CC BY
215
УДК 94(470) ББК 63.3(2)63
Е.А. Тарасова
легитимность против законности: создание и эволюция «президентского» проекта конституции россии 1993 г.
Анализируется появление и дальнейшая эволюция «президентского» проекта новой Конституции, появившегося в мае 1993 г. На основе нормативно-правовых актов, свидетельств современников выявляются разработчики проекта на разных этапах, ключевые особенности проекта. Показана работа Конституционного Совещания РФ, созванного по инициативе Б.Н. Ельцина летом 1993 г. Исследуются основные поправки, внесенные в проект на разных этапах. Рассматривается работа над проектом осенью 1993 г., институты и политики, занимающиеся его созданием в это время. Отмечается, что ключевую роль в появлении, подготовке и содержании проекта сыграл Б.Н. Ельцин, а основные идеи «президентского» проекта, претерпев изменения в процессе работы Конституционного совещания, были вновь отражены в конечном варианте.
Ключевые слова:
Конституционная комиссия, Конституция РФ, Конституционное совещание, конституционное строительство, проект конституции, президент.
Тарасова Е.А. Легитимность против законности: создание и эволюция «президентского» проекта Конституции России 1993 г. // Общество. Среда. Развитие. - 2015, № 4. - С. 32-36.
© Тарасова Екатерина Александровна - кандидат исторических наук, доцент, Санкт-петербургский государственный университет, Санкт-петербург; e-mail: [email protected]
О
Начало 1990-х гг., когда реформированию подверглась вся общественно-политическая система России, было временем активного конституционного строительства. С одной стороны, поправки вносились в действующую Конституцию, с другой - разрабатывался проект новой. Борьба за конституционную реформу, развернувшаяся в высших эшелонах власти России, завершилась устранением с политической сцены Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ и принятием новой Конституции, проект которой готовился под эгидой президента России. Изучение российского конституционного строительства 1993 г., появления и эволюции «президентского» проекта важно не только для анализа политических преобразований начала 1990-х гг., но и для выявления альтернатив конституционного развития России, решений, которые могут быть полезны для современного конституционного процесса.
Весной 1993 г., на фоне развернувшегося противостояния в высших эшелонах власти России, президент подготовил собственный проект новой Конституции России, а летом 1993 г. начало работать созданное по Указу президента «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ» Конституционное совещание [4].
В основу работы Конституционного совещания был положен «президентский» проект Конституции. Он был раз-
работан в короткие сроки в апреле 1993 г. группой ученых-юристов по поручению Б.Н. Ельцина. Как указывает Ю. Батурин, 8 апреля президент встретился с группой юристов, среди которых были А.А. Мишин, С.С. Алексеев, С.М. Шахрай, а 14 апреля Б.Н. Ельцин уже сообщил, что по его заданию подготовлен проект новой Конституции РФ [1, с. 52]. Создали проект С.С. Алексеев и С.М. Шахрай, которые пользовались материалами проектов международного фонда «Реформа» (А.А. Мишин, Ю.И. Скуратов), С.М. Шахрая (вариант «О») и рабочей группы РДДР (А.А. Собчак, С.С. Алексеев, Ю.Х. Калмыков, С.А. Хохлов и др.) [12, с. 12-13]. «Президентский» проект повторил многие положения проекта Конституционной комиссии. Это произошло потому, что положенный в его основу проект С.М. Шахрая, по подсчетам экспертов, на семьдесят процентов состоял из текста проекта Конституционной комиссии [1, с. 52].
Проект, предложенный президентом, отражал видение будущей государственности России Б.Н. Ельциным и его сторонниками. Доминантой в нем выступала роль главы государства - президента, который был наделен чрезвычайно широкими полномочиями. Определяя особенности президентского проекта, впоследствии вызвавшие дискуссии в ходе работы Конституционного совещания, можно отметить следующие положения:
во-первых, президент определен как глава государства и выведен за пределы трех ветвей власти [7, с. 98];
во-вторых, не являясь главой исполнительной власти, президент оказывает определяющее влияние на формирование правительства и его деятельность. Так, он представляет Федеральному собранию кандидатуру для назначения на должность Председателя Правительства РФ, представляет Федеральному собранию кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, по представлению Председателя Правительства РФ после консультации с Советом Федерации назначает на должности федеральных министров и руководителей федеральных ведомств и освобождает их от должности. Если же Федеральное собрание не согласится с предлагаемой президентом кандидатурой, оно может быть досрочно распущено президентом;
в-третьих, администрация президента - вторая составляющая двухступенчатой структуры исполнительной власти -формируется исключительно президентом без участия парламента [13, с. 67];
в-четвертых, в полномочия президента входит назначение и освобождение от должности полномочных представителей Президента РФ в регионах, высшего командования Вооруженных сил РФ, назначение и отзыв дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях;
в-пятых, президент является арбитром в спорах между государственными органами РФ и субъектами Федерации, а также между государственными органами субъектов Федерации, передавая спор на рассмотрение Конституционного Суда РФ только в случае недостижения согласия;
в-шестых, президент может вносить законопроекты по финансовым и экономическим вопросам, получая возможность вмешиваться в работу правительства и определять его социально-экономический курс;
в-седьмых, досрочный роспуск парламента президент может осуществить не только из-за трехкратного отказа депутатов утвердить предложенную президентом кандидатуру председателя правительства, но и «в других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией» (ст. 74) [7, с. 99].
Таким образом, президент сосредотачивал в своих руках значительный контроль над всеми государственными инсти-
тутами, урезая при этом полномочия тех органов власти, которые могли бы составить ему оппозицию.
Отмеченные выше привилегии президента вкупе с ослабленными по сравнению с официальным проектом функциями представительной власти вызвали волну критики как у экспертов - сторонников Верховного Совета, так и на страницах периодической печати [2; 5; 10; 14; 15; 20; 23].
Уже в конце мая - начале июня от различных общественно-политических организаций России стали поступать предложения о внесении изменений в текст президентского проекта. Они публиковались в периодической печати, направлялись в структуры исполнительной власти. Так, 21 мая 1993 г. в Государственное правовое управление Президента РФ А.А. Котенкову был направлен факс от исполкома Крестьянской партии России, выступившей с предложением своей редакции ст. 21 и 27 проекта [19]. 26 мая 1993 г. распоряжением президента была создана оперативная группа по анализу и обобщению предложений и замечаний на проект Конституции РФ, в которую вошли В.Е. Гулиев, И.П. Ильинский, Л.С. Мамут, А.В. Маслов, В.А Туманов, И.Г. Цыганенко, Н.А. Хаван-ский, С.А. Хохлов, С.И. Шишкин. Руководителем группы был назначен заместитель начальника Государственно-правового управления Президента РФ А.Я. Слива [16, № 22, ст. 2058.]. Эта оперативная группа играла важную роль весь период работы Конституционного совещания.
Конституционное совещание начало свою работу 5 июня 1993 г. согласно указу Президента РФ от 02.06.1993 № 840 «О порядке работы Конституционного совещания». В его составе были образованы пять групп из представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, товаропроизводителей и предпринимателей, а также представителей политических партий, общественных движений, профсоюзов и конфессий [16, № 23, ст. 2104.]. Деятельность всех этих групп координировала рабочая комиссия по доработке проекта Конституции, в которой проводилась «аналитическая деятельность, обобщающая результаты работы групп представителей, а также обсуждение концептуальных ключевых проблем» [12, с. 17]. При широком круге приглашенных на Конституционное совещание лиц главенствующая роль на нем принадлежала сторонникам президента.
о
Как указывает В.Л. Шейнис, «это была политически очень разнородная коалиция, включавшая демократов первой волны (дробившихся и эволюционирующих по-разному), представителей новой и старой бюрократии, сделавших свой выбор в пользу неподконтрольной обществу власти, а также беспринципных карьеристов, у которых вообще за душой не было ничего, кроме благоволения президента и которые изо всех сил демонстрировали ему свою лояльность» [22, с. 1018].
Деятельность Конституционного совещания обеспечивала администрация президента и аппарат правительства РФ, координировал его работу руководитель администрации президента С. Филатов [6, с. 86]. Хотя к участию в работе Конституционного совещания было приглашено немало видных юристов, таких, как С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, А.М. Барнашов, В.Н. Кудрявцев, А.В. Мицкевич, К.Ф. Шеремет и другие [12, с. 17-18], большинство работавших над проектом людей не имели юридического образования. Ю.Х. Калмыков пишет: «Над проектом работало огромное количество людей разных профессий и взглядов. А такая деятельность никогда не бывает результативной, особенно, когда надо продумывать каждую фразу, оборот, слово. Основной закон - правовая материя, и ею должна заниматься компактная группа юристов-профессионалов. Иная вещь - оценка результатов этой работы. Она могла быть осуществлена на том же Конституционном совещании, но опять не в плане анализа правовых норм и юридических конструкций, а в общей оценке концепции и наиболее важных исходных положений Конституции. Когда бесчисленное множество людей участвует чуть ли не в конструировании каждой правовой нормы, они в ряде случаев получаются непонятными, нечеткими, противоречивыми. Что и произошло с нашим основным законом» [6, с. 86].
Первоначально планировалось, что Конституционное совещание завершит свою работу 16 июня 1993 г. Рабочая комиссия должна была предлагать участникам групп обобщенные поправки к проекту, которые те могли принять или отклонить в предложенной рабочей комиссией формулировке. В состав рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ согласно указу президента вошли координаторы групп представителей В.С. Черномырдин, А.М. Яковлев, С.М. Шахрай, В.Н. Степанов, А.С. Тяжлов, Ю.Ф. Яров, Б.А. Золотухин,
A.А. Собчак, С.С. Алексеев, В.Ф. Шумейко,
B.Л. Шейнис [16, № 23, ст. 2104].
К открытию совещания в распоряжении рабочей комиссии уже было четыре тома поправок, поступивших на проект президента, которые предлагались к обсуждению в группах. Однако отдельные, наиболее острые вопросы вызывали оживленные дискуссии, участники совещания вносили свои дополнения, что не позволило завершить его работу в срок.
Проект Конституции, разработанный Конституционным совещанием, был готов лишь к 12 июля 1993 г. Он вобрал в себя предложения по самым разным вопросам, в том числе связанным с характером политической системы и федеративным устройством России [8, т. 17, с. 361-412]. Эти два аспекта стали самыми острыми в ходе работы Конституционного Совещания. Субъекты Федерации предлагали свое видение будущих отношений центра и регионов. Хотя оппозиция была крайне слабо представлена на совещании, те широкие полномочия, которые предусматривались для президента в первоначальном проекте, вызвали дискуссии и в итоге были существенно скорректированы. Субъекты Федерации выступали в проекте более самостоятельными, республики именовались суверенными. Парламент в проекте также изменился. Он именовался Федеральным собранием, верхней палатой которого являлся избираемый Совет Федерации. Президент мог распустить не все Федеральное собрание, а только нижнюю палату - Государственную думу.
Президентом был определен порядок согласования проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием с органами субъектов РФ [3, с. 298-299]. Рабочей группе Конституционного совещания было поручено обобщить рекомендации Верховного Совета и регионов по проекту Конституции и по порядку ее принятия.
Обращаясь к истории дальнейшей эволюции поддерживаемого президентом проекта новой российской Конституции летом 1993 г. нужно учитывать существование разрабатываемого в течение трех лет проекта Конституционной Комиссии Верховного Совета РФ. Этот проект не устраивал по многим положениям президента, который стремился придать статус единственного легитимного лишь проекту, прошедшему обсуждение в Конституционном совещании, т. е. в основе - «президентскому». Тем не менее его взгляды на характер конституционного строительства в России
разделяли далеко не все участники политического процесса. Продолжалась работа Конституционной комиссии, Верховный Совет предпринял ряд шагов по поиску компромисса с президентом, субъекты Федерации рассматривали проекты Конституционного совещания и Конституционной комиссии как альтернативные.
Как отмечает В. Согрин: «Острая борьба между законодательной и исполнительной властями, парализовавшая деятельность обеих ветвей и государства в целом, продолжалась все лето. Многие наблюдатели стали приходить к мнению, что разрешения антагонизма между ними обычными конституционными методами уже невозможно. Б. Ельцин начал вести себя так, как он действовал в экстремальных ситуациях: искать неконституционные способы выхода из политического тупика» [17, с. 160-161].
Трагические события осени 1993 г. открыли новую страницу как в конституционном развитии России в целом, так и в процессе подготовки нового проекта Конституции. Единственным проектом, который теперь обсуждался в органах государственной власти, стал проект Конституционного совещания, поддерживаемый президентом. Однако теперь, после устранения с политической сцены Съезда, Верховного Совета РФ, а также временно и Конституционного суда РФ, этот проект стал стремительно меняться. Президентом были созданы Государственная и Общественная палаты Конституционного совещания РФ [16, № 42, ст. 3999; № 39, ст. 3674]. Над проектом Конституции работали комиссия С.А. Филатова [21, с. 456-457], а также рабочая группа Конституционного совещания под руководством заместителя начальника ГПУ А. Сливы [6, с. 86-87].
3-7 ноября 1993 г. над проектом Конституции работала согласительная комиссия под руководством С. Филатова, в которую вошли А.С. Беляков, Ю.М. Лужков, В.Н. Степанов, Б.А. Золотухин, А.А. Собчак, С.М. Шахрай, М.А. Митюков, Б.Н. То-порнин [12, с. 279], затем он был передан президенту.
При этом, как сообщает О.Г. Румянцев, «до 8 ноября текст проекта Конституции РФ продолжали править по предложениям президента и органов Конституционного совещания в администрации президента. На практике внесение изменений осуществлялось группой приближенных к президенту лиц, куда входили С.А. Филатов, С.М. Шахрай, А.А. Котенков, а также А.Я. Слива. Завершающая правка проекта осуществля-
лась А.Я. Сливой и начальником ГПУ Президента РФ А.А. Котенковым» [3, с. 73].
В результате доработки проекта Конституции в октябре-ноябре 1993 г. более шестидесяти статей подверглись изменениям [12, с. 279]. Как указывает А. Котенков, «если брать чисто текстуально то, что было выработано Конституционным совещанием, то я должен признать, что очень немного текстуально одобренных Конституционным совещанием моментов вошло в новую Конституцию. В основном это были идеи. Потому что непрофессиональное сообщество, а там были представители и органов власти, политических партий, общественных организаций, органов местного самоуправления и т. д. Вряд ли они способны были выработать единый текст» [11, с. 63].
По оценке В.Л. Шейниса, на всей октябрьской - ноябрьской правке версии проекта, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г., «конечно же, лежала печать октябрьской победы», доработка тех вопросов, которые касались соотношения власти президента и парламента, «уводила в обратную от компромисса сторону» [21, с. 457, 462].
Проект, который в ноябре 1993 г. лег на стол президента для окончательного утверждения, вновь усилил полномочия президента, фактически перечеркнув те корректировки, которые были внесены летом, республики лишились статуса «суверенных», изменились положения, связанные с формированием Совета Федерации [8, т. 20, с. 473-542].
Последняя правка проекта, который позднее был вынесен на всенародное голосование, принадлежала Б.Н. Ельцину [18, с. 364-365]. С. Филатов вспоминал: «...8 ноября я представил готовый проект Конституции президенту. Войдя в кабинет, с некоторым удивлением увидел там за большим столом Виктора Илюшина и Юрия Батурина. Положил перед Борисом Николаевичем проект... "Борис Николаевич, проект готов, и его можно отдавать в печать". Президент молча вытащил из кармана авторучку, откуда-то достал листочек и стал, заглядывая в этот листочек, вносить свои правки в проект Конституции. Президент внес пятнадцать различных поправок, и было понятно, что их подготовил Юрий Батурин. Закончив, президент в конце текста расписался и поставил дату и время: "8 ноября 15 ч. 15 мин. 1993 г.", а в начале под словом "Проект", написал: "На референдум 12 декабря 1993 г."» [18, с. 364-365].
В соответствии с поправками, внесенными Б.Н. Ельциным, президент мог
о
председательствовать на заседаниях пра- После 10 ноября 1993 г. проект был
вительства. Б.Н. Ельцин вычеркнул из опубликован в периодической печати для
проекта фразу, что издавать указы и распо- ознакомления с ним населения. В это вре-
ряжения он должен во исполнение полно- мя внесение в него каких-либо изменений
мочий, возложенных на него Конституци- уже не предусматривалось. ей РФ и федеральными законами. Теперь Оценивая вынесенный на всенарод-
ст. 90 п. 1. гласила «Президент РФ издает ное голосование 12 декабря 1993 г. проект
указы и распоряжения». Был также внесен Конституции, можно заключить, что хотя
еще рад поправок [8, т. 20, с. 473-542]. текстуально он очень существенно отли-
Проект с последней правкой Б.Н. Ель- чался от появившегося в мае 1993 г. «пре-
цина был опубликован в изданном адми- зидентского» проекта, он сохранил основ-
нистрацией президента 20-томнике «Кон- ную идею, заложенную в этом документе.
ституционное совещание». Это издание Эта идея заключается в утверждении в
также можно найти на сайте Президент- России сильной президентской власти, ко-
ской библиотеки им. Б.Н. Ельцина. Одна- торой в течение 1992-1993 гг. в ходе борь-
ко здесь президентская правка отражена бы со Съездом и Верховным Советом РФ
не полностью, отсутствует подпись Бориса добивался Б.Н. Ельцин. Скорректирован-
Николаевича и сделанные его рукой под- ный Конституционным совещанием пре-
писи, тогда как вычеркивания сохранены. зидентский проект в конечном итоге вер-
Создается впечатление, что с текстом кни- нулся к президенту, который лично внес в
ги работали в графическом редакторе [9]. него последние изменения.
Список литературы:
[1] Батурин Ю. Конституционные этюды. - М.: Институт права и публичной политики, 2008. - 80 с.
[2] Гришина М., Федосеев И. Примерка самовластия // Советская Россия. - 1993, 13 мая. - С. 1.
[3] Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.) / Под общ. ред. к. ю. н. О.Г. Румянцева. Т. 4: 1993 год. Кн. 3 (июль - декабрь 1993 г.). - М.: Wolters Kluwer, 2009. - 1119 с.
[4] Известия. - 1993, 14 мая.
[5] Исаков В. Россия у нас одна // Советская Россия. - 1993, 4 мая. - С. 1.
[6] Калмыков Ю.Х. Повороты судьбы (В двух парламентах, одном правительстве. В национальном движении). - М.: Спарк, 1996. - 171 с.
[7] Конституции Российской Федерации (Альтернативные проекты). Т. 2. - М.: Информационно-издательское агентство «Обозреватель», 1993. - 199 с.
[8] Конституционное совещание, 29 апреля - 10 ноября 1993 г.: стенограммы, материалы, документы. - М.: Юридическая литература, 1995. - Т. 17: 10, 11, 12, 24 июля 1993 г. - 1996. - 413 с.; Т. 20: 28 октября - 10 ноября 1993 г. - 1996. - 590 с.
[9] Конституционное совещание, 29 апреля - 10 ноября 1993 г. Т. 20. 28 октября - 10 ноября 1993 г. -Интернет-ресурс. Режим доступа: www.prlib.ru
[10] Корионов В. Прикрываясь мантией Конституции // Правда. - 1993, 12 мая. - С. 1.
[11] Марино И. Президент и основной закон России. Отцы основатели Конституции: правовые позиции. - М.: АЛМИ, 2006. - 328 с.
[12] Митюков М.А. Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993-2012). - М.: Проспект, 2015. - 344 с.
[13] Проекты Конституции РФ и аналитические материалы. - М.: Верховный Совет Российской Федерации, 1993. - 76 с.
[14] Пугачев Б. Конституция для монарха // Российская газета. - 1993, 28 апреля. - С. 1.
[15] Румянцев О., Лафитский В. Два проекта - два взгляда на разделение властей // Российская газета. - 1993, 14 мая. - С. 1.
[16] Собрание актов президента и правительства РФ (САПП). - 1993. - № 22, 39, 42.
[17] Согрин В.В. Политическая история современной России. - М.: Прогресс-Академия. 1994. - 192 с.
[18] Филатов С. Совершенно несекретно. - М.: Вагриус, 2000. - 448 с.
[19] Центральный архив общественно-политической истории г. Москвы. - Ф. 8672. Оп. 1. Д. 12, Л. 65.
[20] Шапка В. По проекту Бориса Николаевича у нас будет царь-батюшка // Российская газета. - 1993, 28 апреля. - С. 2.
[21] Шейнис В. Взлет и падение парламента: переломные годы в российской политике (1985-1993). Т. 2. - М.: Московский фонд Карнеги Фонд ИНДЕМ, 2005. - 769 с.
[22] Шейнис В.Л. Конституция-93: взгляд сквозь годы // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.) / Под общ. ред. О.Г. Румянцева. Т. 6: дополнительные, мемуарные, справочные материалы. - М.: Wolters Kluwer, 2010. - С. 1010-1022.
[23] Шульц Л. Одним росчерком // Советская Россия. - 1993, 27 мая. - С. 1.
