, что каждый вид юридической ответственности специфичен, наличие этих признаков остается неизменным. Отсутствие какого-либо из них одновременно указывает на юридическую невозможность квалифицировать деяние как правонарушение.
Состав публично-правового деликта по формально-юридическому своеобразию не совсем совпадает с набором признаков, присущих всякому правонарушению: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона. «Закрепленная нормами конституционного права логическая конструкция состава конституционного деликта может быть несколько усеченной — в числе признаков составов ряда правонарушений может отсутствовать такой его элемент, как вина.»3 Существуют и иные особенности, которые в той или иной мере присущи каждому из составных частей юридического состава публично-правового деликта.
Объект публично-правового деликта обусловлен характером тех юридических связей и отношений, в
которых пребывают носители публично-правовой ответственности. Принятие таким субъектом решений, совершение юридически значимых действий всегда так или иначе затрагивает охраняемые законом права и свободы человека и гражданина, выраженные в них интересы и ценности. Соответственно, как и для конституционного деликта, объектом публично-правового выступают прежде всего конституционные ценности — жизнь, достоинство, личные свободы, здоровье, собственность, идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, доступ к информации государственных органов и органов местного самоуправления и др. Словом, это те ценности, которые защищены основным законом страны и принятым на его основе законодательством. Кроме того, объектами, с которыми могут быть связаны неправомерные действия публичных властей, являются и не предусмотренные нормами позитивного права, но обусловленные конструкцией ст. 2 Конституции РФ, ориентирующей на предельно широкий круг таких объектов, которые так или иначе затрагивают интересы личности.
Объективная сторона характеризует внешнюю сторону публично-правового деликта и представляет собой содержащееся в гипотезах и диспозициях конституционных норм описание самого деяния и тех последствий, которые причиняют вред объекту деликта. С позиции общей теории права набор элементов объективной стороны правонарушения образуют само деяние (действие или бездействие), противоправность и общественную вредность и вредные последствия. Применительно к публично-правовому деликту этот вывод можно считать приемлемым только со значительными оговорками. Отдельные из вы-шеотмеченных признаков объективной стороны для публично-правового деликта:
® не обязательны, например указание на причинную связь между деянием и наступившими последствиями, равно как и причинение реального вреда, что оказывается излишним;
® не несут существенной нагрузки либо нуждаются в значительном уточнении.
Применительно к иным отраслевым видам ответственности правонарушающим может быть признано деяние, которое прямо нарушает установленный законодательством запрет либо является результатом неисполнения позитивного обязывания. Иными словами, деяние образует состав конституционного деликта в том случае, если оно противоправно, т.е. не соответствует нормам права, а также общим началам и смыслу законодательства. Соответственно, применительно к рассматриваемому виду ответственности противоправное поведение может быть объективировано в разных формах. Это, во-первых, неисполнение правовой нормы; во-вторых, недолжное исполнение правовой нормы, что может выразиться в недостаточно эффективной реализации предписаний нормы;
в-третьих, прямое нарушение правового предписания. Очевидно, что противоправность может быть связана с несоблюдением неюридических установлений — моральных, политических, следование которым субъектами анализируемого вида ответственности является составной частью их статуса.
Обращая внимание на специфику конституционно-правовой ответственности в сравнении, прежде всего, с уголовно-правовой и административно-правовой, отдельные авторы указывают на то, что «применение мер по непосредственной охране конституционных ценностей может осуществляться с меньшей юридической формализацией по «сравнению с применением мер конституционной ответственности в собственном смысле»4.
В юридической литературе встречается также мнение о том, что объективная сторона рассматриваемого вида ответственности должна быть сформулирована с помощью общих критериев, так как в законе нельзя предусмотреть все возможные в жизни случаи. Отмечается, что многообразие политической жизни, в сфере которой действуют государственно-правовые нормы, порой не позволяет заранее определить узкие формальные критерии, и тогда законодатель ограничивается общей характеристикой объективной стороны противоправных деяний. По мнению С.А. Авакья-на, возможность применения санкций в таких случаях «подсказывает не нормативный акт, а жизнь»5.
Несмотря на справедливость замечания о том, что этот подход на практике может означать ничем не ограниченную дискреционную власть органа, применяющего конституционное принуждение (В.И. Чер-вонюк), все же, если вывод С.А. Авакьяна распространить исключительно на один из видов субъектов конституционной ответственности — публичные власти, то с ним можно согласиться. С одной стороны, это позволяет избежать криминализации публично-правовой ответственности, а с другой, — такая ответственность, учитывая невозможность нормировать в данной сфере всякий акт поведения публичного органа или публичного должностного лица, приобретает реальный характер.
Общие положения об объективной стороне правонарушения применительно к публично-правовой ответственности требуют уточнения. Так, для целого ряда публичных должностных лиц, равно как и публичных органов власти, такие деяния могут быть установлены путем взаимосвязанного толкования компетенционных норм, определяющих статус этих субъектов. Очевидно, что наличие самих последствий предполагает неправовые действия органа (публичного должностного лица), от которых они исходят. Это, в частности, касается издания нормотворческим органом правонарушающего акта — акта, содержащего неконституционные нормы, ущемляющие права и свободы граждан либо создающие условия для таких нарушений.
Заслуживает внимания позиция некоторых исследователей относительно содержания ст. 53 Конституции РФ, устанавливающей имущественную ответственность органов и должностных лиц публичной власти перед гражданами. По мнению В.В. Бойцовой и Л.В. Бойцовой, серьезным недостатком самой ст. 53 является недостаточный акцент на объективном характере ответственности государства, наступающей независимо от вины его должностных лиц. Использование в этой конституционной норме термина «незаконный» применительно к действиям (бездействию) должностных лиц серьезно ограничивает возможности возмещения ущерба (действия могут быть законными на момент их совершения, но неправомерными с точки зрения последствий). Внесение поправки в ст. 53 —замена термина «незаконный» термином «неправомерный», который несет более широкую смысловую нагрузку применительно к действиям (бездействию) должностных лиц, позволило бы избежать жесткого связывания ответственности государства с установлением виновности его органов и тем самым увеличить круг лиц, получающих возмещение6.
Однако коррекция ст. 53 Конституции РФ самой учредительной властью не требуется. Возможно решение этой проблемы путем формулирования Конституционным Судом РФ правовой позиции, согласно которой правоприменительные органы (имеются в виду суды) при рассмотрении данной категории дел исходили бы из расширительного толкования ст. 53. Посредством конституционного прецедента стало бы возможным по-иному квалифицировать действия публичных властей.
Особенность публично-правовых деликтов следует усматривать и в том, что их квалификация возможна в том случае, когда деяние не повлекло за собой негативных последствий. В частности, для применения ответственности достаточно самого факта издания нормотворческим органом правонарушающего акта, опубликованного и вступившего в силу.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации наступает вследствие издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
В определенных законом случаях для квалификации деяния в качестве противоправного и правонару-
шающего требуется наступление негативных правовых последствий. Так, согласно п. 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность наступает в случае совершения должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, национальной безопасности страны и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства России, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации.
Следующий элемент состава конституционного деликта — это субъект, представленный лицом, в деянии которого имеется описанный в конституционно-правовых нормах (как правило, в гипотезах нормы) деликт. Проблема субъекта публично-правовой ответственности оказалась малоисследованной в теоретической литературе, вследствие чего и сама публично-правовая ответственность в значительной мере остается не раскрытой7.
При оценке субъективной стороны в отдельных случаях можно вести речь о таких ее характеристиках, как вина, мотив и цель конституционного деликта. Как справедливо отмечается в юридической литературе, вина и ее формы (умысел и неосторожность), с точки зрения конституционного права, как правило, не имеют значения. Это, в свою очередь, обусловлено, во-первых, характером восстановительной функции конституционной ответственности: для восстановления конституционного правопорядка субъективное отношение посягнувшего на него субъекта не имеет существенного значения (кроме тех случаев, когда субъектом ответственности является гражданин); во-вторых, спецификой субъектного состава конституционной ответственности: в роли таких субъектов выступают коллективные публично-правовые образования или властные институты.
Исследователи исходят из того, что отличительной чертой концепции юридической ответственности является то, что всякое нарушение закона публичными властями должно рассматриваться судами как виновное деяние (В.И. Червонюк). Отсюда само наличие незаконного акта, причинившего вред, должно влечь ответственность публичных властей перед потерпевшими, независимо от наличия ошибок и вины лиц, принимавших незаконное решение. Предлагается при квалификации этой категории дел исходить не из утвердившейся в отраслях публичного права презумпции невиновности, а из противоположной по смыслу, юридическому значению презумпции вины публичных властей (В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, В.И. Червонюк).
Соответственно, принцип презумпции виновности публичного органа или публичного должностного
лица, издавшего неправовой акт, означает, что бремя доказывания вины при конкретном рассмотрении дела в суде возлагается на публичные структуры, а не на гражданина. Этот вывод полностью согласуется с процессуальным законодательством: согласно п. 1 ст. 249 ГПК, п. 6 ст. 194, п. 5 ст. 200 АПК обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
1 Аргументация относительно выделения этого вида ответственности в структуре охранительно-принудительного инструментария представлена в работах В.И. Червонюка (Червонюк В.И. Конституционное право России : учебник ; 2-е изд., доп. и перераб. Ростов н/Д, 2010. С. 176—177). В понимании данного автора, публично-правовая ответственность есть «дочерняя» форма, вид конституционной ответственности, обособляющийся от «материнской» главным образом своим субъектным составом: это ответствен-
ность публичных властей (органов публичной власти и публичных должностных лиц) перед гражданами, с которыми они (публичные власти) пребывают в постоянной и неразрывной, не ограниченной временным и пространственным факторами параметрами, конституционно-правовой связи (отношении) и обремененные поэтому соответствующими конституционными обязательствами, исполнение которых гарантируется в том числе угрозой наступления для них негативных правовых последствий, т.е. применения публично-правовой ответственности.
2 Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М.., 1985.
3 Червонюк В.И.Конституционное право зарубежных стран : курс лекций ; в 10 вып. Вып. 1. Ч. 1: Введение в конституционное право. М., 2009. С. 164.
4 Конституционный строй России. / под ред. Ю.Л. Шуль-женко. Вып. V. М., 2006. С. 174.
5 Авакьян С.А. Конституционное право России : в 2 т. Т. 1. М., 2006. С. 125.
6 Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Ответственность государства за действия должностных лиц: публично-правовая и частноправовая // Правоведение. 1993. № 1. С. 72—80.
7 Червонюк В.И., Семенов А.И. Публичные власти и публичные должностные лица как субъект ответственности в современных конституционных системах // Вестник Московского университета МВД России. 2010.
СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В МЕХАНИЗМЕ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ: ПОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА
М.Е. СИВОХИН,
12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
БывШи maxim@mail.ru
Аннотация. О понятии, правовой природе средств массовой информации в механизме формирования правовой культуры. Проведен анализ основных видов средств массовой информации.
Ключевые слова: понятие средств массовой информации, правовая природа средств массовой информации, правовая культура, виды средств массовой информации, формирование правовой культуры.
THE MEDIA IN THE MECHANISM OF FORMATION OR RIGHT OF CULTURE:
CONCEPT AND LEGAL NATURE
M-Е. SVOKHIN
The summary. The article is devoted to the concept, the legal nature of the media in the mechanism of formation of legal culture, the analysis of the main types of media.
Key words: the notion of the media, the legal nature of the media, the types of media, the formation of legal culture.
Распространителями информации являются средства массовой информации (СМИ). Их значение велико в любом обществе. СМИ — основной инструмент, через который люди получают информацию, в том числе ту, которая оказывает непосредственное влияние на пра-
вовую культуру: информацию о политической, экономической, социальной жизни страны, о принятых, отмененных, измененных нормативных правовых актах.
В соответствии с ч. 4 ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать,
