CC BY
230
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ А,
Актуальные проблемы конституционного права ^^
КОНЦЕПЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В.И. ЧЕРВОНЮК,
доктор юридических наук, профессор Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: Anyutadeva@mail.ru
Аннотация. Рассматривается новый концептуальный подход к пониманию конституционной ответственности, основанной на специфических особенностях регулирующего закона и специфике конституционного нарушения законных прав.
Ключевые слова: конституционная ответственность, «усеченный» в нарушение конституции, конституционная ответственность в муниципальном праве, презумпция вины субъекта конституционной ответственности.
THE CONCEPT OF THE CONSTITUTIONAL RESPONSIBILITY
V.I. CHER VONYUK,
doctor of Law, Professor (University of Moscow Russian Interior Ministry)
Annotation. In the article the new conceptual approach to understanding the constitutional responsibility, based on the specifics of the regulatory branch of the same name of law and the specifics of the constitutional tort.
Keywords: constitutional responsibility, «truncated» of the constitutional tort, constitutional responsibility in municipal law, the presumption of guilt of the subject of constitutional responsibility
В юридической теории и практике о конституционной ответственности «всерьез» заговорили сравнительно недавно. При этом в оценке ее связей с иными, «классическими», видами ответственности мнения разошлись: одна группа исследователей исходит из того, что по своему юридическому составу (объекту, субъекту, объективной и субъективной стороне) конституционная ответственность находится в одном ряду с иными видами ответственности, применяемыми в сфере публичного права; другая группа, напротив, полагает, что конституционная ответственность по своим свойствам ближе неюридическим видам ответственности, в частности к политической.
Во всех этих случаях действительная природа конституционной ответственности, ее собственный «бренд», остается «за кадром». Попытки найти точки соприкосновения между этими позициями оказываются безуспешными. Даже некое «срединное» мнение о том, что конституционная ответственность одновременно и юридическая, и политическая, она и негативная, и позитивная, мало что добавляет конструктивного, «образ» конституционной ответственности остается неузнаваемым.
Предлагаемая аргументация не проясняет особенностей юридической природы конституционной ответственности, ее отличий от иных видов принуждения в праве, не позволяют определить «набор» тех охранительно-принудительных средств, которые специфичны только для этого вида ответственности. Отсюда признание конституционной ответственности самостоятельным видом очевидно, главным образом небольшим кругом специалистов. Реально ж механизм конституционно-правовой ответственности не выполняет своего предназначения, сферы его действия не определены и ощутимого влияния на режим конституционной законности он не оказывает. Наука конституционного права оказалась не способной своевременно реагировать на потребности конституционной практики. Получается так, что без смены парадигмы «хождение по замкнутому кругу», что называется, запрограммировано. Обоснование такой парадигмы предполагает переоценку некоторых устоявшихся подходов и оценок, а вместе с этим определение истинных характеристик конституционной ответственности.
Методологически исходной посылкой обоснования природы конституционной ответственности
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
является прежде всего, как правильно замечено, своеобразие нормативного состава отрасли. Нормативным «веществом» отрасли права являются ее установления, которые по своим юридическим характеристикам, механизмам действия подразделяются на две большие группы: 1) нормы, содержащие конкретные предписания, их часто называют предоставительно-обязывающими (конкретному праву, содержащемуся в норме, соответствует столь же конкретная юридическая обязанность), и 2) исходные нормативные положения, или нормы общие, закрепляющие общеправовые ценности (дефинитивные нормы, нормы-цели, «проспективные» нормы и др.), выраженные в принципах права, юридических аксиомах, презумпциях права и др. Каждой из этих групп норм соответствует свой тип правоотношений, соответственно относительные («конкретные») и общерегулятивные («общие») правоотношения, равно как и набор «собственных» охранительно-принудительных юридических средств. Такое строение характерно для всякой отрасли права. Однако особенность нормативной структуры конституционного права состоит в том, что удельный вес нормативных положений второй группы оказывается значительным.
Сконструированные по образцу нормы-предписания, нормы, относящиеся к первой группе, имеют 3-членную структуру; соответственно их реализуемость обеспечивается предусмотренными санкциями этих норм охранительно-принудительными средствами. Та часть конституционного права, которая представлена предоставительно-обязывающими нормами, предполагает санкции, которые содержатся в бланкетных нормах, т.е. нормах иных отраслей права. Виду бланкетных норм соответствует отраслевой вид юридической ответственности. Следовательно, те предметные области (объекты регулирования и защиты) конституционного права, которые получили воплощение в установлениях и институтах конституционного права, подлежат защите «традиционными» отраслями национального права. Схема оказывается понятной, но в этом случае речь идет не о конституционной ответственности, а о тех разновидностях юридической ответственности — уголовно-правовой, административно-правовой и др., применение которых вытекает из содержа-
ния конституционных установлений (хотя, конечно, следует учитывать и то, что ряд таких установлений охраняются средствами собственно конституционного права, в частности, включая так называемые санкции ничтожности, иные меры защиты, превентивные меры и меры пресечения).
Конституционную ответственность следует отличать от ответственности за нарушение конституционных норм, которая возлагается на граждан, должностных лиц в случае виновного нарушения ими таких норм, например умышленное невключение граждан в списки избирателей или отказ от регистрации лица в качестве кандидата на выборную должность, фальсификация результатов голосования влекут за собой административную и уголовную ответственность. В этих случаях речь идет об уголовной, административной или иных видах юридической ответственности.
Что касается исходных нормативных положений — следующего нормативного «слоя» конституционного права, то их особенность в том, что они выражают своим содержанием основные конституционные ценности, закрепляют принципы конституционного права: признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, народовластие, разделение власти, федерализм, идеологическое многообразие и политический плюрализм, верховенство федерального права и др. Очевидно, что «охрана признаваемых доктриной и практикой правовых ценностей и принципов... должна быть построена в конституционном праве ина-че»1. Правовая защита этих положений опосредованно осуществляется через конкретные нормы, но они в то же время, заключая в себе мощный регулятивный потенциал, должны располагать собственными механизмами защиты. Иное понимание значения этой составляющей конституционного права ведет к отрицанию за его исходными положениями (общими нормами) роли нормативно-юридических регуляторов. В этом случае они претендуют только на квалификацию «обычных» политических деклараций. Специальным юридическим механизмом принудительного обеспечения этой структурно-нормативной общности
1 Княгинин К.Н. Доктрина конституционной ответственности: есть ли шанс прервать «гонки по кругу» / Конституционный строй России // под ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2006. Вып. V. С. 162—178.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
конституционного права как раз и выступает конституционная ответственность, которая, будучи видом юридической ответственности, вместе с тем сохраняет набор характеристик, придающих ей особый «колорит».
Конструктивной особенностью конституционного права предопределена, как верно замечено, необходимость отказа от рецепции (прямого заимствования и переноса) теорией конституционно-правовой ответственности понятий и выводов, свойственных уголовно-правовой и административно-правовой ответственности (не общей теории права)2. Непохожесть конституционной ответственности с «криминальными» видами юридической ответственности определяет ее специфическое основание, состав деликта и пр., применение специфических охранительно-принудительных мер (санкций); соответственно их надлежит оценивать иначе3.
Состав конституционного деликта по формально-юридическому содержанию не совпадает с набором признаков, присущих всякому правонарушению: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона. Это, в частности, означает, что сформулированное римскими юристами и приобретшее в современной юриспруденции характер юридической аксиомы положение «nullum kriemen, nulla poena, sine lege» (лат. — нет преступления и наказания без указания на то в законе), не вполне применимо для определения объективной стороны конституционного деликта; иной оказывается оценка самого деяния, его противоправность, связь деяния и наступивших последствий.
Иными для конституционной ответственности оказываются субъекты и субъективная сторона конституционной ответственности: гражданин, за некоторыми изъятиями, субъектом этого вида ответственности не признается; в качестве такового прежде всего выступает носитель властных полномочий — публичные власти и публичные должностные лица4. Главное, что оттеняет субъективную сторону неконституционного деяния, — необязательность вины. Отсюда закрепленная нормами конституционного права логическая конструкция состава конституционного деликта, может быть несколько усеченной — в числе признаков составов большинства конституционных деликтов может отсутствовать такой элемент его состава,
как вина. Соответственно основанием конституционной ответственности выступает конституционный деликт с так называемым усеченным составом. Таким образом, если применительно к традиционным видам юридической ответственности в публичных отраслях права действует презумпция невиновности, то конституционная ответственность основывается на презумпции вины, что в особенности касается оценки деяний публичных властей и публичных должностных лиц.
Конституционные принципы, а равно иные исходные конституционные установления, могут быть поставлены под угрозу как виновными, так и невиновными действиями властного субъекта. При этом юридическими фактами, или юридическим основанием ответственности, является как неконституционное поведение, так и в отдельных случаях событие, не связанное с его (субъектом ответственности) действиями. Более того, конституционно-правовая ответственность может быть возложена за деяния других субъектов. В ряде случаев допускается «объективное вменение» в вину. Отсюда объективной стороной конституционного деликта следует считать обусловленное диспозициями конституционных норм неправое поведение субъекта такой ответственности. Конституционная ответственность наступает не только при совершении правонарушения, но и за действия (бездействие), квалифицируемые как «неправильный политический курс», «неэффективная деятельность», «слабость руководства» и т.п., т.е. за неконституционные формы поведения, притом что такое поведение сопряжено с ущемлением конституционных интересов, прежде всего носителей основных прав и свобод, национальных интересов, интересов публичной службы (в широком ее понимании).
2 Княгинин К.Н. Указ. соч. С. 164. За исходный пункт взято положение о том, что конституционное право является отраслью права, строению и функционированию которой присущи все те явления и процессы, которые юридическая наука выявила применительно к иным отраслям права.
3 Нуждаются в уточнении выводы о том, что «конституционно-правовой ответственности, как и всякой другой юридической ответственности, присущи элементы кары как претерпевание неблагоприятных для правонарушителя последствий... наличие вины» (Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник; 4-е изд., пререраб. и доп. М., 2006. С. 34).
4 Субъектами конституционной ответственности, конечно, признаются и иные публично-правовые образования (например, некоммерческие организации), тем не менее публичные власти и публичные должностные — специфичный субъект этого вида ответственности.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Еще одна особенность «непохожести» анализируемого вида ответственности — наличие в составе конституционного права специального комплекса охранительно-принудительных средств (санкций), которым не располагает ни одна из отраслей национального права5. Тем самым предусмотренные основным законом страны фундаментальные конституционные ценности и приоритеты в том числе обеспечиваются особым охранительным инструментарием конституционного права. Закрепляемый в санкциях норм конституционного права комплекс охранительно-принудительных средств, разнится с принудительными мерами, присущими иным отраслям права: это удаление в отставку главы местного самоуправления (местной администрации), отрешение от должности, роспуск представительного органа власти, лишение мандата, расформирование избирательной комиссии и т.д.). В то же время не следует абсолютизировать эту «специализацию» конституционной ответственности, за гранью которой утрачивается ее связь с правом.
Кроме того, санкции в конституционном праве не затрагивают личную, физическую свободу индивидов — имплицитное свойство уголовно-правовых и административно-правовых санкций, не ущемляют имущественного статуса субъектов права (физических и юридических лиц) — свойство гражданско-правовых и финансово-правовых санкций, отличаются особым механизмом реализации и пр.
Выделяется и другая принципиальная особенность ответственности, придающая некоторое «родство» конституционному праву с частным правом: являясь публично-правовой в своих основных проявлениях, конституционно-правовая ответственность вместе с тем обладает рядом свойств, присущих частноправовой ответственности. В частности, в сравнении с иными видами юридической ответственности конституционная ответственность выделяется своим назначением и преследуемыми функциями. Ее главное назначение — восстановление нарушенного конституционного правопорядка, нарушенных прав человека и гражданина, нарушенного баланса во взаимоотношениях между властными институтами и т.п. Соответственно, если для отраслей публичного права главным образом свойственна штраф-
ная, или карательная, функция, то конституционная ответственность преследует осуществление правовосстановительной функции точно так же, как это характерно для отраслей частного права. Отсюда применяемые в конституционном праве охранительные меры не являются преимущественно карательными, они «касаются исключительно конституционно-властных составляющих статусов лиц, к которым эти меры применяются. Их применение означает отладку либо перенастройку отношений внутри конституционно-властного каркаса общества и государства. Их назначение — обеспечение конституционного поведения институтов публичной власти»6. Кроме того, для конституционной ответственности характерно применение свойственных гражданско-правовой ответственности охранительно-принудительных средств, например признание правового акта (действия) недействительным, что, несомненно, «роднит» ее с так называемыми санкциями ничтожности в частном праве.
Таким образом, особенность нормативного строения конституционного права обусловливает самобытность конституционной ответственности, которая мало в чем «похожа» на другие виды (как, впрочем, не похоже конституционное право на иные ветви права).
Все это позволяет усомниться в квалификации конституционной ответственности как вида так называемой публично-правовой ответственности. По мнению ее сторонников (М.А. Краснов, И.А. Умнова, В.Н. Савин и др.), в публично-правовой ответственности сочетаются и политические, и правовые меры, а ее субъекты ответственны перед основными источниками публичной
5 Распространенное мнение о том, что конституционно-правовая санкция не является обязательным, конститутивным элементом конституционно-правовой нормы, подкрепляется многократно воспроизводимым в разных изданиях и разными авторами аргументом, что в отсутствии санкций и заключена специфика конституционного права. Но если конституционное право специфично так, что его нормативные положения, которые как и всякое право, должно обладать обязательностью, исполнимостью и результативностью, не обеспечено принудительными механизмами, то следствием этого может быть вывод о неюридическом или квазиюридическом характере норм и институтов конституционного права (с чем вряд ли кто согласится). Очевидно, отрицать то, что в действительности конституционное право редко закрепляет санкции в качестве структурного элемента своих норм, невозможно. Однако вопрос о том, следует это считать скорее несовершенством законодательной политики и техники или самобытностью метода конституционно-правового регулирования (его закономерностью), остается без ответа.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
власти — гражданином, народом, населением. «Публично-правовая ответственность распространяется на отношения, регулируемые не только конституционным, но и административным, финансовым, природоресурсным правом, т.е. на все отношения, возникающие в процессе осуществления функций публичной власти»7.
Понятию «публично-правовая ответственность» придается не только надотраслевое значение, она вовсе выводится за пределы досягаемости права. Такой подход не просто усложняет, но и делает невозможным применение юридического инструментария к оценке поведения и деятельности органов (должностных лиц) публичной власти. Очевидно, что юридическая ответственность носителей властных полномочий есть внутреннее свойство системы организации государственной (публичной) власти8. Публично-правовая ответственность может быть идентифицирована как ответственность властных институтов и их представителей перед народом, или как конституционно-правовая ответственность. Понятие и соответствующий ему термин «публично-правовая ответственность» могут быть использованы для иных целей: характеристики вида (формы) конституционной ответственности, субъектами которой являются исключительно публичные власти и публичные должностные лица — наиболее специфичная для конституционного права разновидность его субъектов9.
В аспекте отстаиваемого подхода следует оценивать соотношение конституционной и политической ответственности, интерпретируемой как ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний, программ, мерой политической ответственности при этом считается отстранение от власти тех лиц, кто не должным образом осуществлял свои публичные функции10. Отмечается, что если конституционная ответственность наступает только за правонарушения (деликты) в конституционном праве, то основание политической ответственности — нецелесообразность деятельности должностных лиц, а не совершение ими правонарушений11.
Анализируемый подход основывается, во-первых, на традиционном понимании применяемых в конституционном праве средств воздействия, а во-вторых, не вполне точно отображает специфику
действия конституционного права, которое в значительной мере «погружено в политическую сферу: действие вторгающихся в политическое пространство конституционных норм и принципов имеют политический контекст и политические последствия. Этой особенностью конституционное право отличается от «классических» отраслей права, а конституционная ответственность от иных отраслевых видов юридической ответственности. Из этого, однако, не следует, что «поскольку конституционное право регулирует главным образом политические отношения, постольку и конституционно-правовая ответственность имеет политическое содержание, а ее меры — политический характер»12. Как вид принуждения конституционная ответственность всегда сопряжена с наступлением предусмотренных законом негативных последствий к субъектам политического властвования, чье поведение квалифицируется как неконституционное. С этой точки зрения сближение конституционной и политической ответственности нельзя доводить до крайностей, за гранью которых утрачивается всякая связь конституционной ответственности с правом. Возражая против переноса признаков и свойств конструкции юридической ответственности, разработанной в общей юриспруденции, вместе с тем следует помнить, что как всякий вид юридической ответственности конституционная ответственность не должна утрачивать присущих ей родовых признаков, т.е. специального юридического содержания.
В контексте анализируемой проблемы следует оценивать и так называемый проспектив-
6 Княгинин К.Н. Указ. соч.
7 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 219, 220.
8 ОвсепянЖ.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (теоретико-правовое и конституционно-правовое исследование). Ростов н/Д, 2005. С. 34.
9 Червонюк В.И., Семенов А.И. Публичные власти и публичные должностные лица как субъект ответственности в современных конституционных системах // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 7.
10 Колосова Н.М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура: автореф. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
11 Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). М.— Новосибирск, 2002. С. 259.
12 Виноградов В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство: право для бизнеса. 2002. № 10. С. 63; ШонД.Т. Конституционная ответственность // Гос-во и право. 1995. № 7. С. 39.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
ный, или позитивный, аспект конституционном ответственности. Длительный и затянувшийся в общетеоретической литературе спор о двух аспектах юридической ответственности в последние годы как-то угас. При обозначившихся оценках позитивной ответственности стала очевидной бесперспективность такого подхода, при котором юридическое содержание изымалось из характеристики проспективного (позитивного) аспекта ответственности. В связи с обоснованием конституционной ответственности этот спор перенесен на страницы литературы по конституционному праву: позитивная ответственность представляется как «ответственное отношение субъектов к своим обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение»13.
В новейшей литературе обращает на себя внимание позиция, согласно которой позитивная ответственность, «как и негативная, может выражаться в наступлении определенных неблагоприятных для субъекта последствий, «социальных неудобств», в лишении известных благ» при отсутствии факта правонарушения и при отсутствии вины»14. В качестве примера приводятся случаи, когда в результате неаттестации государственного служащего он отстраняется от занимаемой должности (объявляется служебное несоответствие), увольнение руководителя за провалы в работе и выраженное недоверие коллектива и пр. Отмечается, что правильнее «под позитивной ответственностью понимать применение уполномоченными субъектами юридических санкций к органам власти, должностным лицам при отсутствии в их действиях составов правонарушений». В качестве оснований для применения санкций указывается на общую негативную оценку деятельности (отдельных действий) органов, должностных лиц или принятие ими решений, пусть и правомерных, но негативно оцениваемых субъектом возложения ответственности или влекущих за собой обязательное применение санкций в силу предписаний закона. К видам ответственности относят отставку правительства, роспуск парламента, отзыв депутатов, выборных должностных лиц в связи с утратой доверия избирателей. В понимании этих исследователей эти меры следует рассматривать как позитивную ответственность на том основании, что они «ущемляют организационный статус людей,
не ограничивая их общего правового статуса», «не преследуют целей кары, наказания» и «сопровождаются компенсационными мерами»15. В таком случае и самороспуск парламента или одной из его палат, и отставка органа власти по собственной инициативе подпадают под все эти квалификации.
С.А. Авакьян считает, что признание позитивной ответственности зависит от отрасли, «в уголовном праве более естественно говорить об ответственности как наказании за совершенные деяния, это негативная ответственность. Но в конституционном праве есть основания для выделения позитивной ответственности. .Типичным примером такой ответственности является представление Правительством РФ отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думе»16. К числу мер позитивной конституционной ответственности исследователь относит отзыв депутата избирателями при условии, что такой депутат стремился добросовестно исполнять наказы избирателей; признание выборов недействительными по вине избирательных комиссий и части избирателей («наказанными» оказываются все избиратели). Это также отстранение от должности спикера палаты (парламента) на том основании, что он не смог преодолеть возникшее противостояние между парламентскими группами либо между парламентом и другим органом власти.
Юристы «склонны» запутывать суть проблемы или разрешать ее своеобразно. Очевидно, что во всех этих случаях речь идет о неисполнении принятых на себя ранее обязательств, притом о неисполнении статутных (основных, вытекающих из специального статуса) обязанностей, возложенных на субъекта. Именно это обстоятельство является основанием наступления для субъекта неблагоприятных последствий. Субъективная сторона вменения вины не имеет значения. Что касается ответственности в случаях со спикером и депутатами, а равно роспуском парламента и отставкой правительства, то основанием наступле-
13 Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 36.
14 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2001. С. 451, 452.
15 Конституционное право России: учебник // под ред. А.Н. Ко-котова, М.И. Кукушкина. М., 2003. С. 35.
16 Авакьян С.А. Конституционное право России: в 2 т.; 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. Т. 1. С. 91.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
ния нежелательных правовых последствий является не виновное поведение этих лиц, а специфический юридический факт — поведение электората, членов парламента. Можно сказать, что в данном случае мы встречаемся с разновидностью так называемого объективного вменения, влекущего за собой меры юридического реагирования. Публично-правовые отношения, в которых пребывают эти лица и органы государства, их специальная правосубъектность предрасполагают к такой «юридической реакции». Показательно, что аргументируя обоснованность существования позитивной конституционной ответственности ссылками на негативные последствия, наступающие вследствие реализации санкций и присущие ей как всякому виду юридической ответственности, некоторые исследователи утверждают, что «это именно санкции, которые заключаются в ущемлении, лишении прав»17. Но это и есть собственно юридическая (негативная) ответственность. Хотя, конечно, особенности конституционного права предопределяют особенные характеристики конституционной ответственности. Они в том числе выражаются в особенностях ее оснований, субъектном составе, природе санкций, характере их реализации и др.
В последние годы в отечественной литературе наряду с конституционной ответственностью стали выделять ответственность муниципальную (муни-ципально-правовую). Смысл очевиден: раз выделяется «самостоятельная» отрасль права, значит, у нее должен быть «свой» (присущий только данной отрасли права) вид юридической ответственности. В качестве обоснования такой позиции ее сторонники обращают внимание на наличие в законодательстве якобы специальных санкций, «муниципальных деликтов» и т.д. Чаще всего особенность так называемой муниципальной ответственности усматривают в ее субъекте. В частности, отмечается, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это и есть муни-ципально-правовая ответственность18. Тем самым допускается смешение сфер применения одного и
того же вида юридической ответственности. Получается, что отзыв депутата законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации — это конституционная ответственность, а отзыв депутата представительных органа местного самоуправления является муници-пально-правовой ответственностью. Точно так же отрешение от должности главы муниципального образования (например, мэра административного центра субъекта Федерации) есть муниципально-правовая ответственность, а главы исполнительной власти этого же субъекта Федерации — уже конституционно-правовая ответственность.
Отмечается, что основанием выделения муни-ципально-правовой ответственности является своеобразный набор санкций, применяемых к специальному субъекту за совершение особого вида правонарушений — муниципального деликта19.
Такой подход грешит односторонностью и не учитывает, во-первых, особенностей регулятивного и охранительного действия права, его системного эффекта; во-вторых, юридической природы ответственности публично-правовых институтов власти. Это ответственность в публично-правовой сфере, у нее специфичные субъекты; объект защиты — права и свободы человека. Являясь по форме му-ниципально-правовой, такая ответственность по своему содержанию выступает конституционно-правовой мерой принуждения. Ее основание -конституционный деликт, притом не имеет значения статус субъекта неконституционного поведения — обременен ли он властными полномочиями в структурах муниципальной власти или является государственной институцией: и в том, и в другом случаях это покрывается понятием «публичная власть и публичные должностные лица».
17 Конституционное право России: учебник // под ред. А.Н. Ко-котова, М.И. Кукушкина. С. 35.
18 ШугринаЕ.С. Муниципальное право: учебник. М., 1999. С. 249; Муниципальное право России: учебник // под ред. Г.Н. Чеботарева. М., 2005. С. 202.
19 Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики: автореф. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 12.
