CC BY
866
24 См.: Раянов Ф.М. Система законодательства Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации / Башкортостан: становление и развитие. Уфа, 1996. С. 18.
25 См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 208.
26 По делу о конституционности Лесного Кодекса Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 г // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429; . По делу о проверке конституционной статьи 3 Федерального закона «О рекламе»: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.03.1997г. // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1372.
27 Проблемы правотворчества ... С. 17.
28 См.: Проблемы общей теории права и государства: Учеб. для вузов / Под ред. В.С. Нерсе-сянца. М., 1999. С. 328; Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 177; Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин Э.Г. Системный подход в современной науке // Проблемы методологии системного исследования. М., 1970.
29 Зиновьев А.А. Общая теория систем с точки зрения логики // Вопр. логики и методологии общей теории систем: Материалы к III Всесоюз. симпозиуму по кибернетике. Тбилиси, 1967. С. 15.
30 Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства. М., 1998. С. 19.
31 Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971. С. 64.
32 См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 27.
33 См.: Мухеев Р.Т. Теория государства и права. М., 2001. С. 328 - 329.
34 Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 1. С. 14.
В.А. Лебедев
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Одним из основополагающих принципов конституционализма, согласно которому единая государственная власть подразделяется на самостоятельные и независимые друг от друга ветви - законодательную, исполнительную и судебную, - является принцип разделения властей. Уже древние римляне пытались разделить власть на законодательную и исполнительную. Это делалось для того, чтобы государственное управление обществом было сосредоточено в руках одного лица или органа. Таким образом они пытались увести государственное управление от диктатуры монархов, от деспотизма.
Наибольшее развитие теория разделения властей получила в ХУ11 в. в трудах англичанина Джона Локка и французского юриста Шарля Монтескье, которые считали, что всякая власть должна быть рассредоточена между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.
С тех пор идея разделения властей превратилась в целостную и весьма привлекательную теорию. Она стала одним из конституционных принципов, закрепленных в актах Великой Французской революции и в Конституции США 1787 года, где три ветви власти не только разъединены, но и контролируют одна другую через так называемую систему сдержек и противовесов, получивших отчетливое выражение как по горизонта-
13
ли (отношение между федеральными органами власти), так и по вертикали (отношения между федерацией и штатами).
Долгое время теория разделения властей рассматривалась советской наукой как буржуазная (реакционная) и по этой причине отвергалась. Это объяснялось тем, что в основу советской концепции государственной власти были положены взгляды К. Маркса, Ф. Энгельса и В.И. Ленина, рассматривающих механизм государственной власти в качестве «работающей корпорации, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы». По мнению основоположников марксизма-ленинизма, государственная власть - единое целое, а систему органов должны возглавлять полновластные Советы, в работе которых происходит «слияние управления с законодательством». Госу -дарственная власть, реализуемая как единое целое, с неизбежностью приводила к абсолютному доминированию исполнительной (партийно-административной) власти и ее аппарата, сосредоточению в последнем всех функций государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и в конечном счете - к диктаторской узурпации власти особым слоем людей.
Как один из принципов организации государственной власти принцип разделения властей был провозглашен Декларацией «О государственном суверенитете Российской Федерации» от 12 июня 1990 года1.
Идея разделения властей получила популярность в нашей стране в период радикальных конституционных реформ2. При конституционной реформе 21 апреля 1992 г.3 в ст. 1 Конституции разделение властей наряду с другими началами было названо одной из основ конституционного строя России. Ч. 1 ст. 1 гласила: «Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей». В Конституцию тогда же была включена специальная ст. 3 о принципе разделения властей. Согласно ч. 1 ст. 3, «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом4, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением». Во второй части ст. 3 говорилось: «Все государственные органы, формируемые в соответствии с законом путем демократических выборов, и должностные лица подотчетны народу».
В то же время в Конституции осталась ч. 2 ст. 104, которая в первоначальной редакции Конституции РСФСР 1978 г. гласила: «Верховный Совет РСФСР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и настоящей Конституцией к ведению РСФСР». С учреждением в конституционной системе РСФСР при конституционной реформе 27 октября 1989 г. 5 Съездом народных депутатов РСФСР этот орган (а не Верховный Совет) был объявлен высшим органом государственной власти РСФСР. А ч. 2 ст. 104 предусматривала, что Съезд народных депутатов «правомочен принять к своему рассмотрению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации».
За период с 1989 по 1992 г. в Конституцию РСФСР были внесены поправки. Содержание важнейших из них состояло в том, что один из новых государственных органов -Съезд народных депутатов вполне в традициях «советской республики» наделялся безграничной властью.
«Впоследствии эту норму Президент Российской Федерации и его сторонники, -справедливо отмечает С. А. Авакьян, - особенно активно использовали в борьбе против
14
парламента, доказывая, что тот имеет необоснованное право верховенства в государстве и подмены других органов, вмешательства в осуществление ими полномочий, предоставленных Конституцией. Думается, что все же реально, если и считать, что Съезд и Верховный Совет Российской Федерации вмешивались в дела Президента и Правительства, то не столько в порядке их подмены, сколько в целях парламентского контроля за их деятельностью»6.
Нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властью велись в России вплоть до трагических событий 3 - 4 октября 1993 г. Начавшийся внедряться в действующее законодательство и в политическую практику принцип разделения властей юридически был блокирован Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», а позднее (после разгона 3 - 4 октября 1993 г. парламента и приостановления деятельности Конституционного Суда) перестал действовать. Логикой развития социально-политических событий в России непроизвольно подтвердился тезис, развивавшийся в советской общественно-политической литературе 20 - 30-х гг. о том, что наиболее острые проблемы, связанные с принципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы классов и политических группировок за власть7.
Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»8 фактически означал отказ от конституционного принципа разделения властей. Это выражалось в ликвидации деятельности всей системы прежних органов власти и Конституционного Суда, в установлении верховенства исполнительной власти, а точнее - единовластия Президента9. Одна ветвь - исполнительная власть - подмяла под себя остальные ветви власти.
Этим же указом, в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти» было «прервано» осуществление «законодательной, распорядительной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны8.
Президентом РФ объявлялся приоритет Указа по отношению к действующей тогда Конституции. Она продолжала функционировать лишь в той части, в которой не противоречила названному указу.
Указом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. № 1612 в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована «невозможность деятельности» Конституционного Суда России в «неполном составе» и было предложено не созывать его заседания «до принятия Конституции Российской Федерации»10. Другим указом «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. № 1617 была формально юридически и фактически разрушена система местных органов власти, а «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советом народных депутатов», были в нарушение действующей Конституции возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации»11.
Создавшаяся ситуация диктовала необходимость принятия новой Конституции России, задача о разработке которой уже была поставлена в ст. 15 Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»12, работа над которой в то время велась.
«Проектов новой конституции, - пишут Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, - в предше-
15
ствующие годы было подготовлено много. Основными из них являлись Проект Конституционной комиссии и проект, подготовленный Конституционным Совещанием, созванным по решению Президента Российской Федерации. Последний вобрал в себя многие положения проекта Конституционной комиссии и был принят за основу при окончательной доработке Конституции с привлечением субъектов Федерации, депутатов, их различных фракций, специалистов, рабочих групп»13.
Именно этот проект Конституции и был вынесен Президентом на всенародное голосование. Оно проводилось на основе «Положения о проведении всенародного голосования проекта Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года», утвержденного Указом Президента от 15 октября 1993 г. №2 163314. Всенародным голосованием 12 декабря новая Конституция была принята и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря 1993г.
В Конституции получили отражение нормы о разделении властей. Она внесла существенные изменения в систему органов государственной власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти15.
В Конституции РФ был закреплен в основном механизм взаимоотношений, выработанный в июле 1993 г. Конституционным Совещанием «Федеральное Собрание -Правительство - Президент». Изменения, конечно, были, но несущественные. Они касались вопроса о составе Совета Федерации. Предлагалось, чтобы его членами были представители субъектов Российской Федерации (по два от каждого). Но если в первоначальном варианте проекта речь шла об их избрании населением, то согласно окончательной редакции, которую внес Б.Н. Ельцин, - оказалось, что они «входят» в Совет Федерации по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В этой новелле окончательно проявились особенности облика оригинальной российской модели разделения властей, закрепленной Конституцией 1993 г.
Осмысливая содержание концепции государственной власти Российской Федерации, обратимся прежде всего к ч. 1 ст. 3 Конституции РФ 1993 г., в которой закреплено: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Следовательно, Конституция РФ провозглашает и определяет многонациональный народ России первоносителем и первоисточником государственной власти.
Если субъектом власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 3) признается только многонациональный народ, то осуществляется государственная власть народом как непосредственно, так и через органы государственной власти.
В Конституции РФ 1993 г. не предусмотрено права парламента принимать к своему рассмотрению любой вопрос компетенции государства. Ст. 10 Конституции РФ 1993 г. гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разделении властей в соответствующих главах Конституции, определяющих статус и полномочия Президента Российской Федерации (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства Российской Федерации (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о конституционном закреплении своеобразной российской модели президентской республики.
16
«Существо этого своеобразия, - справедливо отмечает В. С. Нерсесянц, - состоит в том, что система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер - с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью» 16.
Конституция Российской Федерации наделяет Президента весьма широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти. Президент Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции. В соответствии с Конституцией и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (п. 3 ст. 80).
Статус Президента - главы государства - объясняет, но лишь отчасти, то положение, что он прямо не включен ни в одну из трех ветвей власти. Однако ст. 11 и 80 Конституции РФ принцип разделения властей фактически сведен на «нет». Каким образом можно изменить соответствие Конституции и законам направлений политики, определяемых единолично Президентом? Какие из этих направлений «основные», а какие нет, то есть не могут определяться Президентом? Допустимо ли Президенту действовать вне рамок его конкретных полномочий, установленных другими статьями Конституции? Если допустимо, то зачем, наряду со ст. 80, вводить нормы, фиксирующие точно определенные полномочия Президента? - справедливо задает вопросы О.В. Лучин17.
Возникает также вопрос о том, почему Конституция закрепляет своим гарантом именно Президента. Если мы проанализируем ст. 125 Конституции РФ, то можем сделать вывод о том, что гарантом Конституции кроме Президента РФ обладает Конституционный Суд Российской Федерации, который может контролировать конституционность нормативных актов и самого гаранта Конституции. Как справедливо считает О.Г. Румянцев, «именно суд, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным гарантом конституционного строя. Иначе охрана Основного Закона становится фиктив-ной»18. Л. А. Окуньков подчеркивает: «Роль гаранта Конституции не является всеобъемлющей или отличительной чертой только института Президента. Это направление деятельности ближе судебным органам, и прежде всего Конституционному Суду »19.
«Формула же Конституции об определении "основных направлений внутренней и внешней политики" почти буквально воспроизводит с таким шумом раскритикованную в свое время ст. 6 Конституции СССР 1977 года с той лишь разницей, что КПСС выступала все-таки как коллегиальный субъект, в то время как Президент управляет страной единолично»20.
Из содержания ст. 10, п. 1 ст. 11, п. 2 ст. 80, п. 1 ст. 110 и других статей Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы выносится за рамки классической триады и конструируется в виде отдельной власти, возвышающейся над этой привычной триадой.
Так, в Конституции РФ (п. 1 ст. 11) содержится положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80), а
17
«исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 1 ст. 110).
Одновременно, согласно Конституции РФ (ст. 83, 111-112, 116- 117), Президент обладает решающими полномочиями в сфере как исполнительной власти в целом, так и отставки Правительства (в частности, назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, право председательствовать на заседаниях Правительства, принятие решения об отставке Правительства и т.д.).
Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя, по существу, весь комплекс решающих полномочий исполнительной власти.
«Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе, - справедливо считает В.С. Нерсесянц, - неизбежно порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и президентских структур (Администрация Президента, Совет Безопасности и т.д.)»21.
Неопределенность самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием), который, по Конституции РФ (ст. 94), является «представительным и законодательным органом Российской Федерации».
Федеральное Собрание, по Конституции РФ, вообще не участвует в формировании Правительства, за исключением того, что в отношении назначаемого Президентом Председателя Правительства требуется согласие Государственной Думы. Причем «после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы» (п. 4 ст. 111).
К полномочиям Президента относится и представление кандидатур на те должности, назначение которых относится к компетенции Совета Федерации (должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации) или Государственной Думы (должность Председателя Центрального банка Российской Федерации).
В области контрольных функций парламент обладает лишь правом контроля за исполнением Правительством федерального бюджета (п. 5 ст. 101).
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. При этом Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Госу -дарственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент вправе объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (п. 3 ст. 117).
Если вопрос о доверии Правительству поставлен Председателем Правительства, а Государственная Дума в таком доверии отказывает, Президент имеет право в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (п. 4 ст. 117).
Согласно Конституции РФ (ст. 93), «Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого против него Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о нали-
18
чии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения». Но процедура эта сложна и практически не реализуема.
В отношениях между президентской и законодательной властями особого внимания заслуживает конкуренция между актами Президента Российской Федерации и федеральными законами. Согласно Конституции РФ (ст. 90), обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Здесь, отчасти ввиду больших пробелов в законодательстве, -верно отмечает В. С. Нерсесянц, - явно нарушен принцип иерархии источников права (Конституция - закон - указ и т.д.) в рамках правового государства. Данный принцип требовал иной формулировки, а именно: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов»22.
Очевидно, что указное законотворчество, какие бы доводы при этом не приводились, нарушает прерогативы законодательной власти и девальвирует принцип верховенства закона. Тем самым подрываются и общие правовые основы всей системы нормативно-правовых актов. С учетом сложностей внесения в Конституцию РФ поправок было бы целесообразно данную коллизию между законом и указом разрешить в пользу верховенства закона посредством соответствующего толкования Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.
Сегодня наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс разделения власти по «вертикали». Имеется в виду разделение власти между федеральными властями, с одной стороны, органами власти субъектов РФ, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей23.
В связи с этим И. А. Умнова справедливо считает обоснованным, что «в силу особенностей политического и экономического развития России в советский и постсоветский период в условиях кризисных явлений политического, экономического и социального характера правосознание федеральных властей и властей субъектов Федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции России. Узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия, связаны с разным осмыслением содержания конституционных принципов федерализма; с различным пониманием степени самостоятельности субъектов Федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и ответственности за ее осуществление»24.
И конечно, для того чтобы современная Россия смогла поступательно идти по пути общественного прогресса, нужно всегда учитывать ту реальность, что ни в одном федеративном государстве нет такого большого числа субъектов, как в Российской Федерации. Все они по Конституции равноправны, интересы ни одного субъекта РФ не могут быть ущемлены ни при каких обстоятельствах даже в малейшей степени. «Анализируя их юридическую природу, - резюмирует А. С. Саломаткин, - можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами»25.
19
При рассмотрении принципа разделения власти некоторые ученые склонны утверждать приоритет одной ветви государственной власти над другой. Так, В.Н. Хропанюк полагает, что принцип разделения власти «... определяет, с одной стороны, верховенство законодательной власти, а с другой - подзаконность исполнительной и судебной властей»26.
Сходную с ним позицию занимает И.В. Гранкин, который пишет: «Право на соответствующие приоритеты по отношению к исполнительным органам у представительных, законодательных органов обусловлено их природой»27. Рассуждая на эту тему, Л.М. Энтин считает, что даже если и допустить приоритет одной ветви власти перед другими, то им должна обладать не законодательная власть, а судебная28, так как никто с полной уверенностью не может ответить на вопрос: всегда ли гарантировано обществу «самоограничение государственной власти»29, т.е. застраховано ли общество от нарушения законов самой законодательной властью и всегда ли законодательная власть следует праву? На наш взгляд, высказанное опасение не лишено определенного смысла. Представляется, что нужно говорить не о верховенстве или приоритете одной ветви власти над другой, а о том, какие механизмы должны быть заложены для того, чтобы ветви власти взаимно уравновешивали друг друга.
Поэтому в новой общественно-политической ситуации неубедительными представляются попытки ученых по-новому оценивать идею разделения властей и формы ее воздействия на процессы осуществления публичной власти. В частности, высказываются предложения выделять и использовать в практике осуществления той же государственной власти не три ветви, а больше.
В юридической литературе одни авторы наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью предлагают в качестве самостоятельной ветви власти выделять президентскую власть30, другие - контрольную власть31, третьи - власть средств массовой информации, четвертые - избирательную власть, пятые - денежную власть32. Идя по такому пути, можно с успехом выделить, например, в качестве самостоятельной прокурорскую и другие ветви власти. Однако, как представляется, этого делать не нужно. Опыт таких стран, как США, Франция, Германия и других, показывает, что концепция разделения властей в «чистом» виде нигде не применяется. И все же эта теория является непреложным элементом демократии. Думается, что в Российской Федерации в современных условиях необходимо внести изменение в Конституцию, наделив Президента РФ функциями главы исполнительной власти, как это было закреплено в ранее действующей Конституции РФ. Следует согласиться с И.В. Гранкиным, что «для усиления реального влияния представительных, законодательных органов на все сферы жизнедеятельности российского общества необходимо восстановить их полномочия по контролю за исполнением законов и принять меры по обеспечению прочной обратной связи между избирателями и их избранниками. Этому может способствовать введение института отзыва депутатов, не оправдавших доверие своих избирателей»33. Предлагаемые меры, несомненно, усилят уже существующий механизм «сдержек» и «противовесов».
Исходя из вышеизложенного, вряд ли можно согласиться с высказанной в литературе точкой зрения о необходимости отказаться от дальнейшего принудительного внедрения концепции «сдержек» и «противовесов» в практику государственного строительства России, так как полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы34.
Рассуждая о концепции разделения властей в Российской Федерации, И.В. Гран-
20
кин пишет, что «нужна замена концепции разделения властей на концепцию распределения, разграничения полномочий властных органов в соответствии с их предназначе-нием»35.
На наш взгляд, И.В. Гранкин, безусловно, прав в том, что распределить, разграничить полномочия властных органов в соответствии с их предназначением необходимо. Но представляется, что это можно и нужно сделать в рамках концепции разделения властей. Замена же одной концепции на другую вряд ли даст положительные результаты.
Итак, формирование концепции государственной власти в Российской Федерации - сложный, противоречивый процесс. Для начального этапа реформы политической системы конца 80-х - начала 90-х гг. в концептуальном плане было характерно существование двух прямо противоположных принципов. С одной стороны, ставилась задача превратить Советы в постоянно действующие органы законодательной власти, что требовало отказа от непрофессионального характера законодательной власти. С другой стороны, не было заявлено об окончательном отказе от идеи, что Советы могут быть одновременно и законодательными и распорядительными органами.
В Конституции получили отражение нормы о разделении властей. Она внесла существенные изменения в систему органов государственной власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти.
Наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс разделения власти по «вертикали». Имеется в виду разделение власти между федеральными властями, с одной стороны, органами власти субъектов РФ, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей.
Государственная власть едина. Она требует не столько действительного разделения, сколько баланса различных властей. Этот баланс возможен при горизонтальном и вертикальном разделении полномочий, не позволяющем как узурпацию власти каким-либо органом, так и ослабления единой власти государства в целом. Для реализации в полном объеме принципа разделения властей, на наш взгляд, необходимо, во-первых, внести изменения в Конституцию РФ, наделив Президента РФ полномочиями главы исполнительной власти и определив его место в системе разделения властей; во-вторых, наделить представительные, законодательные органы государственной власти полномочиями по контролю за исполнением законов, вернуться к институту императивного мандата.
Примечания
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
2 См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. М., 1999. С. 11.
3 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.
4 Упоминание городов появилось 9 декабря 1992 года.
5 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.
6 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 12.
7 См.: Энгельс Е. Основы советской Конституции. М., 1923. С. 167 - 169; Тройнин И. Разделение властей // Сов. строительство. 1937. № 7 - 8.
21
8 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597.
9 См.: Авакьян С.А. Создан прецедент. Неконституционная власть не имеет перспективы // Независимая газ. 1993. 15 окт.
10 Российская газета. 1993. 9 окт.
11 Российская газета. 1993. 12 окт.
12 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
13 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 72.
14 Собрание актов Президента и Правительства. 1993. № 42. Ст. 3995.
15 См.: Иванова В.И. Парламент Российской Федерации. М., 1995; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999; Авакьян С. А. Федеральное Собрание - Парламент России и др.
16 Нерсесянц В.С. Философия права: Учеб. для вузов. М., 1997. С. 380 - 381.
17 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 449.
18 Румянцев О.Г. Интервью // Независимая газ. 1994. 4 марта.
19 Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 142.
20 Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996. С. 12 - 13.
21 Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 381 - 382.
22 Там же. С. 383.
23 См.: Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 166.
24 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 6 - 7.
25 Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации: (Вопросы теории и практики). М., 1995. С. 13 - 14.
26 Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учеб. пособие. М., 1995. С. 83.
27 Гранкин И.В. Указ. соч. С. 145.
28 Энтин Л.М. Разделение власти: опыт современных государств. М., 1995. С. 63 - 64.
29 Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 19.
30 См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996; Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5.
31 См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.
32 См.: Комментарий Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 96; Представительная демократия и электронно-правовая культура. М., 1997. С. 20-21; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. М., 1998. С. 5.
33 Гранкин И.В. К вопросу о несогласованности действий органов законодательной и исполнительной власти // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: Материалы науч. конф. 25 -27 марта 1999 г. / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 1999. С. 145.
34 См.: Ефимов В.И. Власть в России. М., 1996. С. 210.
35 Гранкин И.В. Указ. соч. С. 144.
22
