CC BY
256
ВЕСТНИК САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
Сер. 2. 2007. Вып. 3
Е.А. Тарасова
РАЗРАБОТКА НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ РФ: ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЙ ЭТАП (МАЙ-ДЕКАБРЬ 1993 г.)
Разработка новой Конституции России началась в 1990 г., когда на I Съезде народных депутатов РСФСР была образована Конституционная комиссия, призванная в короткие сроки представить проект нового Основного Закона России. Проект был разработан, однако сложная политическая и экономическая ситуация в России в 1990-1993 гг., конфликт законодательной и исполнительной ветвей власти РФ помешали его принятию. Президента РФ Б.Н. Ельцина, получившего на V Съезде народных депутатов РСФСР дополнительные полномочия, не устраивал статус президента в проекте Конституционной комиссии. Депутаты Съезда народных депутатов РФ, выступающие в большинстве своем против политики «шоковой терапии», не спешили складывать полномочия, стремясь изменить курс реформ.
Референдум, проведенный в России 25 апреля 1993 г., открыл новый этап в развитии конституционной реформы в РФ. Итоги референдума показали, что народ выступает против проведения досрочных выборов как президента, так и народных депутатов РФ. Такой результат не позволил президенту распустить Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов РФ, однако Б.Н. Ельцин посчитал, что он дает ему возможность предложить свой вариант Конституции. Этот вариант не замедлил появиться, и уже 5 мая он был опубликован в ряде центральных российских газет.
Появление Президентского проекта Конституции РФ, где полномочия президента были чрезмерно расширены, шло вразрез с прежними заявлениями Б.Н. Ельцина о необходимости стабилизации конституционного строя. Официальный, разработанный в Конституционной комиссии (главой которой являлся Б.Н. Ельцин) проект новой Конституции РФ был уже давно готов и было бы гораздо проще доработать его, чем проводить гигантскую работу по созданию нового варианта.
Какие же положения проекта Конституционной комиссии заставили Б.Н. Ельцина игнорировать его, готовить свой вариант новой Конституции?
Проект Президента готовился группой С.С. Алексеева. В ее состав входили такие политические деятели, как A.A. Собчак, С.М. Шахрай, В. Туманов и др. Авторы Президентского проекта активно пользовались материалами других проектов, в частности разработками Конституционной комиссии. Отмечая полную идентичность многих статей, можно заметить, что объем Президентского проекта при этом значительно меньше, что достигается в первую очередь упрощением формулировок. Стремление Конституционной комиссии продумать значение каждого слова, сделать четче и яснее положения здесь заменяется краткостью. Однако, на наш взгляд, вместе с тем теряется необходимая для статей Конституции емкость и исчезают нюансы, придающие документу законченный и отлаженный вид.
Постулируя в проекте новой Конституции РФ принципы Президентской республики, рабочая группа С.С. Алексеева подготовила такие положения относительно роли
© Е.А. Тарасова, 2007
Президента в системе власти, которые значительно превышают полномочия, установленные для президента при такой форме правления.
Президент в проекте группы С.С. Алексеева как бы выведен за пределы трех ветвей власти и становится над ними: «Президент как глава государства является его высшим должностным лицом, представляющим Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях» (ст. 70 Проекта Президента РФ)1. По сравнению с действующей в то время Конституцией РФ, видим нечто новое - президент внедряется в сферы полномочий и законодательной и судебной ветвей власти. Президент, хотя и не является главой исполнительной власти, однако оказывает определяющее влияние на ее работу. Он представляет Федеральному собранию (ФС) кандидатуру для назначения на должность Председателя Правительства РФ, представляет ФС кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, по представлению Председателя Правительства РФ после консультации с Советом Федерации назначает на должности федеральных министров и руководителей федеральных ведомств и освобождает их от должности. Если же ФС не согласится с предлагаемой президентом кандидатурой, оно может быть досрочно распущено президентом (ст. 74, 106). По сути, это положение лишило ФС возможности формирования Правительства.
В то же время Администрация президента - вторая составляющая двухступенчатой структуры исполнительной власти - формируется исключительно президентом, без участия Парламента (ст. 73). При этом Администрация президента, как отмечается в материале, подготовленном Парламентским центром РФ, обладает не меньшими, а подчас и большими возможностями влиять на принятие решений, чем само Правительство2. В полномочия Президента входит назначение и освобождение от должности полномочных представителей Президента РФ в регионах, высшего командования Вооруженных Сил РФ, назначение и отзыв дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.
Согласно ст. 80 проекта, Президент РФ является арбитром в спорах между государственными органами РФ и субъектов Федерации, а также между государственными органами субъектов Федерации, передавая спор на рассмотрение Конституционного Суда РФ только в случае недостижения согласия. Тем самым он вмешивается в компетенцию судебного органа и в то же время, оказывая определяющее влияние на деятельность Правительства, может выступать судьей в своем же деле. Президент по проекту наделен законодательной инициативой. Он может (ст. 110) вносить законопроекты по финансовым и экономическим вопросам, получая возможность вмешиваться в работу Правительства и определять его социально-экономический курс. Президент имеет право приостанавливать решения органов государственной власти (ст. 80), одновременно обращаясь в Конституционный Суд. Он может принимать указы и издавать распоряжения.
Досрочный роспуск Парламента президент может осуществить не только из-за троекратного отказа депутатов утвердить предложенную президентом кандидатуру Председателя Правительства, но и «в других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией» (ст.74)3.
Как справедливо отмечает Б. Сграшун, депутаты, таким образом, ставятся перед выбором: либо поддержать предложенную президентом кандидатуру, либо оказаться перед перспективой новой избирательной кампании. Причем результаты этих выборов на положение президента никак не влияют: он может распускать парламент без ограничений, как
только сочтет, что кризис государственной власти не может быть разрешен на основании конституционных процедур (впрочем, роспуск парламента - это тоже конституционная процедура). «В результате институт роспуска из уравновешивающего элемента взаимоотношений законодательной и исполнительной власти превращается в дубину, занесенную над головой парламента»4. Похожее мнение высказывают члены Конституционной комиссии О.Г. Румянцев и В.И. Лафитский5.
При столь широких полномочиях президента Парламент выглядит в проекте настолько слабым, что и в научных, и в публицистических работах очень распространенным стало мнение, что ФС здесь становится не законодательным, а законосовещательным органом власти. Порядок его работы определяется как сессионный, ослабляется контрольная функция Парламента. Изменяется само устройство законодательной ветви власти. Парламент, согласно Президентскому проекту, состоит из двух палат: Государственной Думы (нижняя палата) и Совета Федерации (верхняя палата), компетенция которых существенно различается. Государственная Дума, наиболее представительная палата Парламента, значительно уступает по объему полномочий Совету Федерации, хотя последний является органом представительства от субъектов Федерации и гораздо меньше по численности депутатов, чем Государственная Дума. К ведению Совета Федерации относится: изменение границ между субъектами Федерации, утверждение изменения их конституционно-правового статуса; назначение по представлению президента на должность Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству или его отставке; назначение по представлению президента судей; ратификация и денонсация международных договоров; решение вопросов войны и мира; установление чрезвычайного положения; отрешение президента от должности и рассмотрение федеральных законов, принятых Государственной Думой (ст. 93-97)6.
Государственная Дума по проекту осуществляет законодательное регулирование по вопросам, отнесенным к ведению РФ; устанавливает федеральные налоги и сборы; осуществляет контроль за денежной эмиссией; учреждает государственные награды, устанавливает порядок учреждения и присвоения почетных званий РФ; объявляет амнистию; выдвигает в соответствии с настоящей Конституцией обвинения против Президента РФ (ст.99).7
Совет Федерации получает также право участвовать в принятии решений, имеющих общефедеральный характер. Так, совместно с Государственной Думой он принимает федеральный бюджет и утверждает отчет о его исполнении; утверждает принятие в РФ и образование в ее составе новых субъектов Федерации; принимает федеральные конституционные законы; вносит поправки в Конституцию (ст.92)8.
По мнению аналитиков, такое положение может сделать сферу федеративных отношений нестабильной. Но это не страшно, так как ФС практически лишено возможности влиять на принятие федеральных решений, следовательно, и Совет Федерации получает во многом лишь формальные преимущества по сравнению с Государственной Думой9.
Обращает на себя внимание тот факт, что роспуск Федерального Собрания - законодательной ветви власти - президент может осуществить единолично; что же касается отрешения от должности президента - это сложная и многоступенчатая процедура. Ст. 83 гласит «.. .Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой и подтвержденного заключением Высшего Судебного Присутствия Федерации обвинения Президента в государственной измене или умышленном нарушении настоящей Конституции, подрывающем государственный
строй или умаляющем права и свободы человека». При этом выдвижение обвинения против Президента РФ Государственная Дума может осуществить только в случае, когда за это проголосуют большинство депутатов (ст. 99). В ст. 97 говорится: «Совет Федерации при наличии оснований, предусмотренных ст. 83 настоящей Конституции, решает вопрос об отрешении Президента от должности. Решение об отрешении Президента от должности считается принятым, если за него проголосовали более 2/3 от общего числа депутатов Совета Федерации»10.
Проект Конституционной комиссии к маю 1993 г. имел уже вполне законченный вид. Его V раздел «Система государственной власти. Основы местного самоуправления», на наш взгляд, лучше отвечает принципу разделения властей, чем соответствующие положения Президентского проекта. Главным аргументом для такого вывода служит тот факт, что в данном проекте полномочия ни одной ветви власти не являются гипертрофированными. Модель системы государственной власти в этом проекте соответствует смешанной форме правления с сильным Парламентом и почти настолько же сильным президентом.
Федеральная законодательная власть осуществляется согласно проекту Конституционной комиссии ВС РФ - Федеральным парламентом. Он является постоянно действующим органом и состоит из двух палат: Государственной Думы и Федерального Собрания. Палаты избираются одновременно и имеют равную компетенцию. ВС РФ, помимо других, более мелких функций, правомочен: вносить изменения в Конституцию РФ; принимать федеральные законы, осуществлять контрольные полномочия в пределах и формах, установленных Конституцией РФ; принимать решения по основным направлениям внутренней и внешней политики РФ; назначать референдум РФ; принимать федеральный бюджет; назначать выборы Президента РФ в случаях, предусмотренных Конституцией РФ; решать вопросы войны и мира. Важной функцией Парламента является выражение согласия Президенту РФ на назначение им Председателя, заместителя Председателя и членов Правительства РФ, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность. Сам ВС РФ назначает судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего хозяйственного Суда РФ, назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, Генерального прокурора РФ (ст. 84-86)".
В свою очередь Президент по проекту Конституционной комиссии имеет право: подписывать федеральные законы; назначать с согласия ВС РФ Председателя, заместителя Председателя и членов Правительства РФ; возглавлять Совет безопасности РФ, учреждать и формировать иные совещательные и вспомогательные органы при Президенте РФ; председательствовать на заседаниях Правительства РФ; принимать отставку Правительства РФ и его членов, представлять ВС РФ проект федерального бюджета и постатейный отчет о его исполнении; руководить осуществлением внешней политики РФ. Кроме того, Президент обладает правом «вето», является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, руководит осуществлением военной политики РФ. Указы и распоряжения президента имеют подзаконный характер и обязательны на всей территории РФ (ст.93)12.
Проект Конституционной комиссии сохраняет пост вице-президента РФ, осуществляющего по поручению президента отдельные его полномочия. В проекте статьи о Президенте РФ и о федеральной исполнительной власти включены в одну главу. Таким образом, президент, хотя и является главой государства, не ставится над другими органами власти.
Президент, согласно проекту Конституционной комиссии, не может распустить ВС РФ. Сам же он может быть отрешен от должности, причем процедура его отрешения полностью копируется отсюда Президентским проектом.
Рассматривая Проект новой Конституции РФ, разработанный Конституционной комиссией, можно отметить, что гарантией и основным условием сохранения демократии, прав и свобод личности служит такое взаимоограничение ветвей власти, при котором ни одной из них верховенства не отдается. Правительство одновременно находится под контролем и президента, и Парламента. Этим обеспечивается не только единство системы исполнительной власти, но и реальное участие народных представителей в определении внутриполитического и внешнеполитического курса страны. Одной из отличительных черт проекта Конституционной комиссии является то, что в нем обеспечивается равновесие законодательной и исполнительной власти.
Сравнивая полномочия высших органов государственной власти в проекте Конституционной комиссии и Президентском проекте, можно увидеть, что именно вопрос о власти заставил президента подготовить свой, альтернативный проект, несмотря на то, что Б.Н. Ельцин и являлся формально главой Конституционной комиссии. Статус президента, предусмотренный проектом Конституционной комиссии, уже не соответствовал политическим амбициям Б.Н. Ельцина. Обладая чрезвычайными полномочиями и не признавая их ограничений со стороны Съезда, действующий президент не хотел потерять их и в будущем. Думается, личностный фактор сыграл здесь далеко не последнюю роль. В то же время президент понимал, что осуществление экономической политики, которую он поддерживал, вряд ли найдет отклик у народных представителей. Ограничивая Парламент, президент предупреждал возникновение ситуации, сложившейся во взаимоотношениях исполнительной и законодательной ветвей власти в 1992-1993 гг. Таким образом, мы видим, что в решении президента о создании собственного проекта Конституции РФ тесно переплелись два элемента: 1) это желание Б.Н. Ельцина укрепить личную власть, 2) уверенность Б.Н. Ельцина в необходимости дальнейшего проведения «шоковых реформ» и стремление сохранить для себя и своих последователей ведущие позиции в системе государственной власти России и в определении дальнейшего развития страны.
12 мая 1993 г. президент подписал указ «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ», которым он постановил созвать 5 июня 1993 г. Конституционное совещание с делегированием на него по 2 полномочных представителя от каждого субъекта Федерации, представителей президента и (по согласованию) представителей от фракций народных депутатов РФ. В основу подготовки новой Конституции РФ по указу президента должен был быть положен Президентский проект. Для его доработки и представления проекта Конституционному Совещанию образовывалась рабочая комиссия под председательством Президента РФ. Обеспечение деятельности Конституционного совещания и рабочей комиссии Б.Н. Ельцин своим указом возложил на Администрацию президента и аппарат Правительства РФ13.
В процессе работы Совещания участники разбивались на 5 групп. В первую группу включались представители федеральных органов государственной власти; во вторую-орга-нов государственной власти субъектов РФ; в третью-местного самоуправления; в четвертую группу входили представители политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий; в пятую - представители товаропроизводителей и предпринимателей. Заседания групп проводились раздельно. По окончании работы каждая группа направляла в рабочую
комиссию таблицу поправок с решением группы по каждой из них. Решения групп надлежало передать в рабочую комиссию до 12 июня 1993 г.14
Главной целью Конституционного совещания президент провозгласил доработку единого проекта новой Конституции и решение о порядке ее принятия. Б.Н. Ельцин указал несколько вариантов принятия Конституции: Учредительным собранием, референдумом или новым Парламентом после его избрания15.
Со своей стороны ВС РФ вынес 29 апреля 1993 г. постановление «О завершении работы над проектом Конституции РФ», в котором мы видим достаточно четкую программу действий, предложенную законодательной ветвью власти. Эта программа предусматривает согласование проекта с Президентом РФ, хотя окончательное решение остается за Съездом народных депутатов РФ. До 10 октября 1993 г. предполагалось завершить постатейное рассмотрение проекта новой Конституции РФ, и не позднее 15 октября 1993 г. он должен был быть опубликован. 17 ноября 1993 г. для рассмотрения и принятия новой Конституции РФ должен был собраться Съезд народных депутатов РФ16.
Представительная власть, конечно, не осталась равнодушной к появлению Президентского проекта. Уже 12 мая 1993 г. Верховный Совет РФ провел совещание руководителей представительной власти субъектов РФ, на котором РИ. Хасбулатов отметил, что Президентский проект следует рассматривать как документ, некоторыми положениями которого можно дополнить официальный проект, разработанный Конституционной комиссией. Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин также подчеркнул, что итоги референдума не дают права Президенту в обход законодательной ветви власти создавать Основной Закон страны17.
Реакция парламентариев на созыв Конституционного совещания была негативной. Причем нередко в их высказываниях проскальзывало недоумение, почему президент предпринял такой шаг, и давались попытки объяснения. Наиболее часто встречающийся и весомый аргумент: дебаты вокруг новой Конституции нужны для того, чтобы отвлечь внимание народа от неудачной экономической политики исполнительной власти и провести незаметно такой проект Конституции, который упрочит положение президента и увеличит его полномочия, а функции законодательной власти сведет к нулю. Так, Р.И. Хасбулатов в своем докладе на Всероссийском совещании представителей Советов народных депутатов всех уровней 1 июня 1993 г. заявил, что скоропалительное «протаскивание» новой Конституции призвано взвалить всю вину за происходящий развал на Советы, на представительную власть, объявив ее очередным «врагом народа», а также освободить себя от подлинного независимого представительного органа власти, который согласно своему конституционному статусу может потребовать от горе-реформаторов строгого отчета за содеянное18.
С.А. Авакьян, посвятивший целый раздел своей книги работе Конституционного совещания, констатировал неопределенность порядка работы Конституционного совещания и принятия им решений. Он пишет: «.. .Каждая группа в итоге составила свой текст проекта Конституции! Либо от групп ожидалась полная поддержка президентского проекта и исключалась конфронтация между ними, либо... И тут мы переходим к главному моменту. Каждая группа всего лишь передавала свой вариант рабочей комиссии. И вот эта узкая группа лиц, определенная Президентом, как раз и готовила окончательный вариант текста Конституции»19.
Здесь уместно привести слова руководителя Администрации Президента С.А. Филатова. На вопрос журналиста, как, по каким критериям формируется состав
этой рабочей комиссии, он ответил: «Инициатива принадлежит, естественно, Президенту. Он подписывал пригласительные телеграммы. Поскольку речь идет о рабочем органе, был избран представительный принцип и в состав комиссии были включены представители не всех 83 субъектов федерации, а лишь части из них... Мы стремились привлечь к этой работе все заинтересованные стороны и силы общества»20. От вопроса, на какие нормо-творческие акты опирается при формировании рабочей комиссии президент, С.А. Филатов предпочел уклониться: «Еще раз хочу подчеркнуть: перед данной комиссией не ставится задача принимать какие-то решения, например, по разделам Конституции или по ее содержанию в целом. Это рабочий орган, призванный выполнить поставленную Президентом задачу»21.
Думается, здесь все сказано вполне определенно. Стремление привлечь к сотрудничеству в рабочей комиссии «все заинтересованные стороны и силы общества», определение этой комиссии как «органа, призванного выполнить поставленную президентом задачу», уклончивый ответ С.А. Филатова на вопрос о правовой основе действий президента лишний раз подтверждают неутешительный вывод С.А. Авакьяна.
В то же время следует отметить, что Парламент со своей стороны не пытался представить проект, разработанный Конституционной комиссией, единственным для всенародного обсуждения. Так, Р.И. Хасбулатов в одном из выступлений, не отказываясь от своего убеждения в возможности дальнейшего нормального функционирования действующей Конституции как переходного варианта, предложил вынести на референдум три проекта Конституции: разработанный Конституционной комиссией, Президентский и проект депутатов-коммунистов. Он объяснил свое предложение тем, что в российском обществе имеются три большие группы людей, объединенных в трех мировоззренческих направлениях, которые как раз и отражают указанные проекты22.
Конституционное совещание начало свою работу 5 июня 1993 г.23 Его открыл Президент Б.Н. Ельцин докладом о проекте новой Конституции. Он отметил, что, несмотря на демократические преобразования, проведенные в России, вопрос о власти, ее механизме решен не был. «Конструкция власти в России по своей сути не изменилась, осталась прежней. В нее были встроены отдельные, хотя и важные элементы. И в конце концов стало очевидно, что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы»24. Президент заявил: «Сейчас представительная власть старается создать о себе впечатление как о полноценной части демократической системы. Но, во-первых, Советы разогнали в 1918 г. Учредительное собрание, а оно было сформировано в ходе демократических выборов. Нынешние представительные органы избирались на основе советского избирательного закона, а значит, они остаются продолжателями захваченной силой власти25. В демократической системе они нелегитимны»26.
Выступление Президента на Конституционном совещании вызвало бурные овации. Когда же на трибуну поднялся спикер Парламента Р.И. Хасбулатов, собравшиеся не дали ему выступить, устроив обструкцию. Непроизнесенная на Конституционном совещании речь Р.И. Хасбулатова, опубликованная в «Советской России» 8 июня 1993 г., была выдержана в умеренных тонах и содержала конструктивные предложения относительно дальнейшей работы над проектом новой Конституции. Р.И. Хасбулатов предполагал рассказать о последних постановлениях ВС РФ по вопросу конституционной реформы. Он включил в свою речь критику Президентского проекта в вопросе о «введении неограниченной президентской власти». В своем докладе Председатель ВС РФ намеревался повторить высказанную им ранее мысль о возможности всенародного голосования по трем проектам.
Не имея возможности произнести речь, Р.И. Хасбулатов покинул зал. Вслед за ним с Конституционного совещания ушли большинство народных депутатов и другие лица, которые были также оскорблены проявленным к Председателю ВС РФ неуважением.
Работа Конституционного Совещания продолжилась без них. Внимательное рассмотрение представленного проекта, вопреки расчетам президента, потребовало больше времени, чем неделя. Проект, появившийся в результате работы Конституционного совещания, был одобрен президентом только 12 июля 1993 г.
Проект новой российской Конституции, выработанный на Конституционном Совещании, в основном повторил положения Президентского проекта, но внес некоторые коррективы. В частности, сузилась правовая база для отрешения президента от должности. Если раньше импичмент президенту мог быть вынесен на основании умышленного нарушения им Конституции, подрывающего государственный строй или умаляющего права и свободы человека, то теперь речь идет только о государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Проект Конституционного Совещания усилил позиции Государственной Думы, увеличив число ее членов до 400 человек и передав ей ряд полномочий Совета Федерации. Президент лишался по проекту Конституционного Совещания права роспуска всего ФС, он мог распустить только Государственную Думу, если после троекратного предложения Президентом кандидатуры она не назначит Председателя правительства. Если в течение трех месяцев Государственная Дума дважды выразит недоверие Правительству, президент вправе выбрать: либо распустить Государственную Думу, либо отправить Правительство в отставку27.
При всех нововведениях, наблюдаемых в проекте Конституционного совещания, он все же остался по сути «президентским». Это позволило многим публицистам и политикам говорить о том, что новая Конституция РФ создается «под конкретного человека» - Б.Н. Ельцина.
Каковы же были действия представительной ветви власти, как она реагировала на инициативы президента? Обратившись к постановлениям, принятым ВС РФ в это время по вопросу подготовки и принятия проекта Конституции РФ, можно отметить напряженную работу парламентариев в этой области.
Еще 4 июня 1993 г., за день до открытия Конституционного Совещания, появилось постановление ВС РФ «О порядке согласования и принятия проекта Конституции РФ», в котором дается программа дальнейших действий по подготовке Конституции. Принимая во внимание наличие проекта Конституции РФ, представленного Конституционной комиссией, проекта, подготовленного по инициативе Президента РФ, а также других проектов новой Конституции, подготовленных в порядке законодательной инициативы, ВС РФ предложил Конституционной комиссии согласовать с Президентом РФ не позднее 30 июня основные положения проекта новой Конституции РФ. ВС РФ также решил включить в проект Конституции РФ федеративный договор. При подготовке единого проекта Конституции РФ ВС РФ постановил учитывать предложения государственных органов и общественности, в том числе и участников Конституционного Совещания, предусмотренные Указом Президента РФ от 20 мая 1993 г. Согласительный проект Конституции РФ должен был быть опубликован и представлен для всенародного обсуждения сроком на 3 месяца. Предложения граждан предполагалось учитывать в едином проекте Конституции РФ. Согласно постановлению ВС РФ с 20 июня до 10 октября должен завершить соответствующие этапы рассмотрения основных положений проекта Конституции
РФ и внести свои предложения в Конституционную комиссию для их согласования. Затем предполагалось согласовать проект между Президентом РФ, Конституционной комиссией, ВС РФ, республиками в составе РФ, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами Москвой и Санкт-Петербургом в месячный срок после окончания всенародного обсуждения. Окончательно согласованный проект Конституции РФ должен быть опубликован для всеобщего ознакомления и на основании ст.. 110 Конституций (03) РФ - России вынесен на Съезд народных депутатов РФ, созываемый 17 ноября 1993 г. для принятия этого проекта в первом чтении28.
Следующие постановления ВС РФ («О работе над проектом новой Конституции РФ» от 25 июня 1993 г., О проекте закона РФ «О порядке принятия Конституции РФ» от 16 июля 1993 г., «О работе над проектом Конституции РФ» от 20 июля 1993г.29) показывают игнорирование ВС РФ Конституционного Совещания как органа, непосредственно подготавливающего проект новой Конституции РФ для той или иной формы принятия. Конституционная комиссия продолжает фигурировать в постановлениях ВС РФ как единственный легитимный орган, который вправе заниматься этим вопросом. В то же время законодательная ветвь власти выступала за компромисс и создание согласованного проекта новой Конституции РФ. Конституционная комиссия также пыталась найти компромиссное решение. О.Г. Румянцев пишет, что летом 1993 г. членами Комиссии предпринимались действия по дальнейшему согласованию проектов Конституции. 10 сентября 1993 г. была сформирована полномочная парламентская делегация; ВС РФ обратился к Президенту РФ с предложением начать переговоры по выработке мер в области конституционной реформы, был подготовлен пакет возможных решений30. Проект закона РФ «О порядке принятия Конституции РФ» предусматривал обсуждение нескольких проектов Конституции. Принятие Основного Закона, согласно этому документу, могло быть произведено Съездом народных депутатов РФ или всенародным голосованием. Обе эти процедуры базировались на положениях действующей Конституции31.
Однако исполнительная власть не захотела использовать этот путь. Президенту не нужно было обсуждение нескольких проектов, поскольку он хотел закрепить за собой максимум полномочий, а это ему позволила бы сделать только Конституция, разработанная по его инициативе и доверенными лицами.
Президент планировал получить одобрение подготовленного Конституционным Совещанием проекта субъектами Федерации еще до начала сентября. Но здесь он просчитался. ВС РФ продолжал работать, а значит, продолжали действовать и его постановления. Несмотря на широкую кампанию в СМИ, представляющую Президентский проект единственным легитимным документом среди других вариантов новой Конституции РФ, проект, подготовленный Конституционной комиссией, не канул в лету. Высшие представительные органы субъектов Федерации, наряду с проектом, подготовленным Конституционным Совещанием, получили и проект Конституционной комиссии. Ориентируясь в большинстве своем на ВС РФ и Съезд народных депутатов РФ, представительные органы субъектов Федерации считали необходимой выработку согласованного проекта.
Позиция субъектов Федерации в этом вопросе стала одним из важнейших факторов, подтолкнувших президента к силовому разрешению политического кризиса.
21 сентября 1993 г. появился указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ». Этим указом Президент постановил «прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и ВС РФ»32.
До начала работы нового двухпалатного парламента РФ - Федерального Собрания РФ и принятия им на себя соответствующих полномочий руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ. Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу. Президент также предложил Конституционному Суду не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания РФ.
Данный указ был расценен как противоречащий Конституции. Заключением Конституционного Суда Президент был освобожден от должности. По Конституции РФ и. о. Президента стал вице-президент A.B. Руцкой, еще осенью 1992 г. принявший сторону законодательной ветви власти в конфликте. Фактически в России образовались два центра власти, отрицающие законность друг друга. Анализ событий сентября-октября 1993 г. показывает, что ситуация в эти дни могла повернуться в любую сторону. Развязанная на улицах Москвы 3 октября 1993 г. провокация решила исход событий в пользу Президента.
В результате трагических событий 3-4 октября 1993 г. в Москве Высшая представительная власть в России в лице Советов была ликвидирована. До избрания Федерального Собрания и принятия новой Конституции в РФ устанавливалось ничем не ограниченное президентское правление. Так, Указом от 7 октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в РФ» Президент установил, что до начала работы ФС вопросы бюджетно-финансового характера, земельной реформы, собственности, госслужбы и социальной занятости населения, ранее решаемые Съездом народных депутатов РФ, теперь осуществляются Президентом33. Другим указом от 7 октября «О Конституционном Суде РФ» Президент фактически упразднил этот орган34.
Учтя, вероятно, позицию субъектов Федерации во время сентябрьско-октябрьского противостояния, Президент издал ряд указов, прекращающих деятельность представительных органов субъектов Федерации и местных Советов.
Упразднив Съезд народных депутатов и ВС РФ, Президент продолжил работу над подготовкой новой Конституции. Возобновилась деятельность Конституционного Совещания, была создана Государственная палата, главной функцией которой стало обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в конституционном процессе.
Однако, как отмечает С.А. Авакьян, «особой результативности в работе этих формирований не было видно. По ^ществу доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения принимал сам Президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках»35.
Об этом же говорит в своих воспоминаниях Ю.Х. Калмыков: «Процедуры, связанные с разработкой и принятием Конституции, должны находиться под контролем не только главы государства, но и парламента. В связи с тем, однако, что на завершающем этапе этой деятельности парламента не было, самодеятельностью стали заниматься некоторые исполнительные структуры; я имею в виду прежде всего рабочую группу Конституционного Совещания под руководством заместителя начальника ГПУ А. Сливы, которая, повторю, не просто оформляла согласованные на Совещании или в Арбитраже решения, но и по-своему "редактировала" их».36
Конституцию было решено принять всенародным референдумом, хотя президент и опасался, что народ может не принять ее. На это указывает тот факт, что 6 ноября 1993 г. Б.Н. Ельцин, нарушая закон «О референдуме», подписал указ, которым он вдвое
снизил квоту для принятия новой Конституции. Это привело к тому, что Конституция была принята в действительности меньшинством37.
Проект, представленный в конце концов на голосование 12 декабря 1993 года, повторил многие положения проекта Конституционного Совещания, одобренного в июле 1993 г., но еще более усилил полномочия Президента. Так, в ст. 80 проекта президент значится только как глава государства, определение его как высшего должностного лица исключается. В п. 3 ст. 80 сказано: «Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства»38. Верхний возрастной предел для Президента в проекте снят. Рядом статей усилено единство Президента и Правительства и ослаблены позиции Государственной Думы.
Проект Конституции РФ, выносимый на голосование 12 декабря 1993 г., был опубликован всего за месяц до референдума. При этом была проведена беспрецедентная кампания в СМИ, которые нагнетали обстановку, угрожая в случае непринятия новой Конституции хаосом, гражданской войной и распадом РФ. Всего за несколько дней до референдума Б.Н.Ельцин в обращении к гражданам России заявил, говоря о новой Конституции РФ: «Не примем ее - получим новый виток борьбы, новые конфликты уже в Федеральном Собрании»39.
«За» принятие новой Конституции РФ на референдуме 12 декабря 1993 г. проголосовали 54,8 % избирателей, принявших участие в голосовании40. Таким образом, Конституция была принята и вступила в силу с 25 декабря 1993 г. Однако если учесть, что в голосовании из общего числа избирателей 106 170 835 чел. приняли участие только 58 187 755 чел., из них проголосовали «за» 32 937 630 чел.41, легитимность действующей после 25-декабря 1993 г. Конституции РФ представляется сомнительной.
Формально новая Конституция РФ была принята. Она закрепила гипертрофированные полномочия президента, чрезвычайно ослабленные органы представительной власти и поставила точку в существовании системы Советов. Переустройство системы государственной власти состоялось.
1 Конституции РФ: Альтернативные проекты. М., 1993. Т. 2. С. 98. |
2 О проекте новой Конституции, подготовленном по инициативе Президента РФ: Тезисы анализа (Материал подготовлен Парламентским центром РФ) // Проекты Конституции РФ и аналитические материалы (в двух частях). М„ 1993. Ч. 2. С. 67.
3 Конституции РФ: Альтернативные проекты. Т. 2. С. 99.
4 Страшун Б.И. Научно-консультативный совет Конституционного Суда РФ, Две конституции для одной страны - не много ли? Аналитический материал // Аналитические материалы к проектам Конституции РФ. М., 1993. С. 25.
5 Румянцев О.Г., Лафитский В.И. Форма правления и федерализм в двух проектах Конституции (Политико-правовой анализ) // Аналитические материалы к проектам новой Конституции РФ. С. 14.
6 Конституции РФ: Альтернативные проекты. С. 100-101.
7 Там же. С. 101.
8 Там же.
' О проекте новой Конституции, подготовленном по инициативе Президента РФ. С. 68.
10 Конституции РФ: Альтернативные проекты. С. 100-101.
11 Там же. С. 76-78.
12 Там же. С. 79-80.
13 Известия. 1993. 14 мая.
14 САПП. 1993. №23. Ст. 2105. 13 Российская газета. 1993. 29 мая.
16 Аналитические материалы к проектам новой Конституции РФ. С. 30.
17 Российская газета. 1993. 13 мая.
18 Советская Россия. 1993. 3 июня.
19 Авакъян С.А. Конституция России: Природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000. С. 168-169.
20 Известия. 1993. 14 апреля.
21 Там же.
22 Правда. 1993. 29 мая.
23 Документы работы Конституционного Совещания составили материал для 20-томного издания (Конституционное совещание, 29 алреля-10 ноября 1993 г.: Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1995).
24 Российские вести. 1993. 8 июня.
25 Как ни странно, такая явная манипуляция историческими фактами восторженно воспринималась публикой, присутствовавшей при открытии Конституционного Совещания.
26 Российские вести. 1993. 8 июня.
27 Авакьян С.А. Конституция России: Природа, эволюция, современность. С. 169-171.
28 Постановления Съезда народных депутатов РФ, ВС РФ и другие нормативные акты по вопросам развития конституционной реформы в РФ (декабрь 1992 - сентябрь 1993 гг.). М., 1993. С. 5.
29 Там же. С. 6-7.
30 Румянцев ОТ. Основы конституционного строя России. М., 1994. С. 188-189.
31 Постановления Съезда народных депутатов РФ, ВС РФ и другие нормативные акты по вопросам развития конституционной реформы в РФ. С. 8-9.
32 Москва. Осень-93: Хроника противостояния. М., 1995. С. 3.
33 Российская газета. 1993. 9 октября.
34 Там же.
35 Авакьян С.А. Конституция России: Природа, эволюция, современность. С. 179.
36 Калмыков Ю.Х. Повороты судьбы (В двух парламентах, одном правительстве. В национальном движении). М.,
1996. С. 86-87.
37 Максимов А.А. Соотношение законодательной и исполнительной власти в правовом государстве. Иваново,
1997. С. 63.
38 Конституция РФ: Проект. М., 1993. С. 33. ®
39 Российская газета. 1993. 10 декабря.
40 Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1994. № 10. С. 5.
41 Исаков В. Госпереворот: Парламентские дневники 1992-1993. М., 1995. С. 465.
Статья принята к печати 5 мая 2007 г.
