CC BY-NC-ND
62
Е.С. Лапатухина
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФУНКЦИИ КОНТРОЛЯ
Данная статья посвящена взаимодействию органов представительной власти при осуществлении функции контроля. Сформулировано определение указанного взаимодействия, выявлена его сущность и содержание, выделены его формы.
Ключевые слова: органы представительной власти, парламент, государственный контроль, взаимодействие при осуществлении контроля, формы взаимодействия при осуществлении контроля.
Конституционный принцип разделения властей предполагает не только самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, но и их активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы государственной власти1. Осуществление государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия всех органов, ее составляющих. Осуществление контрольных функций органами публичной власти - не исключение.
Формы взаимодействия органов государственной власти связаны с реализацией полномочий данных органов, т. е. с их обязанностями и полномочиями. Формы взаимодействия определяются правом, закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах, определяющих деятельность органов власти. Например, ежегодные послания президента парламенту также можно считать формой их взаимодействия в сфере контроля парламента со стороны Президента РФ. В п. «е» ст. 84 Конституции РФ устанавливается, что президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодны-
© Лапатухина Е.С., 2013
ми посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послания президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы и раскрывающие взгляд президента на законодательную деятельность парламента. Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране. Содержащиеся в посланиях законодательные предложения являются приоритетными в программе законопроектных работ Федерального Собрания РФ.
В соответствии со ст. 100 Конституции РФ заслушивание посланий президента происходит на совместном заседании палат Федерального Собрания.
Взаимоотношение палат федерального парламента и двухпалатных парламентов субъектов Российской Федерации с исполнительными органами власти можно охарактеризовать как взаимодействие и взаимовлияние. Взаимодействие наблюдается в сферах законодательства, бюджетно-финансовой и информационной. В отношении влияния можно отметить следующее. С одной стороны, у палат парламентов не так много возможностей влиять на исполнительную власть, контролировать ее деятельность. С другой стороны, каждая из палат обладает хоть и косвенными, но достаточно эффективными возможностями корректировать политику исполнительной власти, участвовать в формировании единой национальной политики в области экономики, финансов, международных отношений.
Отношения Правительства Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации основываются на нормах Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2, Регламента Совета Федерации3, Регламента Государственной Думы4, а также Регламента Правительства РФ5.
Основными формами взаимодействия этих двух государственных органов являются: участие Государственной Думы в назначении Председателя Правительства РФ, участие правительства в законодательной деятельности Федерального Собрания, запросы и обращения палат парламента к правительству, постановка вопросов о выражении недоверия и отказа в доверии правительству.
Взаимодействием с правительством в рамках контрольной деятельности парламента в сфере законотворчества может быть за-
ключение (отказ в заключении), официальный отзыв Правительства России.
В целях повышения эффективности взаимодействия правительства с палатами Федерального Собрания, усиления роли представителей правительства и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса образовано Полномочное представительство Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании, в составе которого действуют полномочный представитель правительства в Государственной Думе, полномочный представитель правительства в Совете Федерации и статс-секретари - заместители министров, статс-секретари - заместители руководителей иных федеральных органов исполнительной власти.
Деятельность полномочных представителей правительства и статс-секретарей регламентируется Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000г. № 94 «О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»6.
Таким образом, под формами взаимодействия органов государственной власти можно понимать определенное правом внешне выраженное действие органов государственной власти или должностных лиц, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные юридические последствия. Вид формы взаимодействия определяется задачами, стоящими перед конкретным органом государственной власти или должностным лицом.
Конечно, еще рано говорить о сложившейся системе организации контроля за исполнением законов и собственных решений на уровне представительных органов муниципальных образований, но отдельные элементы этой системы уже созданы и действуют.
Система контроля за исполнением законодательства может включать в себя:
- планирование контрольной деятельности;
- определение механизма совместной работы депутатов, других государственных органов и органов местного самоуправления по осуществлению контроля за исполнением законов;
- заслушивание отчетов представителей государственных органов и органов местного самоуправления об исполнении законов;
- рассмотрение контрольных вопросов на заседаниях комитетов, подготовка решений комитетов и проектов постановлений;
- рассмотрение контрольных вопросов на заседаниях представительных органов и их палат, принятие конкретных постановлений;
- проведение депутатских слушаний, «правительственных часов» и оформление депутатских запросов.
Планирование контрольной деятельности осуществляется, прежде всего, на уровне профильных комитетов палат, когда каждый депутат имеет право вносить и вносит свои предложения по перечню вопросов, которые он считает необходимо рассмотреть в порядке контроля в ближайшее время. На заседаниях комитетов все предложения обобщаются, и в адрес отдела по обеспечению контроля за соблюдением законодательства и взаимодействия с органами местного самоуправления аппарата представительного органа направляется решение комитета о наименовании и сроках рассмотрения контрольных вопросов на заседаниях.
Отдельная работа ведется депутатами по контролю за выполнением постановлений, в которых зачастую определяются механизмы реализации конкретного акта.
Действенной формой является постановка на контроль постановления - она осуществляется на заседаниях путем включения в постановление пункта, устанавливающего контроль за выполнением данного постановления.
Контролю должны подлежать все постановления, содержащие конкретные предложения, рекомендации субъектам правоотношений и сроки выполнения.
Согласно нормам регламентов снятие постановления с контроля возможно только на заседании палаты, принявшей данное постановление.
Информация о динамике рассмотрения постановлений палат должна регулярно доводиться до сведения ответственных исполнителей и руководства.
Например, согласно Закону Пермского края «О контроле за исполнением законов Пермского края»7 организацию контрольной деятельности в аппарате Законодательного Собрания Пермского края осуществляет созданный в январе 2001 г. отдел контроля. Свою работу он строит в тесном взаимодействии со всеми структурными подразделениями аппарата Законодательного Собрания. Отдел вносит свои предложения о необходимости постановки на контроль тех или иных законодательных актов, согласовывает контрольные мероприятия с Консультативным советом, комите-
тами Законодательного Собрания, ведет аналитику и статистику проводимой работы.
Отдел организации контроля ежемесячно на заседаниях комитетов докладывает об исполнении постановлений Законодательного Собрания, вносит предложения о снятии с контроля или о продлении сроков их исполнения. При необходимости комитеты на свои заседания при рассмотрении вопросов контроля приглашают представителей правительства края.
Кроме того, вопросы контроля постоянно находятся в поле зрения комитетов Законодательного Собрания, Консультативного совета, рассматриваются на «круглых столах» и депутатских слушаниях, в том числе с выездом в муниципальные образования края.
Осуществляется взаимодействие с внешними контрольными и надзорными органами. Например, Управление администрации г. Перми взаимодействует с Контрольно-счетной палатой и информирует главу администрации города в установленном порядке: об эффективности работы контрольных органов, входящих в систему контрольных органов администрации города, о результатах проверок и служебных расследований, об итогах взаимодействия с правоохранительными, административными, налоговыми органами по выполнению задач, стоящих перед Управлением.
Проводится работа по подборке и изучению нормативной базы, методик и программ, информационных бюллетеней. Отрабатывается практика предоставления необходимой для контрольной работы органов представительной власти информации структурными подразделениями исполнительной власти.
Согласно Регламенту Государственного Собрания Республики Марий Эл в рамках взаимодействия, в том числе и по вопросам осуществления контрольных полномочий и во избежание дублирования контрольных мероприятий, в заседаниях Президиума Государственного Собрания могут участвовать с правом совещательного голоса руководители депутатских объединений и депутаты Государственного Собрания. В заседаниях Президиума Государственного Собрания вправе участвовать: Президент Республики Марий Эл; представитель Президента Республики Марий Эл в Государственном Собрании; члены Правительства Республики Марий Эл; главный федеральный инспектор по Республике Марий Эл; депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранные от Республики Марий Эл, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации -представители от Государственного Собрания и Правительства
Республики Марий Эл; представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании рассматривается вопрос о внесенных ими законопроектах; Председатель Совета муниципальных образований Республики Марий Эл, депутаты представительных органов муниципальных образований, приглашенные в рамках взаимодействия8.
Комиссия по контрольной деятельности Законодательного Собрания Иркутской области взаимодействует с Контрольно-счетной палатой области по вопросам осуществления контроля за исполнением областного бюджета, соблюдением установленного порядка распоряжения, эффективностью использования областной государственной собственности; осуществляет контроль за исполнением постановлений Законодательного Собрания, протокольных поручений Законодательного Собрания, депутатских запросов9.
Специальные органы сотрудничают между собой и иными органами, осуществляющими контрольные мероприятия. Например, комиссия Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам организует аналитическую работу по проблемам парламентских процедур в Совете Федерации, в том числе с использованием опыта парламентов иностранных государств, государств - участников Содружества Независимых Государств, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В Государственном Совете Удмуртской Республики10 предусмотрен комитет по контролю, который взаимодействует с органами государственной власти и местного самоуправления по предмету своей деятельности. Аналогичные функции выполняет Комитет по Регламенту, контролю и депутатской этике Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва11.
Координация и взаимодействие деятельности органов представительной власти играют важную роль. Смысл работы координационных советов региональных парламентов состоит именно в координации работы и обмене опытом. Основные принципы взаимодействия государственной и муниципальной власти - партнерство, основанное на принципах разделения полномочий. Создание конструктивной и прозрачной нормативной базы, системы действенного контроля позволит добиться серьезных результатов в развитии инфраструктуры, социальной сферы, в укреплении материальной базы муниципалитетов.
Своеобразной формой взаимодействия в исследуемой сфере может быть названа ответственность.
В настоящее время в отношении органов представительной власти субъекта, органов местной власти по результатам контрольной деятельности возможны следующие конституционно-правовые и муниципально-правовые санкции: предупреждение; роспуск представительного органа и досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица; роспуск палаты двухпалатного законодательного (представительного) органа субъекта РФ; отмена незаконного решения органов власти субъектов Федерации; признание правового акта представительного органа Конституционным Судом РФ или конституционными (уставными) судами субъектов РФ не соответствующим Конституции РФ либо конституции (уставу) субъекта РФ12. «Издание незаконного акта государством - это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановления, это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствующих случаях - и в возмещении ущерба»13. Н.М. Колосова характеризует данную санкцию как «правовосстановительную»14. Можно добавить, что это еще и оценка деятельности представительного органа - негативная. Это нанесение ущерба авторитету органа, издавшего акт15.
Ряд ученых предлагает ввести такую меру конституционно-правовой ответственности, как временное приостановление Президентом РФ полномочий законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ16.
Однако представляется, что самым важным способом являются общественные объединения парламентов и контрольных органов. Примером могут быть Международные организации, например Ассоциации парламентов Азии за мир, Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств, такие общероссийские общественные объединения, как Союз представительных органов местного самоуправления муниципальных образований РФ, общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс), Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации и Союз муниципальных контрольно-счетных органов России, региональные организации (Байкальская ассоциация парламентов, Ассоциация «Совет муниципальных образований Ульяновской области», объединения муниципальных контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации).
По мнению автора, взаимодействие органов представительной власти происходит на двух уровнях: профессиональном и общественном. К профессиональному взаимодействию относится обучение, обмен опытом, создание модельных актов; возможность воздействовать на работу органа представительной власти; отношения ответственности, взаимодействие, взаимовлияние, сотрудничество, координация деятельности и некоторые иные.
К взаимодействию на общественных началах относится работа общественных объединений парламентариев, контрольных структур органов представительной власти.
Активно способствовать созданию атмосферы принципиальности и деловитости в работе представительной власти, конструктивному взаимодействию и эффективному сотрудничеству всех ветвей власти Российского государства, формированию подлинно цивилизованных отношений между центром и субъектами Федерации, муниципальными образованиями будет система четко выверенного и структурированного контроля.
Примечания
1 См.: Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С.148.
2 См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 28.12.2012) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
3 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ (в ред. от 27.06.2012) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
4 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД (в ред. от 22.06.2012) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
5 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 (в ред. от 25.04.2012) «О Регламенте Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
6 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 г. № 94 в (ред. от 26.01.2012) «О полномочных представителях Правительства
Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 6. Ст. 774.
7 См.: Закон Пермского края от 6 марта 2007 г. № 21-ПК «О контроле за исполнением законов Пермского края» // Рос. газета. 2007. 16 марта.
8 См.: Постановление Государственного Собрания Республики Марий Эл от 30 июля 2008 г. № 593-П (в ред. от 25.11.2008) «О Регламенте Государственного Собрания Республики Марий Эл» // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2008. № 8 (ч. 1). Ст. 398.
9 См.: Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 18 декабря 2002 г. № 24/7-ЗС (в ред. от 18.03.2009) «Регламент Законодательного Собрания Иркутской области» // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2003. № 24.
10 См.: Постановление Государственного Совета Удмуртской Республики от 25 ноября 2008 г. № 183-IV «О Регламенте Государственного Совета Удмуртской Республики» // Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2008. № 20.
11 См.: Постановление Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва от 6 апреля 2007 г. № 1 ЗП-2 (в ред. от 26.03.2008) «О Регламенте Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва» // Тувинская правда. 2007. № 62 (спецвыпуск).
12 См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 84; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 403.
13 См.: Малеин Н.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. № 6. С. 23.
14 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 119.
15 См.: Кутафин О.Е. Указ.соч. С. 406.
16 См.: Карасев М.Н. О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ // Журнал российского права. 2000. № 7. С. 29.
