CC BY
198
В.И. Червонюк, А.В. Семенов
Червонюк Владимир Иванович — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России;
Семенов Алексей Валерьевич — аспирант Московского института права
Конструкция публично-правовой ответственности и ее утверждение в конституционной практике современной России
Конституционный императив статьи 1 Основного закона РФ «правовое государство» имеет вполне определенный (конституционный) смысл: правовое государство — это ответственное государство, или государство, обремененное ответственностью его властных структур и носителей властных полномочий: его (государства) отличительным признаком является цивилизованное, основанное на праве, принципах конституционного строя, уважении к личности, ее правам и свободам, поведение публичный властей. Квалификация современного государства правовым одновременно означает возможность гражданина предъявлять публично-правовые притязания к власти в целом и к каждому из властных институтов. Механизм превенции от неправомерных действий публичных властей обеспечивается в том числе охранительно-принудительными средствами.
Для Российской Федерации проблема юридически корректного (ответственного) поведения государства, всей системы публичных властей во взаимоотношениях с гражданами является принципиально новой. Закрепление в Основном законе страны на конституционном уровне принципов правового государства с четким определением ценностных приоритетов в пользу человека, его прав и свобод предопределило фундаментальные основы и направления конституционного строительства. Вместе с тем, практическая реализация этих принципов (основ) не привела к гармонизации взаимоотношений между личностью и государством, всей системой публичных властей. Прежде господствовавшая идеологема иммунитета государства, иных властных публичноправовых структур от ответственности оказывается весьма «живучей» и применительно к новым государственно-правовым реалиям. С этой точки зрения проблема ответственности публичных властей за нарушение основных прав и свобод человека и гражданина рассматривается преимущественно в контексте политической ответственности, вне связи с охранительно-принудительным инструментарием. Конституционные положения, касающиеся ответственности Российского государства за соблюдение прав и свобод человека и гражданина, нарушения их со стороны представителей власти не всегда воспринимаются как требования норм Основного закона страны, обладающих высшей юридической силой и безусловным приоритетом экстерриториального действия.
Для преодоления этих негативных явлений важным представляется формирование в государственно-правовой системе отлаженного механизма юридической ответственности публичных властей, являющейся формой обеспечения и защиты конституционных прав и свобод и важной составляющей эффективной, социально ориентированной государственной политики. С точки зрения теории и практики конституционализма, принципов и требований правового государства юридически корректное поведение публичных органов власти и публичных должностных лиц легитимирует государственный строй, убеждает граждан в том, что они живут в государстве, в котором властные институты в своих действиях и решениях связаны правом, Основным законом страны, принципами конституционного строя приоритетами и ценностями человеческой личности. Внедрение механизмов юридической ответственности публичных властей перед гражданами является важной предпосылкой формирования антикоррупционного поведения публичных должностных лиц, формирования в обществе среди самых широких слоев населения доверия к институтам государственной власти, создания на этой основе реальных предпосылок для значительного ослабления получившего широкое распространение правового нигилизма. Ответственность публичных властей есть условие, при котором частный интерес согласуется с общественным, следствием чего является поддержание устойчивости экономического, политического, правового строя, повышение благосостояния граждан, равно как и восстановление утраченного доверия к правящей власти; укрепление лояльности, преданности государству и государственным институтам.
Конструкция публично-правовой ответственности в этой связи — необходимое условие достижения этих задач.
Можно сказать, что и национальное законодательство, и юридическая практика в вопросе ответственности публичных властей находятся лишь в начале пути решения этой проблемы1. При определении конструктивных особенностей данного вида ответственности, как представляется, следует исходить из следующих посылок:
1. Это ответственность юридическая. Вопрос о том, к какому виду ответственности следует отнести ответственность публичных властей в этой связи представляет особую значимость. Анализ специальной литературы указывает на теоретическую неопределенность в данном вопросе. Разброс мнений таков, что объединить или согласовать различные позиции не представляется возможным. Достаточно распространенным является взгляд относительно квалификации данного вида как политического2. Так, в конституционном праве длительное время считалось, что применительно к указанной категории субъектов права применима политическая ответственность. Этот подход и ныне остается достаточно распространенным.
Довольно большая группа авторов считает необходимым вести речь о так называемой проспективной (позитивной) и негативной ответственности органов и должностных лиц публичных властей3.
Не имея возможности здесь подробнее останавливаться на анализе всех представленных позиций, обратим внимание на сформулированную в юридической науке и существующую несколько обособленно позицию о том, что общим для всех публичных властей видом ответственности является конституционная ответственность.
Таким образом, именно конституционная ответственность является родовым видом ответственности для оценки неправовых деяний публичных властей. С этих позиций распространенное в юридической литературе субъектное «размежевание» ответственности органов и должностных лиц утрачивает свое значение. Конституционная ответственность тем самым покрывает все возможные проявления ответственности публичных властей перед населением и отдельным гражданином4.
Стремление «собрать» все разновидности ответственности, применяемые к публичным властям «под эгидой» единой и общей для всех ответственности, обусловило выделение в качестве самостоятельного вида ответственности — публично-правовую ответственность. По мнению сторонников данного подхода (М.А. Краснов, И.А. Умнова, В.Н. Савин и др.), в публично-правовой ответственности сочетаются и политические и правовые меры, а ее субъекты ответственны перед основными источниками публичной власти — гражданином, народом, населением. Кроме того, «публично-правовая ответственность распространяется на отношения, регулируемые не только конституционным, но и административным, финансовым, природоресурсным правом, то есть на все отношения, возникающие в процессе осуществления функций публичной власти»5. Н.В. Витрук обращает внимание на то, что «наряду с конституционной ответственностью следует различать государственно-правовую (дисциплинарную административную, уголовную), муниципальную и, возможно, иные виды публично-правовой ответственности...»6.
1 В отличие от национальных подходов к проблеме для международно-правовой доктрины не характерны дискуссии относительно включения государства в круг субъектов, к которым могут быть применены меры юридической ответственности (см.: Сигитова Н.В. Российское государство как конституционный субъект ответственности за нарушения прав и свобод человека и гражданина: Монография / Под ред. М.В. Мархгейм. — Кисловодск, 2006).
2 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. — М., 2000; Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). — Москва; Новосибирск, 2002. — С. 259 и след.; Виноградов В.А. Актуальные проблемы конституционноправовой ответственности // Законодательство: право для бизнеса. — 2002. — № 10. — С. 63; ШонД.Т. Конституционная ответственность // Г осударство и право. — 1995. — № 7. — С. 39.
3 В некоторых работах предложен несколько иной взгляд относительно понимания природы позитивной ответственности (см.: Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. — 1992. — № 1. — С. 36; см. также: Василевич Г.А. Конституционное право Республики Беларусь: Учебник. — Мн., 2003. — С. 37—38; Матузов Н.И. Теория государства и права / Н.И. Матузов, А.В. Малько. — М., 2001. — С. 451 —452).
4 Нельзя не обратить внимание на точку зрения некоторых ученых, высказавшихся за применимость к государству особой ответственности публичного права, наступающей независимо от вины чиновников, не освященной нормами писаного права, но согласующейся с общими принципами, намеченными доктринами и юридической практикой. Эта теория основывается на институте «конверсии публичного права» (см. об этом: Бойцова Л.В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденции развития: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. — М., 1995).
5 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М., 1998. — С. 219—220. См., к примеру: Рипинский С.Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. — СПб., 2002; Агаджанов А.А. Юридическая ответственность государства как гарантия законности: проблемы теории и практики в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Челябинск, 2006. См. об этом: Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (теоретико-правовое и конституционно-правовое исследование). — Ростов-на-Дону, 2005. — С. 34.
6 Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. — 2-е изд., испр. и доп. — М., 2009. — С. 168; Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. Н.В. Витрука. — М., 2010. — С. 130.
Представляется, однако, что назначение публично-правовой ответственности может быть представлено несколько иным образом: публично-правовая ответственность есть «дочерняя» форма, вид конституционной ответственности, обособляющийся от «материнской» главным образом своим субъектным составом: это ответственность публичных властей (органов публичной власти и публичных должностных лиц) перед гражданами, с которыми они (публичные власти) пребывают в постоянной и неразрывной, не ограниченной временным и пространственным факторами параметрами, конституционно-правовой связи (отношении) и обремененные поэтому соответствующими конституционными обязательствами, исполнение которых гарантируется в том числе угрозой наступления для них негативных правовых последствий, то есть применения публично-правовой ответственности1.
Таким образом, публично-правовая ответственность есть вид конституционно-правовой ответственности, который обобщенно отображает предусмотренный законодательством комплекс охранительно-принудительных мер, применяемых к публичным властям и публичным должностным лицам вследствие их неправового поведения, причиняющего ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан.
Ответственность публичных властей, как родовое понятие, в равной мере распространяется на всех субъектов политического властвования — государство, его органы и должностных лиц, органы и должностных лиц системы местного самоуправления. Такой подход важен для оценки набора тех специфических свойств, которые в своей совокупности дают основание для выделения данного вида ответственности. С этой точки зрения не может быть отдельно ответственности для властных структур государства и для муниципального уровня. Между тем такое «дробление» приобретает все более устойчивый характер2, что не способствует выработке в юридической теории и практике единых подходов к проблеме. Прежде всего это касается решения наиболее сложных вопросов, в частности, определения конкретного вида юридической ответственности, применимого к публичным властям, оснований такой ответственности и процессуального режима ее применения, и др. Нерешенность этих вопросов откладывает на неопределенное время разработку и принятие общественно ожидаемого закона об ответственности публичных властей перед гражданами3.
Конструкция юридического состава публично-правовой ответственности
Специально-юридическая природа ответственности государства, его органов и должностных лиц означает, что она имеет общие признаки, присущие всякому виду юридической ответственности: предусмотрена санкциями правовых установлений; представляет собой неблагоприятные последствия, являющиеся реакцией на девиантное поведение властного субъекта права; выражается в ограничении правового статуса, ущемлении специальных прав и др. Будучи видом общей юридической ответственности, ответственность публичных властей в то же время обладает существенными особенностями, придающими ей специфический юридический характер. Для публично-правовой ответственности присущ и особый набор объектов конституционной защиты (конституционный правопорядок, основные права и свободы граждан и др.); особенные субъекты ответственности (выборные органы и должностные лица публичной власти, иные органы государства и их должностные лица; особенные юридические формы закрепления санкций (конституция, конституционные и органические законы). Словом, речь идет об особенном составе данного вида ответственности.
Конструкция объекта и объективной стороны публично-правовой ответственности. Фактическим основанием публично-правовой ответственности является конституционный, или публично-правовой деликт, который имеет место тогда, когда фактическое поведение субъектов конституционно-правовых отношений характеризуется отклонением от компетенционных норм — не соответствуют требованиям диспозиции норм конституционного права, вступают в противоречие с их смыслом и т. п. Однако вывод о том, что конституционный (публично-правовой) деликт — это деяние (действие или бездействие) субъектов конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за
1 См., к примеру: ЧервонюкВ.И. Конституционное право России: Учебник для вузов. — 2-е изд., доп. и перераб. — Ростов-на-Дону, 2010. — С. 176—177.
2 См., например: Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. — М., 2003. — С. 35; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. — М., 1999. — С. 249; Муниципальное право России: Учебник / Под ред. Г.Н. Чеботарева. — М., 2005. — С. 202; Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. — Ростов-на-Дону, 2007; и др.
3 Обоснование необходимости принятия данного закона и его концептуальные положения в контексте формирования у населения доверия к власти, преодоления правового нигилизма см.: Гойман (Червонюк) В.И. Действие права. Методологический анализ. — М., 1992. — С. 178 и след.
собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности, был бы несколько односторонним1.
Попытка сформулировать закрытый перечень оснований данной ответственности, очевидно, также не может быть признана удовлетворительной (В.А. Виноградов)2.
О.Е. Кутафин и Е.И. Козлова, считают, что «основанием применения конституционно-правовой ответственности «является действие или бездействие, которые причинили или могли причинить ущерб обществу или государству, независимо от того, были нарушены нормы конституционного права или нет»3.
Очевидно (с учетом отмеченных особенностей данного вида ответственности), придерживаться той позиции, что таким основанием выступает исключительно правонарушение, предусмотренное нормами конституционного права (предусмотренное диспозицией нормы конституционного права)4, было бы не совсем правильно; противоправность поведения публичных властей может быть связана и с несоблюдением ими неюридических установлений — моральных, политических, следование которым субъектами анализируемого вида ответственности является составной частью их статуса (компетенции).
Таким образом, общие положения об объективной стороне правонарушения применительно к оценке публично-правовой ответственности требуют существенного уточнения. Так, для целого ряда публичных должностных лиц, равно как и публичных органов власти, такие деяния могут быть установлены путем взаимосвязанного толкования целого ряда компетенционных норм, определяющих статус этих субъектов. Очевидно, что наличие уже самих последствий, к примеру, в виде нарушения прав граждан, предполагает квалифицировать действия органа (публичного должностного лица), от которых они исходят, как неправовые. Это, в частности, касается издания нормотворческим органом правонарушающего акта — акта, содержащего неконституционные нормы, ущемляющие права и свободы граждан либо создающих условия для таких нарушений5.
1 Типично ошибочный взгляд на проблему представлен Р.Х. Макуевым, в представлении которого конституционная ответственность публичных властей имеет место, когда основанием юридической ответственности является правонарушение в сфере конституционно-правовых отношений (правонарушение, ответственность за которое предусмотрена нормами Конституции РФ или конституционными законами) (Макуев Р.Х. Теория государства и права: Учебник. — 3-е изд., изм. и доп. — М., 2010. — С. 599). Как видно, за пределами этого определения остаются правонарушающие действия публичных властей и их должностных лиц, составы которых определены в российском законодательстве меньшей юридической силы — в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, в муниципальных правовых актах; это также акты недобросовестного поведения публичных должностных лиц, совершаемые в противоречие с истинными целями правовых норм (злоупотребление правом), а равно отступление от требований профессиональной этики, предусмотренных разнообразными этическими кодексами. Кроме того, как справедливо обращено внимание в специальной литературе, в конституционном праве ответственность в некоторых случаях может наступать и при отсутствии не соответствующего конституционно-правовым нормам деяния со стороны субъекта, на которого она возлагается (Конституционное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Л.В. Андриченко и др.; Под ред. В.А. Виноградова. — М., 2010. — С. 47).
2 Автор выделяет 11 составов объективной стороны конституционных нарушений, в числе которых им выделены: нарушение конституции, посягательство на конституционный строй, нарушение закона, невыполнение судебных решений, нарушение (несоблюдение) прав и свобод, нарушение (отклонение, принесение с оговоркой) присяги, невыполнение (ненадлежащее исполнение) конституционных обязанностей, злоупотребление правами (полномочиями), утрата доверия (см.: Виноградов А.В. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. — М., 2005. — С. 58—69; 47—52).
3 Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник / О.Е. Кутафин, Е.И. Козлова. — 4-е изд., перераб и доп. — М., 2010. — С. 73.
4 С этой точки зрения нуждаются в уточнении позиции, в соответствии с которыми не совсем точным представляется вывод о том, что «конституционно-правовая ответственность — это закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность субъектов конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему диспозициями этих норм (Конституционное право России: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2010. — С. 44).
5 С учетом отмеченного заслуживает внимание позиция отдельных авторов относительно содержания ст. 53 Конституции РФ, устанавливающей имущественную ответственность органов и должностных лиц публичной власти перед гражданами. По мнению Л.В. Бойцовой, серьезным недостатком самой статьи 53 Конституции РФ является недостаточный акцент на объективном характере ответственности государства, наступающей независимо от вины его должностных лиц. Использование в этой конституционной норме термина «незаконный» применительно к действиям (бездействию) должностных лиц, как считает данный автор, серьезно ограничивает возможности возмещения ущерба (действия могут быть законными на момент их совершения, но неправомерными с точки зрения последствий). С этой точки зрения, внесение поправки в статью 53 Конституции РФ — замена термина «незаконный» термином «неправомерный», который несет более широкую смысловую нагрузку, применительно к действиям (бездействию) должностных лиц, — позволило бы избежать жесткого связывания ответственности государства с установлением виновности его органов и тем самым увеличить круг лиц, получающих возмещение (БойцоваЛ.В. Ответственность государства за действия должностных лиц: публично-правовая и частноправовая // Правоведение. — 1993. — № 1. — С. 72—80). Представляется, что в данном случае коррекция статьи 53 Конституции РФ самой учредительной властью не требуется. Вполне возможно решение данной проблемы путем формулирования Конституционным Судом РФ правовой позиции, согласно которой правоприменительные органы (имеется в виду суды) при рассмотрении данной категории дел исходили бы из расширительного толкования данной статьи. Тем самым стало бы возможным принципиально по-иному квалифицировать действия публичных властей.
Особенность публично-правовых деликтов следует усматривать также в том, что их квалификация возможна и в том случае, когда деяние не повлекло негативных последствий (при наличии, так сказать, «формального» состава деликта).
В частности, для применения ответственности достаточно самого факта издания нормотворческим органом правонарушающего акта, опубликованного и вступившего в силу для того. Так, согласно пункту 1 части 1 статьи 75 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации наступает вследствие издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда1.
Хотя, конечно, в определенных законом случаях, для квалификации деяния в качестве противоправного и правонарушающего требуется наступление негативных правовых последствий. Так, согласно пункту 2 части 1 статьи 75 вышеупомянутого Закона ответственность наступает в случае совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Конструкция субъекта публично-правовой ответственности. Публичные власти и публичные должностные лица.
Конституция, как и действующее законодательство, не снабжены единым (обобщающим) понятием, которым бы охватывался весь «набор» властных структур и их представителей, персонифицируемых с субъектом неконституционного поведения, ущемляющего права и интересы граждан2.
По общему правилу, действующему во всех правовых системах, субъектом ответственности является коллективное образование или отдельный индивид. Применительно к ответственности публичных властей данный вопрос не прояснен, вопрос о том, кого следует понимать под публичными властями не находит ответа в Конституции РФ, действующем законодательстве. Отсюда и конструкция юридического состава правонарушения оказывается лишенной одного из важнейших его компонентов. Законодательный пробел (или «умолчание»), отсутствие официального нормативного толкования по данному вопросу подвергает правоприменительные органы серъезному испытанию. Одновременно такая ситуация не способствует эффективной охране и защите конституционно признанных прав и свобод человека и гражданина. Очевидно, что в доктрине может быть найдено решение данного вопроса при том, что обоснование данного концепта должно иметь реальное конституционное основание.
Существует конституционная потребность в объединяющем все структуры власти, если шире — все властные институты — понятии, которое бы удовлетворяло главному требованию: охватывало всех субъектов, действия (бездействия) и решения которых так или иначе оказывают властное воздействие на граждан, затрагивают их права и интересы. Представляется, что данному требованию в полной мере отвечает имеющее фундаментальный общеправовой характер понятие «публичные власти» и производное от него понятие «публичные должностные лица» («публичные служащие»). Введение в оборот понятия «публичные власти» позволяет с принципиально иных позиций оценивать связанное с ним понятие должностного лица.
Отсюда сформировавшееся в уголовном и административном праве, используемое в иных отраслях публичного и частного права, понятие должностного лица оказывается чересчур специфичным (узким) для признания его общеправовой категорией. В частности, оно оказывается мало пригодным для конституционного права, охранительно-принудительный потенциал которого как раз и предназначен для обеспечения правомерного поведения указанной категории лиц во взаимоотношениях с гражданами — носителями прав и свобод. Так, очевидно, что такое понятие не подходит для квалификации в качестве должностных лиц главы государства, уполномоченных по правам че-
1 См.: Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822; 2004. — № 25. — Ст. 2484; № 33. — Ст. 3368.
2 Специальный анализ проблемы представлен в статье: Червонюк В.И. Публичные власти и публичные должностные лица как субъект ответственности в современных конституционных системах // Вестник Московского университета МВД России. — 2010. — № 10. — С. 41—51.
ловека федерального и регионального уровней, главы федерального правительства, глав исполнительной власти субъектов Федерации, депутатов всех представительных (законодательных) органов власти и др.
В контексте анализируемой проблемы понятие должностного лица должно интерпретироваться законодательством и правоприменительной практикой в предельно широком смысле — в значении публичного должностного лица, публичного служащего. Таким образом, понятие публичных властей и публичных должностных лиц должно интерпретироваться в предельно широком значении, охватывая своим содержанием не только органы публичной власти и должностных лиц, но и иные категории властных институтов.
С указанных позиций введение в юридическую практику понятий и соответствующих им терминов «публичные власти», «публичные должностные лица» имеет очевидные преимущества. Прежде всего речь идет о специально-юридическом контексте такого преимущества. Введение в категориальную сеть теоретической и практической юриспруденции данных понятий вносит юридическую определенность в законодательство и правоприменительную практику. В механизме охранительно-принудительного инструментария становится возможным внедрить широко применяемую в странах континентальной Европы так называемую замещающую юридическую ответственность — ответственность государства, всей системы публичной власти, иных публичноправовых образований за действия своего персонала перед гражданами. Тем самым становится возможным деятельность многочисленных публичных служб и их персонала обеспечить дополнительными гарантиями: правовой характер поведения публичного должностного лица во взаимоотношениях с гражданами обеспечивается при этом как отдельной властной структурой, так и государством (публичной властью) в целом.
Механизм замещающей ответственности, таким образом, позволяет радикально модернизировать всю систему внутриорганизационных отношений властных структур: отношения корпоративности уступают место эффективному и ответственному поведению класса чиновников. Административная реформа как общесоциальный проект получает тем самым реальные выходы в практику.
Конструкция субъективной стороны публично-правовой ответственности. Презумпция виновности публичных должностных лиц.
Субъективная сторона публично-правового деликта отражает психическое отношение субъекта к противоправному деянию. Согласно традиционным воззрениям на природу данного элемента состава правонарушения, поскольку основанием ответственности за нарушение правовых норм является совершение противоправного деяния, а вина есть обязательное свойство противоправности, то ответственность за нарушение правовых норм (и вообще социальных) норм без вины недопустима.
Вина является непременным условием ответственности за нарушение правовых норм. Без вины нет ни противоправности, ни правонарушения, ни ответственности. В этой же связи справедливо замечено, что «в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъектов без вины»1.
Вместе с тем, как представляется, при оценке субъективной стороны публично-правового деликта, очевидно, лишь в отдельных случаях можно вести речь о таких ее характеристиках, как вина, мотив и цель публично-правового деликта как разновидности конституционного правонарушения2. При этом, как справедливо отмечается в юридической литературе, вина и ее формы (умысел и неосторожность), с точки зрения конституционной ответственности, как правило, не имеют значения. Это, в свою очередь, обусловлено:
— во-первых, характером восстановительной функции конституционной ответственности: для восстановления конституционного правопорядка субъективное отношение посягнувшего на него субъекта не имеет существенного значения, (кроме тех случаев, когда субъектом ответственности является гражданин);
— во-вторых, спецификой субъектного состава конституционной ответственности: в роли таких субъектов выступают коллективные публично-правовые образования или властные институты3.
1 Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. — 1992. — № 1. — С. 292.
2 Имеется в виду в случаях, определенных преимущественно в конституционном законодательстве. Так, принудительное досрочное прекращение полномочий президента путем импичмента или иным образом отрешения от должности, как правило, возможно вследствие совершения им тяжкого преступления.
3 Затронутая проблема относится к числу не разработанных в юридической науке. В объемных монографиях, посвященных общетеоретическому анализу невиновного поведения, автор даже фрагментарно не обращается к данной проблеме (см.: Хужин А.М. Невиновное поведение в праве: методология, теория, практика: Монография. — М., 2012; Хужин А.М. Невиновное поведение в праве: проблемы юридической ответственности и эффективности правоприменения: Монография. — М., 2013).
Хотя конституции зарубежных стран иногда специально оттеняют указание на виновный характер неконституционных действий и даже на формы вины1 государства и его органов, тем не менее для большинства случаев вина значения не имеет2.
По справедливому утверждению А.А. Агаджанова, юридическая ответственность государства обычно является безвиновной либо при ее возложении действует презумпция виновности3. Законодательно установлен целый ряд случаев наступления такой ответственности у государства. Теория риска применительно к государству заключается в том, что государство, принимая на себя выполнение государственных функций, одновременно допускает возможность отрицательных последствий в случае невыполнения какой-либо функции4.
Точно так же дело обстоит и с публичными должностными лицами. Отрешение от должности, удаление в отставку, временное отстранение от исполнения обязанностей, применяемое, в частности, к главам муниципалитетов в некоторых зарубежных странах, и другие санкции применяются часто: а) вне связи с совершением конкретного неправового действия; б) за неэффективное управление; г) вследствие утери доверия в отношении к вышестоящей власти, избирателям, притом по самым различным мотивам; из-за неспособности осуществлять предоставленные полномочия, в том числе и по состоянию здоровья, семейным обстоятельствам, иным обстоятельствам личностного характера.
Отстаиваемый здесь вывод находит подтверждение в современной конституционной практике. Так, в соответствии с § 2 статьи 262 Конституции Королевства Таиланда от 24 августа 2007 года «в случае, если создается впечатление, что активы лица согласно параграфу один необычно увеличились, Председатель Национальной комиссии по противодействию коррупции должен направить все документы вместе с отчетом о проведенной инспекции Генеральному прокурору для возбуждения дела в Уголовной палате Верховного суда по делам лиц, занимающих политические посты, с тем, чтобы необычно увеличившиеся активы перешли государству.»5.
По общему правилу, ответственность государства по международному праву также возникает независимо от вины. При этом существует подход, согласно которому вина учитывается при совершении правонарушения в форме бездействия (упущения) и не учитывается при совершении прав — действий (Х.Э. де Аречага).
В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 56/83 от 12 декабря 2001 года «Ответственность государства за международно-правовые деяния» в этой связи подчеркивается, что «словосочетание «вина государства» может употребляться не для характеристики психического отношения, а для указания на сам факт совершения правонарушения». По свидетельству Комментария данной Резолюции,
1 Так, согласно статье 110 Конституции Ирана Президент может быть смещен, если он будет признан виновным в нарушении конституционных обязанностей. Или согласно статье 142 Федерального конституционного закона Австрии Конституционный суд рассматривает дела в связи с обвинениями, которые влекут предусмотренную Конституцией ответственность верховных органов Федерации и земель за допущенные ими в ходе их официальной деятельности виновные правонарушения. В иных случаях виновные (и даже умышленные) действия подразумеваются, вытекая из контекста конституционной нормы. Например, очевидно, что отказ президента от принесения присяги (ст.104 Конституции Словакии может иметь место только в форме умысла (прямого). В специально предусмотренных законом случаях меры конституционной ответственности дифференцируются в зависимости от формы вины. Согласно Основному закону ФРГ (ст. 98.2.), если федеральный судья на службе или вне ее нарушит принципы Основного закона или конституционного строя какой-либо земли, то Федеральный конституционный суд может по предложению Бундесрата распорядиться о переводе такого судьи на другую должность или об увольнении его в отставку. В случае умышленного нарушения «может быть постановлено о смещении с должности».
2 Приведенные выводы требуют согласования с учетом позиции судебной практики федерального органа конституционного правосудия по данному вопросу. Согласно позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 25 января 2001 года № 1-П, наличие вины — общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, то есть закреплено непосредственно.Однако в постановлении Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 года № 7-П указывается, что законодатель вправе устанавливать даже презумпцию вины, учитывая при этом особенности соответствующих отношений и их субъектов, а также требования неотвратимости ответственности и интересов защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны станы и безопасности государства.
3 Агаджанов А.А. Юридическая ответственность государства как гарантия законности: проблемы теории и практики в РФ. — Челябинск, 2006. — С. 8, 13.
4 Там же. — С. 13.
Собственно такой вывод согласуется с действующим процессуальным законодательством: согласно пункту 1 статьи 249 ГПК РФ, пункту 6 статьи 194, пункту 5 статьи 200 АПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
5 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 890.
который, по признанию правоведов-международников, является самым авторитетным обзором доктрины и судебной практики в данной области международного права1, в международной практике и судебных решениях термин «вменение в вину» иногда используется для обозначения операции «приписывания» государству действия или бездействия2.
Следовательно, можно заключить, что одной из наиболее характерных особенностей публичноправовой ответственности в сравнении с классическими видами юридической ответственности — уголовно-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой, процессуальной, дисциплинарной — публично-правовая ответственность характеризуется отсутствием одного из обязательных элементов юридического состава правонарушения — вины. Более того, презумпции невиновности субъекта такой ответственности предполагается презумпция его виновности.
С указанной точки зрения, вывод о том, что для «презумпции невиновности на сегодняшний день нет специальных опровержимых юридических презумпций, прямо противоречащих частным выводам, логически вытекающим из данной презумпции» вряд ли можно признать обоснованным. Представляется, что в современных условиях, напротив, содержание презумпции невиновности должно быть подвергнуто коррекции в сторону сужения кругу лиц и фактов, на которые распространяется ее действие. Как представляется, в целях борьбы с коррупцией опровержимость данной презумпции в отношении определенных обстоятельств должна быть признана очевидной. В частности, может быть законодательно установлено, что должностные лица государства обязаны предоставлять определенным государственным органам информацию о принадлежащем им и их семьям дорогостоящем движимом и недвижимом имуществе, указывая при этом, какие источники дохода позволили приобрести это имущество. Если чиновник не сможет объяснить, какие источники дохода позволили ему или членам его семьи приобрести дорогостоящее имущество, и при этом обнаружено очень большое различие между доходами и расходами государственного должностного лица и (или) совместно проживающих с ним членов его семьи, то чиновник увольняется с должности и не имеет права занимать государственные должности в течение нескольких лет. Такого рода презумпция действительно поможет бороться с коррупцией, и она может быть введена только законодательно, поскольку является исключением из презумпции добропорядочности и презумпции невиновности.
Отмеченным обстоятельством обусловлено наличие так называемого «усеченного» состава правонарушения.
Презумпция виновности выделяет в структуре конституционно-правовой ответственности ответственность публичных властей и публичных должностных лиц. Так, для применения мер конституционного принуждения по отношению к иным субъектам данного вида ответственности основание в виде правонарушающего виновного поведения является обязательным. Это в частности, касается случаев привлечения избирательных комиссий, некоммерческих организаций к конституционной ответственности: расформирование избирательной комиссии, равно как и ликвидация некоммерческой организации предполагает совершение этими субъектами противоправных действий.
В ряде случаев привлечение к публично-правовой ответственности непосредственно не связано с совершением правонарушения. Публично-правовой деликт тем самым существенно отличается от иных разновидностей в том числе и конституционных деликтов.
Как отмечается в специальной литературе, это связано с тем, что конституционные принципы могут быть поставлены под угрозу как виновными, так и невиновными действиями властного субъекта. При этом юридическими фактами, или юридическим основанием ответственности является как неконституционное поведение, так и в отдельных случаях событие, не связанное с его (субъекта ответственности) действиями. Более того, конституционно-правовая ответственность может быть возложена за деяния других субъектов. Таким образом, в ряде случаев допускается «объективное вменение» в вину. При этом квалификация «вменения» предполагает определенную правовую связь между субъектом (субъектами) неконституционного поведения (деликта) и субъектом, который должен нести ответственность за данные деяния. Только при такой правовой связи возможно вменение3.
Поставленная проблема в различных странах решается по-разному. К примеру, в Соединенном Королевстве Великобритании безвиновная ответственность распространяется на владельцев «опасных вещей» (dangerous chattels), при этом критерии отнесения той или иной вещи к категории опасной» оказываются достаточно размытыми4.
По Генеральному уложению ответственность без вины предусмотрена только в § 701, 833 (ответственность владельца гостиницы) и в § 231 (возмещение вреда в случае самопомощи, совершенной под влиянием заблуждения). В остальных случаях действуют специальные законы.
1 См.: ТолстыхВ.Л. Курс международного права: Учебник. — М., 2010. — С. 542.
2 См.: http: // untrefty.un.org /ile/ reports/ 2001/ 2001/ report.htv
3 См.: Основные институты гражданского права зарубежных стран. Сравнительно-правовое исследование. — М., 1999. — С. 926.
4 Там же. — С. 927.
В соответствии с Гражданским кодексом Польши (ст. 417) ответственность за вред, причиненный действиями государственного служащего или служащего территориального самоуправления, несет государство в лице Государственной казны, которая в соответствии со статьей 34 ГК признается юридическим лицом особого рода: «Государственная казна в гражданско-правовых отношениях признается субъектом прав и обязанностей.». Ответственность Государственной казны за вред, причиненный действием государственного служащего, есть ответственность за чужие действия. Предпосылкой ответственности является причинение вреда государственным служащим, обозначенным в § 2 статьи 412 ГК, при выполнении им своих служебных обязанностей. ГК относит работников органов власти, управления и государственного сектора экономики, а также лиц, действовавших по поручению указанных органов, лиц, занимающих выборные должности, судей, прокуроров, военнослужащих. К работникам органов власти и управления относятся не только лица, осуществляющие властные функции, но и занимающиеся иной работой в рамках труд отношений с соответствующим государственным органом (курьер, уборщиц). Если речь идет о работнике государственного юридического лица, вред, причиненный его работником, в соответствии со статьей 420 ГК возмещает не Государственная казна, а непосредственно юридическое лицо1.
Однако и в публичном праве применяется принцип презумпции вины по отношению к публичным должностным лицам.
Что касается применения мер уголовно-правовой репрессии за нарушение правил конфликта интересов, то, как считают исследователи, она затруднена в силу ряда причин: противоречия между действующими в стране нормативными правовыми актами о государственной службе и национальным уголовным и уголовно-процессуальным кодексами; процессуально жесткими требованиями к доказательствам обвинения, являющихся основанием для уголовного преследования; низкой эффективности методов расследования; отсутствием практики заключения сделок о признании вины; неэффективным взаимодействием органов, отвечающих за обработку предоставленной финансовой информации, расследование дел и преследование за совершение преступлений.
Учитывая эти обстоятельства, некоторые страны инициировали вопрос о внесении поправок в действующее уголовное и уголовно-процессуальное законодательство в целях снижения уровня требований к доказательствам, необходимым для осуждения должностных лиц в связи с конфликтом интересов. В частности, предлагается законодательное признание презумпции незаконности всех доходов публичных должностных лиц сверх официально установленного денежного вознаграждения, если соответствующее должностные лицо не сможет доказать обратное. Однако специалисты ОЭСР не рекомендуют вводить такие нормы, мотивируя это неизбежными злоупотреблениями.
Конструктивные особенности санкций публично-правовой ответственности
Ответственность в ее юридическом значении имеет смысл в том случае, если за установленные законом основания ее наступления законом определены санкции. То, что такие санкции не затрагивают личную, физическую свободу индивидов — имплицитное свойство уголовно-правовых и административно-правовых санкций, не ущемляют имущественный статус субъектов права (физических и юридических лиц) — свойство гражданско-правовых и финансово-правовых санкций, отличаются особым механизмом реализации и пр.2, не означает утрату ими юридической определенности и юридического значения. Равно как и то обстоятельство, что конституционные санкции «носят четко выраженный полит характер и по основаниям, и по кругу субъектов»3.
Нельзя согласиться с тем, что конституционно-правовые санкции, являясь необходимым компонентом конституционного права, не играют в нем ведущей роли, поскольку принуждение не служит доминирующим способом конституционного воздействия на общественные отношения4.
Справедливо замечено, что при выделении особенностей конституционной ответственности обращается внимание и на то, что «применение мер по непосредственной охране конституционных ценностей может осуществляться меньшей юридической формализацией по «сравнению с применением мер конституционной ответственности в собственном смысле»5. Тем самым автор допускает перечень мер по охране конституционных принципов в виде открытого перечня.
1 См.: Основные институты гражданского права зарубежных стран. Сравнительно-правовое исследование. — М., 1999. — С. 933.
2 Правда, нельзя специфику конституционно-правовых санкций, а вместе с этим и конституционно-правовой ответственности, трактовать в духе полного разрыва с санкциями иных норм права.
3 Андриченко Л.В. Конституционное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.А.Виноградова. — М., 2010. — С. 54—55.
4 Конституционное право России: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2010. — С. 50—51.
5 Княгинин К.Н. Доктрина конституционной ответственности: есть ли шанс прервать «гонки по кругу» // Конституционный строй России / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. — М., 2006. — Вып. V. — С. 174.
Вполне возможно, что перечень такого рода мер может быть сформулирован в законодательстве не казуистично, а с применением технологий так называемого абстрактного способа конструирования правовых норм. Конституционная судебная практика дополнит этот открытый перечень мер, которые правомочны будут применять иные юрисдикционные органы. Предоставление же дискреционного права властным институтам по своему усмотрению определять применимость таких мер чревата негативными последствиями. Очевидно, что при отсутствии эффективных конституционных гарантий поддержание режима конституционной законности в стране, такая интерпретация ведет к произвольному обращению с охранительно-принудительными средствами.
С другой стороны, отсутствие такого рода законодательно продекларированных средств порождает неэффективность деятельности государственных институтов. И то, и другое со всей очевидностью проявилось в Российской Федерации в ситуации, связанной с предпринятыми федеральной властью мерами по наведению конституционного правопорядка в Чеченской Республике в 1994 году.
По общему признанию, для конституционной ответственности, как правило, характерен отсылочный способ определения санкций за нарушение соответствующих конституционных норм. Однако анализ Конституции РФ, а также действующего законодательства позволяет усомниться в справедливости этого вывода. Так, в Конституции РФ установлены основания конституционной ответственности и соответствующие им санкции.
Отмеченное подтверждается также анализом статей Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, а также статей Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.
Следовательно, прямой способ закрепления конституционных санкций не является исключением при закреплении в законодательстве данного вида ответственности.
Обращается также внимание на то обстоятельство, что конституционно-правовые санкции носят четко выраженный политический характер и по основаниям применения, и по кругу субъектов; обычно носят абсолютно определенный характер, то есть не предусматривают альтернативных конституционно-правовых санкций (отрешение от должности (а применимо ли к ним характеристика общих признаков санкции. Отмечается также, что «применение конституционно-правовых санкций, как правило, не влечет судимости или иного состояния наказанности».
При определении средств (мер) конституционной ответственности мнения исследователей в основном совпадают. В частности, применительно к публичным властям среди таких мер называют: роспуск представительных органов; отставка; выражение недоверия; отрешение от должности; удаление должностного лица в отставку; запрещение деятельности; отстранение от должности, лишение мандата; смещение с должности; выражение недоверия, признание деятельности неудовлетворительной; отзыв; признание акта (действия, решения), а равно публично-правового образования неконституционным, незаконным; отмена (признание недействительным) юридически значимого результата; постановка вопроса об освобождении от должности перед уполномоченным на то органом и др.
В связи с отмеченным правомерно возникают два вопроса, связанные: во-первых, с эффективностью применяемых мер и соответственно их социальной значимостью и, во-вторых, с достаточностью таких средств охранительно-принудительного свойства.
В этой связи следует обратить внимание на дисквалификацию. В уголовном праве это может быть как основной, так и дополнительным видом наказания. В части 1 статьи 3.11 КоАП РФ дисквалификация может быть назначена судом и устанавливается на срок от 6 месяцев до 3 лет. При этом части 1 и 2 статьи 3.11 КоАП РФ предусмотрены за 21 состав и только по прямому указанию закона (то есть применяются как федеральное наказание).
Однако практика показывает, что суды довольно редко применяют дисквалификацию ввиду отсутствии (в отличие от уголовно-правовой и процессуальной обеспеченности назначения аналогичного наказания) должного процессуально определенного механизма ее исполнения. По сводным статистическим данным работы судов, доля лиц, подвергнутых дисквалификации составила: в 2002 году — 0,003%, в 2003 — 0,002%, в 2004 — 0,04%, в 2005 — 0,06%, в 2006 году — 0, 04%, что свидетельствует о том, что в структуре административных наказаний за административные правонарушения дисквалификация по количеству применений является пока довольно редко применяемым наказанием3.
Невысока эффективность этой меры и в уголовном праве. Очевидно то, что нужна конституциона-лизация некоторых мер, применяемых в иных отраслях права, в силу их невысокой отдачи. Представляется также, что законодательная политика должна быть ориентированной на поиск и внедрение в правовую систему новых действенных охранительно-принудительных средств воздействия. В этой
1 Российская газета. — 1999. — 19 октября.
2 Российская газета. — 2003. — 8 октября.
3 Максимов И.В. Административные наказания. — М., 2009. — С. 414.
связи введение в законодательство такой меры как отстранение должностных лиц от должности в связи с недоверием, думается, должно дать позитивные результаты.
В то же время при решении данной проблемы использование государственно-правового опыта зарубежных стран дает хорошие примеры расширения данного перечня. Речь прежде всего идет о мерах, связанных с нарушениями правил о конфликте интересов, а равно коррупционных действий публичных должностных лиц.
В связи с отмеченным представляет определенный интерес обращение к зарубежному государственно- правовому опыту по рассматриваемому вопросу. То, что законодательство зарубежных стран снабжено эффективными механизмами противодействия коррупции, в специальной литературе освещалось. Менее заметным оказывается использование отдельными государствами конституционных механизмов борьбы с коррупцией. Особый интерес в этой связи представляет Конституция Королевства Таиланд от 24 августа 2007 года, в которой несколько нормативных блоков специально посвящены этому вопросу. Не повторяясь (см. § 3 главы 1 и 3.3.3. главы 2). Обратимся к содержанию части 3 и 4 главы третьей Конституции.
Согласно части 3 «Отстранение от должности» лицо, занимающее должность премьер-министра, министра, Председателя Конституционного суда, Высшего административного суда или Генерального прокурора, которое находится в обстоятельствах необычного обогащения, свидетельствующего о совершении коррупции, должностного преступления, должностного преступления в судебном органе или преднамеренном осуществлении полномочий вопреки положениям Конституции или закона, или существенно нарушает или не соответствует этическому стандарту, может быть отстранено от должности Сенатом (§ 1 ст. 270). При этом положения данного параграфа применимы также к лицам, занимающим должности судьи Конституционного суда, члена Избирательной комиссии, Омбудсмена, члена государственной Контрольной комиссии, а также судьи, прокурора или высокопоставленного чиновника в соответствии с органическим законом о противодействии коррупции1.
Конституция Таиланда в части 4 «Уголовное преследование в отношении лиц, занимающих политические посты» главы 3 устанавливает, что дела по обвинению премьер-министра, министра, парламентария или иного политического чиновника в необычном обогащении или совершении иного преступления, предусмотренного Уголовным кодексом, или в совершении бесчестных действий в рамках исполнения своих обязанностей или коррупции, предусмотренных иными законами, рассматривает Уголовная палата Верховного суда страны по обвинению, выдвинутому Национальной комиссией по противодействию коррупции (§ 1 и 3 ст. 275). По Конституции данная норма действует и в тех случаях, когда указанные лица является организатором, подстрекателем или пособником, а также предоставляет, просит предоставить или обещает предоставить собственность или другие льготы в целях побуждения к совершению действия, бездействия или отсрочки действия, приводящих к совершению бесчестного действия при осуществлении полномочий (§ 2 ст. 275)2.
В отношении указанных лиц, уличенных в коррупции, подтвержденной судом, применяются серьезные санкции. Согласно § 2 статьи 263 такое освобождается от должности «в день, когда такое решение было принято» и «в этом случае такому лицу запрещается занимать любой политический пост или любой пост в политической партии в течение пяти лет с даты принятия решения Уголовной палатой Верховного суда по делам лиц, занимающим политические посты»3.
Недостаточность охранительно-принудительного инструментария в обеспечения поведения и деятельности публичных властей и их должностных лиц со всей остротой выдвигает в повестку дня вопрос, связанный с разработкой и принятием Федерального закона об ответственности публичных властей перед гражданами4. Очевидно, что по происшествию двадцати лет эти предложения не устарели.
Представляется, что структура данного закона могла бы быть представлена следующим образом:
Преамбула Закона.
Раздел I. Общие положения.
1 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 20010. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 888.
2 Там же. — С. 895.
3 Там же. — С. 890.
4 Заметим, что данная проблема поставлена в самом начале 1990-х годов и исследовалась в аспекте преодоления правового нигилизма — фактора, блокирующего действие права. Автор данного подхода исходил из того, что в системе мер преодоления правового нигилизма приоритетное значение приобретает «формирование у населения доверия к институтам и учреждениям государственной власти, без чего невозможно цивилизованными средствами обеспечить организованность и порядок в общественных отношениях». Отмечается, что существенно в этой связи, чтобы представители власти на любых ее уровнях соответствовали общественным ожиданиям с точки зрения компетентности, норм этического поведения. Достижению этой задачи, по мнению автора, способствовало бы принятие Кодекса поведения парламентариев, специального законодательного акта о финансовых декларациях применительно к определенной категории государственных служащих, Закона об ответственности должностных лиц перед населением (Гойман (Червонюк) В.И. Действие права. Методологический анализ. — М., 1992. — С. 178).
Глава 1. Понятие и принципы ответственности: статья 1. Ответственность в механизме обеспечения конституционного строя Российской Федерации; статья 2. Законодательство Российской Федерации об ответственности публичных органов власти; статья 3. Цели и задачи Закона; статья 4. Основные понятия, используемые в настоящем Законе; статья 5. Принцип законности; статья 6. Принцип гуманизма; статья 7. Принцип справедливости; статья 8. Принцип неотвратимости; статья 9. Презумпция незаконности полученных доходов.
Глава 2. Основания ответственности: статья 10. Понятие публично-правового деликта; статья 11. Признаки публично-правового деликта; статья 12. Элементы состава публично-правового деликта; статья 12.1. Объект публично-правового деликта; статья 12.2. Объективная сторона публичноправового деликта; статья 12.3. Субъект публично-правового деликта; статья 12.4. Субъективная сторона публично-правового деликта; статья 13. Принцип презумпции виновности; статья 14. Обстоятельства, исключающие применение публично-правовой ответственности.
Раздел II. Обеспечение публично-правовой ответственности.
Глава 3. Публично-правовая ответственность высших органов государственной власти Российской Федерации и должностных лиц: статья 15. Ответственность Президента Российской Федерации; статья 16. Ответственность Парламента Российской Федерации и его членов; статья 17. Ответственность Правительства Российской Федерации.
Глава 4. Ответственность иных государственных органов и их должностных лиц.
Глава 5. Ответственность органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Глава 6. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц (выборных должностных лиц, муниципальных служащих).
Раздел III. Процедуры привлечения и инстанции публично-правовой ответственности.
Глава 9. Судебный порядок реализации публично-правовой ответственности.
Глава 10. Принятие решения компетентным государственным органом (не судебным).
Глава 11. Привлечение к ответственности путем использования форм непосредственной демократии.
Глава 12. Порядок введения в действие Закона.
