CC BY
296
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2010 Юридические науки Выпуск 3(9)
УДК 342.849
ОТНОСИТЕЛЬНО ПОЛОЖЕНИЯ О ВСЕНАРОДНОМ ГОЛОСОВАНИИ 12 ДЕКАБРЯ И ПОСЛЕДСТВИЙ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ
И.М. Кислицын
Кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
Статья посвящена индивидуальному (одноразовому) правовому акту экс-Президента Российской Федерации Б. Ельцина «Положению о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.» от
15 октября 1993 г. № 1633 [1], в соответствии с которым, при игнорировании закона РСФСР «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г. №241-1 [2], «всенародное» голосование было проведено по «президентскому» проекту Конституции при полном забвении других проектов, в том числе и официального проекта, подготовленного Конституционной комиссией, образованной Первым Съездом народных депутатов РСФСР.
Делается вывод о незаконности самого названного «Положения...», народного голосования, проведенного на его основе, и, по меньшей мере, нелегитимно-сти полученных при его использовании результатов.
Ключевые слова: Конституция; Президент и экс-Президент; конституционная реформа; всенародное (народное) голосование; захват власти; легитимность
Речь пойдет, по существу, о политикоправовом документе процессуального характера, использованном радикал-либералами и ложными коммунистами для конституционного закрепления достигнутого в деле ликвидации советско-социалистического строя и введения буржуазно-капиталистической организации общества и государства.
Объявленная М. Горбачевым перестройка, ускорение развития и строительство «социализма с человеческим лицом» в экономике свелись к провозглашению частной собственности на средства и орудия производства и стихийному присвоению объектов общенародной собственности отдельными лицами и группами лиц. Новые собственники приватизировали и государственную власть. К новым производственным и иным общественным отношениям приспосабливали и организацию власти, всю политическую систему. До определен-
© Кислицын И.М., 2010
ного момента новые общественные отношения закреплялись путем внесения изменений и дополнений в конституции СССР, союзных и автономных республик и в иные соответствующие законы. Например, в Конституцию РСФСР 1978 г. было, по разным источникам, внесено к началу 1993 г. от 300 до 400 изменений и дополнений и она перестала соответствовать требованиям к такому, основному, закону.
Поскольку новый господствующий класс считал, что достигнутый уровень произведенных перемен в организации общества и государства достиг «точки необратимости», его представители в законодательной власти приняли соответствующие меры: Первый съезд народных депутатов создал из среды депутатов Конституционную комиссию с поручением подготовить проект новой Конституции. Председателем Комиссии был назначен Председатель Верховного Совета Б. Ельцин, оставленный на этом посту и после избрания его на пост Президента Российской Федерации.
Нет необходимости говорить здесь о всех перипетиях, связанных с работой Конституционной комиссии, однако об одном факте следует напомнить. Несмотря на то, что комиссия подготовила несколько вариантов Конституции буржуазного типа, ее Председатель, недовольный направлением умов членов Комиссии, прекратил свою работу в ней и организовал разработку своего проекта Конституции России. Даже когда VI Съезд народных депутатов одобрил представленный Конституционной комиссией проект Конституции и поручил Верховному Совету и Конституционной комиссии завершить доработку проекта Конституции с учетом в том числе предложений и замечаний Президента РФ, касающихся статусов федеральной законодательной власти и Президента РФ, Президент РФ, он же Председатель Конституционной комиссии, отказался сотрудничать с указанными органами и занялся легализацией своего проекта Конституции Российской Федерации посредством созванного им из своих сторонников т.н. Конституционного совещания. Примечательно то, что в конце осеннего, последнего, заседания Совещания он предложил его участникам поставить свои подписи под текстом «согласованного Совещанием проекта Конституции». Однако в подавляющей массе участники Совещания отказались от этой «чести». Тогда Президент Ельцин пошел на радикальные меры. Во-первых, указом «О поэтапной конституционной реформе» от 21 сентября 1993 г. №1400 [3] он запретил деятельность законно избранных депутатов Съезда народных депутатов и Верховного Совета и приостановил деятельность Конституционного Суда России. Во-вторых, ввел в действие Положение о выборах депутатов Государственной Думы [3] и назначил выборы в Думу на 11-12 декабря 1993 г., а также образовал Центральную избирательную комиссию и утвердил ее персональный состав. В-третьих, указом «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» от 15 октября 1993 г. №1633 назначил всенародное голосование на 12 декабря 1993 г., совместив его
с выборами в Государственную Думу, и утвердил «Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.». В-четвертых, постановил вынести на всенародное голосование проект Конституции Российской Федерации, одобренный Конституционным совещанием.
Возникает риторический вопрос: почему Б. Ельцин не воспользовался для принятия Конституции существовавшим законом РСФСР «О референдуме РСФСР» от
16 октября 1990 г., а сотворил особое, одноразового использования Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ?
Итак, Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации (далее - Положение) утверждено указом экс-Президента Б. Ельцина в период его самовластного правления с 21 сентября до 25 декабря 1993 г.
Положение открывается статьей, показывающей, кто в России «хозяин»: «На всенародное голосование выносится проект Конституции Российской Федерации, представленный Президентом Российской Федерации». Одновременно это означало, что никто другой не может представить другой, свой, проект Конституции РФ. Голосование безальтернативное, хотя представленный Б. Ельциным проект Конституции всенародно не обсуждался, отношение народа к этому проекту и к другим опубликованным в печати проектам Конституции предварительно не выяснялось (это делалось в отношении проектов Конституции СССР и Конституции РСФСР в 1936 и в 1977-1978 гг.).
В главе 1 (Общие положения) определялись: основные принципы всенародного голосования; дата всенародного голосования; порядок и условия финансирования всенародного голосования; организация и проведение всенародного голосования.
Основными принципами голосования 12 декабря провозглашались общепризнанные в мире всеобщность и равенство прав на участие в голосовании; тайное волеизъявление граждан. Принцип голосования
без посредников, непосредственно каждым принимающим участие в голосовании - не назывался. Логично. При самовластии, когда контролирующие органы (Съезд и Верховный Совет) упразднены, а надзорному органу (Конституционному Суду РФ) предложено не созываться до начала работы Федерального Собрания, которое еще предстояло избрать 12 декабря 1993 г.
В статье 2 главы 1 основным принципом назван еще один - двуединый: участвовать в голосовании было разрешено всем гражданам РФ, достигшим 18-летнего возраста, за исключением тех из них, кто решением суда признан недееспособным, либо по приговору суда, вступившему в законную силу, содержатся в местах лишения свободы, если иное не установлено законодательством России.
В главе 1 Положения названы и другие черты народного голосования, но не в качестве его принципов, хотя по значимости в системе демократии они весьма существенны. Это, во-первых, то, что организация и проведение голосования возлагались на избирательные комиссии, предусмотренные для организации проведения выборов в Государственную Думу 12 декабря 1993 г.: Центральную избирательную комиссию, окружные избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии. Следует отметить, что согласно Положению о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденному указом Б. Ельцина от 11 октября 1993 г. №1626 [5], на 12 декабря 1993 г. были назначены и выборы депутатов Совета Федерации, организация и проведение которых были возложены на те же избирательные комиссии, на которые были возложены организация и проведение выборов Государственной Думы и всенародного голосования по принятию Конституции России.
Позднее, по разным причинам, подобное совмещение голосований на выборах и референдумах было вообще отменено. Во-вторых, то, что в решении всех вопросов, связанных с подготовкой и проведением народного голосования 12 декабря 1993 г., из-
бирательные комиссии в пределах компетенции независимы от других государственных органов. В-третьих, то, следовательно, что избирательные комиссии впервые были объявлены государственными органами. В-четвертых, в-пятых и в-шестых, избирательным комиссиям предписывалось работать коллегиально, открыто и гласно. В-седьмых, то, что при финансировании общих мероприятий по организации и проведению народного голосования избирательными комиссиями за счет средств республиканского бюджета РФ гражданам и общественным объединениям для финансирования агитационных мероприятий разрешалось использовать собственные средства и добровольные пожертвования при одном ограничении: использование для финансирования агитационных мероприятий средств иностранных граждан и общественных объединений не допускалось.
Это ограниченное ограничение не относилось, следовательно, ни к Российскому государству и его органам власти, ни к иностранным государствам и их органам власти, ни к международным организациям? Опасная полузакрытая (а может быть, полуоткрытая (?) дверь для возможных злоупотреблений. В дальнейшем в федеральных конституционных законах о референдуме РФ (10 октября 1995 г. [5] и от 11-23 июня 2004 г. [6] с изменениями и дополнениями) этот пробел был устранен.
Рассматриваемое Положение характерно, среди прочего, и тем, что многие его статьи (13 из 24) содержат бланкетные нормы, что осложняет чтение документа любознательными и прочими любопытствующими лицами. Дело упрощается несколько тем, что потенциальный участник народного голосования по проекту Конституции отсылается к Положению о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденному указом фактического Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557 [8]. Так, статья 6 Положения о народных голосованиях при решении вопроса об участках по проведению голосования отсылала читателя к ст. 10 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. (от 1 октября 1993 г).
Народные голосования по проекту Конституции Российской Федерации проводились по спискам избирателей, сформированным для голосования по выборам депутатов Государственной Думы Российской Федерации и депутатов Совета Федерации России.
В главе 3 Положения о народном голосовании от 15 октября 1993 г. подтверждался принцип, согласно которому подготовкой и проведением всенародного голосования 12 декабря 1993 г. уполномочены заниматься только три вида избирательных комиссий - Центральная, окружные и участковые, независимые от государственных органов и объединений трудящихся, и определялся статус комиссий каждого вида. Состав Центральной избирательной комиссии был утвержден указом фактического Президента РФ от 29 сентября 1993 г. № 1505, а полномочия Комиссии, со ссылкой на ст. 17 Положения о выборах депутатов Государственной Думы, были определены и в Положении о всенародном голосовании в 1993 г. по проекту Конституции РФ. Согласно статье 9 этого Положения ЦИК:
- дает разъяснения о порядке применения Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции России;
- рассматривает заявления и жалобы на решения и действия участковых комиссий и принимает по ним решения;
- в случаях, предусмотренных Положением о всенародном голосовании, издает инструкции и другие акты по вопросам организации всенародного голосования;
- осуществляет контроль за законностью проведения всенародного голосования;
- распределяет выданные из республиканского бюджета Российской Федерации на финансирование всенародного голосования средства и контролирует их целевое использование;
- рассматривает вопросы материально-технического обеспечения подготовки и проведения всенародного голосования;
- устанавливает результаты всенародного голосования в целом по Российской Федерации и публикует их в печати, обес-
печивает передачу в архивы документации, связанной с проведением и организацией всенародного голосования;
- осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о всенародном голосовании.
В характеристике полномочий Центральной избирательной комиссии примечательно то, что не определены ее отношения с окружными избирательными комиссиями, которые, так же как и ЦИК, выступали в роли окружных комиссий референдума, а вместе с тем, она непосредственно контролировала решения и действия участковых комиссий и принимала по ним решения.
Для определения роли окружных и участковых комиссий в организации и проведении всенародного голосования Положение о всенародном голосовании отсылает к Положению о выборах депутатов Государственной Думы, установив, что окружные избирательные комиссии образуются в соответствии со ст. 14 Положения о выборах депутатов, а участковые избирательные комиссии - в соответствии со ст. 15 указанного Положения. Полномочия окружных комиссий определялись в ст. 18, а полномочия участковой комиссии - в соответствии со ст. 19 того же Положения.
К полномочиям окружной избирательной комиссии относилось:
а) осуществление контроля за исполнением Положения о всенародном голосовании и Положения о выборах в Государственную Думу на территории своего избирательного округа;
б) руководство работой участковых избирательных комиссий, являвшихся одновременно участковыми комиссиями по проведению всенародного голосования, рассмотрение заявлений и жалоб на решения и действия этих комиссий и принятие по ним решения;
в) распоряжение денежными и материальными средствами, выделенными Центральной избирательной комиссией на проведение выборов по избирательному округу, и всенародного голосования по проекту Конституции РФ;
г) установление результатов выборов по округу, всенародного голосования по округу и передача их в Центральную комиссию по выборам и всенародному голосованию по проекту Конституции; обеспечение передачи документации, связанной с проведением и организацией выборов и по всенародному голосованию по проекту Конституции РФ, в архивы;
д) осуществление иных полномочий в соответствии с Положением о выборах депутатов Государственной Думы и Положением о проведении всенародного голосования по проекту Конституции.
Полномочия участковой избирательной комиссии, являвшейся и участковой комиссией по проведению всенародного голосования по проекту Конституции, применительно к организации всенародного голосования, состояли в следующем:
а) организовывать составление дополнительного списка избирателей (участников всенародного голосования) по участку. В целом списком граждан, имевших право участвовать в голосовании, являлись списки избирателей, сформированные окружной администрацией (в автономных округах, не имевших районного деления), местной администрацией в районе, городе, районе в городе, поселке, сельском населенном пункте;
б) проводить ознакомление избирателей (участников всенародного голосования) со списком избирателей и решать вопросы о внесении в него соответствующих изменений;
в) оповещать население о дне выборов, всенародного голосования по проекту Конституции и месте голосования;
г) контролировать размещение предвыборных материалов и материалов, связанных с проведением всенародного голосования по проекту Конституции в порядке и объемах, предусмотренных Положениями о выборах в Государственную Думу и о всенародном голосовании;
д) обеспечивать подготовку помещения для голосования, избирательных ящиков и другого избирательного оборудования;
е) организовывать на своем избирательном участке голосование в день выборов;
ж) производить подсчет голосов, определять результаты голосования на участке и обеспечивать передачу документации, связанной с проведением и организацией выборов, в архивы;
з) рассматривать заявления и жалобы по вопросам подготовки выборов и организации голосования и принимать по ним решения;
и) осуществлять иные полномочия в соответствии с Положением о выборах депутатов Государственной Думы.
Полномочия участковой комиссии прекращались с момента передачи ею избирательной документации.
Важным элементом подготовки и проведения всенародного голосования являлась организация работы комиссий по проведению всенародного голосования, т.е. избирательных комиссий по выборам в Государственную Думу.
В статье 20 Положения о выборах в Государственную Думу, посвященной вопросам организации работы избирательных комиссий, устанавливалось, что заседание избирательной комиссии (любой) является правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов комиссии с решающим голосом, а также председатель комиссии либо его заместитель, избиравшийся, как и секретарь комиссии, на ее первом заседании.
Тут следует особо отметить, что должности председателей всех комиссий замещались в особом порядке: Председателя Центральной избирательной комиссии назначал Президент России; председатель окружной избирательной комиссии назначался Центральной избирательной комиссией; председатель участковой избирательной комиссии избирался соответствующим органом представительной власти или местного самоуправления по предложению главы администрации. (Возможно, этот порядок и явился первой гарантией использования т.н. административного ресурса, получившего широкое применение при проведении выбо-
ров разных уровней, в многообразных формах. Этому же служит и положение ст. 20: все государственные органы, органы местного самоуправления, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие, необходимое для надлежащего выполнения их задач. Способы и содержание «содействия» не раскрыты, оставлены на усмотрение указанных органов и лиц.)
Известно, что в СССР все избирательные комиссии действовали на «общественных началах», т.е. безвозмездно. Статья 20 Положения о выборах от 1 октября 1993 г. сделала шаг к превращению избирательных комиссий в государственные органы со всеми вытекающими из этого последствиями. Согласно части 6 статьи 20 Положения Председатель, заместитель Председателя и секретарь Центральной избирательной комиссии работают в комиссии на постоянной основе. Члены комиссии с правом решающего голоса могли работать в комиссии постоянно или временно с отрывом от основной работы. Часть 7 статьи 20 Положения устанавливала, что по решению окружной избирательной комиссии, утверждаемому Центральной избирательной комиссией, председатель и отдельные члены окружных и участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса могут работать в комиссии постоянно или временно с отрывом от основной работы. Оплата работы во всех этих случаях производилась в пределах бюджетных ассигнований, выделенных на содержание соответствующих комиссий.
Устанавливалось (в частях 10 и 11 Положения № 1557), что на заседаниях Центральной и окружных избирательных комиссий могут присутствовать представители средств массовой информации, аккредитованных при них. На заседаниях участковых избирательных комиссий могли присутствовать представители любых средств массовой информации. При разборе жалоб на заседаниях избирательных комиссий были вправе присутствовать представители заинтересованных сторон.
Решения и действия Центральной избирательной комиссии могли быть обжало-
ваны в Верховном Суде Российской Федерации в порядке, установленном законом. Решения и действия окружных и участковых избирательных комиссий, совершенные с нарушением Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, могли быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию или суд в порядке, установленном законом, при этом предварительное обращение в вышестоящую избирательную комиссию не являлось обязательным условием для обращения в суд.
Можно отметить, что вопросы обжалования решений и действий избирательных комиссий были решены в Положении о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ без ссылок на Положение о выборах депутатов Государственной Думы.
Обращает на себя внимание скудость Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции на решения, касающиеся агитации, - этапа в высшей степени важного для получения желаемого результата. В Положении право на участие в агитации закреплялось за гражданами и общественными объединениями, которые могли беспрепятственно вести агитацию за или против проекта Конституции, вынесенного на всенародное голосование. Порядок и сроки проведения агитационных мероприятий устанавливать в соответствии со ст. 27-30 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. Согласно статье 26 не допускалось участие в агитации государственных органов и органов местного самоуправления, которые, однако, в соответствии со ст. 27 Положения о выборах в Государственную Думу были обязаны содействовать гражданам и общественным объединениям в организации и проведении митингов, собраний в порядке, установленном действующим законодательством. Заслуживает быть особо отмеченной ч. 4 ст. 27 Положения, в которой владельцы помещений, находящихся в государственной и муниципальной собственности, обязаны по требованию избирательных комиссий безвозмездно предоставлять их в пользование на установленное время для проведения ме-
роприятий, связанных с предстоящим всенародным голосованием по проекту Конституции России. В статьях 28-30 Положения о выборах определялись условия агитации через средства массовой информации, выпуска агитационных печатных материалов, сроки проведения агитационной кампании. Агитация запрещалась в последний день перед днем всенародного голосования и в день голосования.
Всенародное голосование по проекту Конституции РФ проводилось в тех же помещениях, что и голосование по выборам депутатов Государственной Думы, с 8 до 22 часов по местному времени. При этом, если по избирательному участку проголосовали все зарегистрированные избиратели, участковая избирательная комиссия могла прекратить голосование ранее 22 часов. В бюллетене для всенародного голосования голосующий оставлял то решение, за которое голосует. Форма бюллетеня была установлена Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации. Бюллетени печатались по распоряжению Центральной избирательной комиссии на русском языке, а в национальных субъектах Федерации - также на соответствующих языках. При этом, если для избирательного участка изготавливались избирательные бюллетени на двух и более языках, текст на всех этих языках печатался в каждом бюллетене.
В Положении о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года не решался такой важный момент голосования, как досрочное голосование, в отношении применения которого в указанном Положении есть лишь отсылка к ст. 36 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году в редакции от 1 октября 1993 г. В статье 36 (часть 2) устанавливалось, что избиратель, который в период начиная с 15 дней до дня голосования уедет и в день голосования не будет пребывать по месту своего жительства, может проголосовать досрочно, заполнив бюллетени в помещении окружной (за 15-4 дня до выборов, т.е. и до дня всенародного голосования по
проекту Конституции РФ) или участковой (за 3-1 день до того же времени) избирательной комиссии так, чтобы при этом не была нарушена тайна голосования. В статье Положения была определена процедура соблюдения этого требования. Позднее по конъюнктурным соображениям этот вид голосования отменялся и вновь вводился. По истечении времени голосования и объявления голосования оконченным начинается подсчет голосов на избирательном участке. Процедура эта ответственна при любых голосованиях, а для голосований 12 декабря 1993 г. - особенно, так как в избирательных ящиках находились четыре вида бюллетеней: бюллетени по всенародному голосованию по проекту Конституции России, бюллетени по выборам членов Совета Федерации Федерального собрания РФ, бюллетени по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ по единому федеральному избирательному округу (пропорциональной избирательной системе) и бюллетени по выборам другой половины состава Государственной Думы, избиравшейся по мажоритарной избирательной системе (по одномандатным территориальным избирательным округам). По понятным причинам процедура подсчета начиналась с погашения неиспользованных бюллетеней всех 4 видов. Согласно части 2 статьи 20 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции и части 2 статьи 37 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году эту работу обязан был провести Председатель участковой избирательной комиссии лично в присутствии всего состава комиссии, огласить их число и занести в протокол. После вскрытия избирательных ящиков в порядке, предусмотренном Положениями о выборах и всенародном голосовании по проекту Конституции, бюллетени разделялись по видам голосования и подсчитывались по ним. Эту работу, согласно части 3 статьи 20 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции, выполняла избирательная комиссия. (Замечу, что это плохо. Мы не раз наблюдали, как высыпанные из ящиков для голосования бюллетени разбираются чле-
нами участковых комиссий, сортируются ими и оглашаются. Этот «порядок» создает недобросовестным членам участковой комиссии условия для злоупотреблений. В СССР итог голосования по каждому бюллетеню объявлял Председатель участковой комиссии, что больше гарантировало достоверность итогов голосования, их соответствие суммарной воле голосовавших граждан. Позднее подобный порядок был предусмотрен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».)
По итогам всенародного голосования участковая избирательная комиссия составляла протокол по форме, установленной в
ч. 4 ст. 20 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ. Один экземпляр Протокола участковой избирательной комиссии незамедлительно направляется в соответствующую окружную избирательную комиссию по выборам депутатов Государственной Думы.
Окружная избирательная комиссия немедленно по получении протоколов всех участковых избирательных комиссий, являвшихся и комиссиями всенародного голосования по проекту Конституции РФ, производит подсчет голосов, поданных в ходе всенародного голосования по проекту Конституции, и составляет Протокол по форме, установленной в ч. 2 ст. 21 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ, один экземпляр которого незамедлительно направлялся в Центральную комиссию по всенародному голосованию по проекту Конституции РФ для определения ею результатов всенародного голосования.
Подсчитав голоса, поданные в ходе всенародного голосования по проекту Конституции РФ, Центральная комиссия по проведению всенародного голосования составляет, по установленной Положением форме, Протокол, в котором указывает одно из следующих решений:
- признание Конституции Российской Федерации принятой, если за ее принятие проголосовало более 50 процентов граждан, принявших участие в голосовании;
- признание всенародного голосования недействительным, если допущенные при его проведении нарушения «Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года» не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления голосовавших;
- признание всенародного голосования несостоявшимся, если в нем приняло участие менее 50 процентов зарегистрированных избирателей.
При установлении таких субъективно заниженных требований для признания Конституции принятой возникает вопрос о законности и авторитете принятого закона. Итоги голосования 12 декабря по проекту Конституции подтвердили это опасение, а вопрос о легитимности принятой Конституции встал реально еще острее, поскольку за принятие Конституции проголосовала фактически лишь четверть граждан, внесенных в списки избирателей, а 3/4 их активно или пассивно высказались против, опровергнув тем самым толкование итогов референдума 25 апреля, как выражения якобы поддержки народом Б. Ельцина и его экономической политики.
Допускаю, что одной, наряду с другими, причиной столь провального результата всенародного голосования по проекту Конституции явились два документально зафиксированных после совершенного Президентом Б. Ельциным государственного переворота и захвата государственной власти в стране, по сути циничных, шага: во-первых, его заявление в Указе о проведении всенародного голосования по проекту Конституции России, что оно назначено, признавая незыблемость народовластия как основы конституционного строя Российской Федерации и сознавая, что носителем и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а также в целях реализации права народа непосредственно решать наиболее важные вопросы государственной жизни, и, во-вторых, включение в ч. 4 ст. 3 проекта Конституции запрета: «никто не может присваивать власть в Российской
Федерации» и угрозы: «захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону».
Возвращаясь к характеристике непосредственно Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, ограничусь цитированием ст. 24 об ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах, а по известным причинам, также и о народном голосовании по проекту Конституции.
Статьей 24 Положения о всенародном голосовании устанавливалось, что лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз или иным способом свободному осуществлению гражданином Российской Федерации права участвовать или не участвовать во всенародном голосовании, вести агитацию, а также члены избирательных комиссий, должностные лица государственных органов и организаций, общественных организаций, совершившие подлог документов, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушившие тайну голосования или допустившие другие нарушения законодательства Российской Федерации о выборах, несут предусмотренную законом ответственность.
Таково содержание рассмотренного документа. Оно может оцениваться по-разному: в нем есть ряд общепризнанных положений в избирательном законодательстве государств, в том числе социалистических и «демократических» в нынешнем понимании последнего. Это технические нормы процедур голосований, но есть и новации, касающиеся, как было отмечено, условий признания Конституции принятой. Возможно, они должны были служить относительной гарантией принятия Конституции. Интересные итоговые числа (результаты) народного голосования намекают на это: участвовало в голосовании 54,8% зарегистрированных избирателей, а за принятие Конституции проголосовало 58,4% от принявших участие в голосовании. В игре участвовали только две цифры, третья (5) твердо стояла на первом месте. Еще более интересно и показательно то, что эти же числа
должны бы фигурировать в итоге голосования, если бы голосование проводилось на основе правил, урегулированных (установленных) законом РСФСР «О референдуме Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» от 16 октября 1990 г., согласно которому при проведении референдума (общенародного голосования) по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считались бы принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме. Итоги голосования по Закону от 16 октября могли быть несколько иными, чем получены 12 декабря, но, несомненно, не на плюс еще одной четверти. Одна четверть проголосовавших за принятие Конституции от общего числа имевших право участвовать в голосовании по проекту Конституции
- это, очевидно, максимум того, на что мог рассчитывать Б. Ельцин, по какому бы нормативному акту ни проводилось голосование. Думаю, это понимал и он, и его сторонники и потому не решились на принятие Конституции на основе Закона о референдуме РСФСР, но и не отменили его предварительно принятию Положения. В литературе поставлен и обсуждается вопрос о том, почему это произошло. Но не обсуждается, кажется, более важный практически вопрос о юридических последствиях этой акции Президента. А дело-то в том, что известные документы дают основание для вывода о незаконности «Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года» и других актов, принятых на его основе. Во-первых, в момент подписания Положения и введения его в действие (15 октября 1993 г.) в силе был закон РСФСР «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г. - акт большей юридической силы, чем указанное Положение и потому не мог быть отменен им. Закон 16 октября был отменен Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. №2-ФКЗ [8]. Действие параллельных нормативных актов об одном и том же предмете - юридическая нелепость, но
она была создана. Во-вторых, Положение было подписано и самовластно использовано на практике человеком, юридически не имевшим права подписывать от имени государства такие и подобные акты - юридически Б. Ельцин в это время уже не являлся Президентом России: согласно ст. 121-6 Конституции (Основного закона) РСФСР от 12 апреля 1978 г. в редакции от 10 декабря
1992 г. полномочия Президента РФ не могли быть использованы для изменения национально-государственного устройства России, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, в противном случае «они прекращаются немедленно». Наверное, всему миру известно, что указом от 21 сентября 1993 г. №1400 Президент России Б. Ельцин прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. Фактически эта юридическая формулировка означала ликвидацию указанных, законно сформированных органов государственной власти, поскольку «прерывание» устанавливалось до начала работы нового парламента.
Одновременно Конституционному Суду Российской Федерации было предложено не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации. Суд подчинился диктату, однако ночью 21 сентября 1993 г. (указ был подписан в 20.00 часов 21 сентября) собрался на заседание и принял «Заключение Конституционного Суда Российской Федерации», в котором указ Президента Б.Н. Ельцина «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. №1400 и его обращение к гражданам России признал не соответствующими Конституции и посчитал основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от должности или для приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке статей 12110 или 121-6 Конституции Российской Федерации [9].
Верховный Совет РСФСР, руководствуясь частями 1 и 2 статьи 121-10 Конституции РСФСР 1978 г. с изменениями, инициировал отрешение Б.Н. Ельцина от должности Президента РФ и передал полномочия Президента РФ вице-Президенту РФ.
Таким образом, «Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года» и другие упоминавшиеся выше, а также и неупоминавшиеся были подписаны и введены в действие уже не Президентом РФ, а экс-Президентом - рядовым гражданином Республики и поэтому незаконны. С 20 часов 00 минут 21 сентября Ельцин, к тому же пренебрегший требованиями статей 121-6 и 121-10 Конституции РФ, Заключением Конституционного Суда РФ и решениями Верховного Совета РФ, действовал «по праву» узурпатора, захватившего государственную власть в РФ. Но эта тема -за пределами данной статьи.
Если незаконность «Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года» считать доказанной, то возникает проблема законности Конституции РФ
1993 г., либо о ее легитимации в какой-то законной форме, например посредством решения Конституционного Собрания РФ, либо разработки и принятия новой Конституции в порядке ст. 135 действующей Конституции России.
Библиографический список
1. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №42, ст. 3995.
2. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. №21, ст. 230 и 231.
3. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1990. №39, ст. 3597.
4. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1990 г. №42, ст. 3994.
5. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №42, ст. 3921.
6. Собрание законодательства Российской 8. Свод законов Российской Федерации.
Федерации. 2004. №27, ст. 2710, с изм. 1995 г. № 42, ст. 3921
7. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993.
№41, ст. 3907 (новая ред.).
ABOUT THE REGULATION ON THE COUNTRYWIDE VOTING ON DECEMBER 12 AND THE CONSEQUENCES OF ITS APPLICATION
I.M. Kislitsyn
Perm State University. 15, Bukirev st., Perm, 614990
E-mail: [email protected]
The article is devoted to the Russian Federation ex-president B. Yeltsyn’s individual (one-time) legal act dd October 15, 1993, №1633 “Regulation on the Countrywide Voting on the RF Constitution of December 12, 1993”, in accordance to which the “countrywide” voting was held based on the “presidential’ draft Constitution with no taking into account of other drafts including the official draft developed by the Constitutional Committee of the First Meeting of the RSFSR People’s deputies, this contradicting the RSFSR Law dd October 16, 1990, №241-1 “On the referendum in RSFSR”.
A conclusion is made about the illegitimacy of the named ’’Regulation” and the countrywide voting based on it, and at least about illegality of the results obtained with its usage.
Keywords: Constitution; president and ex-president; constitutional reform; countrywide (national) voting;
seizure of power; legitimacy
