CC BY
57
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2012. № 4
ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕАЛИИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Ю.И. Шелистов
ЭВОЛЮЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ ГЛОБАЛЬНЫХ И ЛОКАЛЬНЫХ ВЫЗОВОВ СОВРЕМЕННОСТИ
В статье рассматривается воздействие процессов глобализации на становление конституционного устройства в стране. Конституционный порядок трактуется как результат взаимодействия внешних и внутренних социальных процессов. Содержание этого взаимодействия иллюстрирует история российского конституционализма, наиболее яркая страница которого, возникновение Конституции в 1993 г., подробно рассматривается в статье.
Ключевые слова: конституция, конституционализм, конституционное устройство, конституционное государство, глобализация, Ельцин, пересмотр конституции, конституционный конфликт.
Конституционное устройство любой страны является результатом действия многих факторов, результатом сложения множества векторов развития основных социальных и исторических процессов как внутри страны, так и во внешнем окружении. Если традиционный порядок функционирования политической системы отводил внешним воздействиям лишь роль среды, окружения, малоспособного служить противовесом воздействиям внутренних процессов, то эпоха глобализации изменила характер этого баланса. Межграничные потоки информации и коммуникации привели к тому, что политический режим не может более чувствовать себя полностью самостоятельно и изолированно, а ощущает себя лишь «квартирой» в многоквартирном доме. Это естественное следствие процесса возникновения в терминологии Н. Лумана «мирового общества», к чему неизбежно ведет глобализация. Глобализация создает особую силу «выравнивания нормативных режимов»: если порядок в отдельной стране слишком далеко отходит от базового нормативного уровня, включается в действие порожденный глобализацией механизм давления, приводящий к необходимости изменения внутренних законов и норм. Действие этой силы мы наблюдаем сегодня в странах Арабского Востока, волна смены режимов в которых была инициирована
72
не столько внутренней ситуацией, сколько ставшим очевидным несоответствием установок этих режимов с эволюционирующими нормативными представлениями и ожиданиями граждан.
Россия, находящаяся на границе с одним из генераторов глобальных нормативных режимов, Европой, разумеется, одна из первых и уже давно ощущает на себе силу этого давления. С XVIII в. Россия существует в ситуации нормативного напряжения между собственной традицией и влиянием Европы. И не сегодня, а издавна эта сила побуждает правовые институты нашей страны к эволюции и развитию. Сопротивлением этой силе или же уступкой объясняются многие повороты в динамике общественно-политической жизни России. В первую очередь это касается конституционного устройства. Выстраданный столетиями, ибо первые организованные движения со зрелыми конституционными требованиями относятся к началу XIX в., конституционный строй России является и молодым, и крайне неустойчивым. Периоды «наступления» и достижения существенных конституционных ограничений власти сменяются столь же очевидными периодами отступления и уступок перед этой властью. Складывающаяся картина эволюции конституционного режима позволяет сделать вывод о непосредственной связи усиления глобализации и утверждения конституционных норм в стране. Впрочем, чтобы этот вывод был очевиден, необходимо проследить эволюцию конституционализма в России.
Основу конституционализма как системы правления составляют идеалы демократии: идея господства права в общественной жизни; утверждение идеалов демократии, признание прав и свобод человека высшей ценностью, уважение достоинства личности институтами власти; прямое участие народа в осуществлении власти, подчиненность всех институтов власти интересам народа; эффективная государственная защита прав личности, включая действенную правовую защиту; престиж институтов государственной власти и их высокая оценка общественным мнением; социальная ценность институтов права, в особенности в сфере обеспечения гражданских прав и свобод, и др.
При этом следует учитывать, что термин «конституция» имеет два значения. Первое восходит к Аристотелю, который в «Политике» трактовал конституцию как «определенный порядок для жителей одного государства». Конституция здесь — государственный строй, устойчивая модель государственной деятельности, определяемая тем или иным ценностно-нормативным кодексом. Такой кодекс не обязательно носит форму свода законов, что имеет место в современных государствах, он может состоять из религиозно-политических заповедей или неписаных вековых традиций, которым подчиняются текущие законы государства. Понимаемый в этом значении консти-
73
туционализм уходит корнями в далекое прошлое и не связывается с появлением либеральных конституций в эпоху Просвещения.
В более распространенном значении «конституция» — свод законов, юридический или нормативный акт; система зафиксированных в специальном документе (или нескольких документах) относительно стабильных правил (законов), которые определяют основания, цели и устройство государства, принципы его организации и функционирования, способы политического волеизъявления и принятия решений, положение личности в государстве.
В современном юридическом определении конституция — нормативно-правовой акт высшей юридической силы государства или государственно-территориального образования в федеративном государстве, закрепляющий основы политической, правовой и экономической систем данного государства или образования, основы правового статуса личности. В то же время служить конституцией может не любой свод законов, а только тот, который реализует систему конституционализма — вводит понятие разделения властей и налагает ограничения на абсолютизм в исполнении власти.
Конституционный строй фактически выступает в качестве центрального элемента конституционализма. Данная категория в основе имеет нормативно-правовое содержание, отражает конкретное устройство государства и общества — обращает теорию в юридическую и политическую реальность. Под конституционным строем следует понимать конституционное состояние общественных отношений, их соответствие принципам и нормам конституционализма.
Конституционное государство является объектом сознательного человеческого формирования, управления и регулирования. Оно не стремится охватить своим регулятивным воздействием все проявления жизнедеятельности человека — его экономическую, культурную, религиозную и политическую активность — и ограничивается лишь выполнением функций, делегированных гражданами и не нарушающих свободу личности.
Чтобы понимать источники эволюции и развития конституционного строя, следует учитывать социальную природу конституции. Конституция играет роль общественного договора, заключаемого между гражданами и государством, придает государству современного, конституционного типа необходимую идеологическую легитимность. Обычно принимаемая при согласии подавляющего (квалифицированного) большинства населения, она фиксирует минимум общественного согласия, без которого невозможна свободная совместная жизнь людей в едином государстве и который обязуются уважать все граждане.
Конституции, как правило, состоят из двух важнейших частей. В первой определяются нормы взаимоотношений граждан и госу-
74
дарства, права личности, утверждается правовое равенство всех граждан; во второй части описываются характер государства (республика, монархия, федерация и т.п.), статус различных властей, правила взаимоотношений парламента, президента, правительства и суда, а также структура и порядок функционирования органов управления.
В конституционной практике известны несколько способов, которыми учредительная (верховная) власть разрабатывает и вводит в действие новую конституцию страны. Конституция может быть принята парламентом. Так была принята Конституция Украины в 1996 г. Конституция может быть принята путем ратифицирующего референдума, когда проект конституции разрабатывается специальным органом (учредительным собранием) и выносится на всенародное голосование. Принятие конституции возможно и специально учрежденным органом — учредительным собранием.
В истории России было несколько конституций. В Российской империи 23 апреля 1906 г., согласно царскому манифесту 17 октября 1905 г., впервые были созданы и приняты «Основные государственные законы», призванные выполнить роль конституции1. Этому акту предшествовало столетие активных публичных дискуссий, особая роль в которых принадлежала декабристам, славянофилам, земскому движению — тем общественным силам, которые вопреки революционерам или реакционерам настаивали на необходимости эволюционного культурного и правового развития России. Первая российская Конституция являлась октроированной, т.е. введенной в действие по прямому установлению Николая II, соответственно юридически незавершенной и несовершенной, что не позволило ей исторически развиваться в систему зрелого конституционализма.
После Октябрьской революции V Всероссийский съезд Советов на заседании 10 июля 1918 г. принял Конституцию (Основной Закон) РСФСР2. В 1925 г. была принята новая Конституция (Основной Закон) РСФСР. Конституция СССР 1936 г. формально провозгласила победу социалистического строя в стране, основными органами власти признаны Советы депутатов трудящихся, впервые введен принцип всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. На практике в условиях сложившегося к середине 1930-х гг. тоталитарного режима эти положения носили декларативный характер.
Конституция СССР, принятая в 1977 г., в эпоху «развитого социализма», декларировала вступление страны в фазу «развитого социалистического общества», строящего коммунизм; статья 6
1 Полное Собрание Законов Российской Империи. Собр. третье. Т. XXV. 1905. Отд. I. № 27805.
2 См.: Чистяков О.М. Конституция РСФСР 1918 года. М., 1984.
75
Конституции СССР 1977 г. законодательно закрепляла руководящую роль КПСС (статья отменена в 1990 г.). С изменениями (1988) эта конституция действовала до 1991 г.
Советский режим, отстаивая полноценность собственных конституций и декларируя в них все те права, которые предоставляли конституции демократических стран, считался с конституционализмом как безусловной ценностью современности. Однако в конце ХХ в. поддерживать внутреннюю политическую субкультуру, весьма изолированную от международного контекста, становилось все труднее и труднее. При росте коммуникаций, межграничных отношений, торговли, культурных связей, т.е. всего того, что создало мотор глобализации, ослабить напряжение выравнивания нормативного баланса можно было только глубокой самоизоляцией. Как известно, Советский Союз выбрал в конечном счете иную стратегию, жертвой которой пал.
Конституционный кризис и принятие российской Конституции
Нынешняя Конституция РФ принята 12 декабря 1993 г. по результатам всенародного голосования, проведенного в соответствии с Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
Однако первым правоустанавливающим документом новой страны была не она, а Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая I Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. и продекларировавшая волю народов России к самоопределению в рамках Союза ССР. На основе Декларации были изменены многие положения действовавшей Конституции 1978 г., учреждена должность Президента РФ и др.
В 1992-1993 гг. в стране разразился острый политический кризис, в котором противостоящими политическими силами стали с одной стороны — Президент России Б.Н. Ельцин, контролируемая им исполнительная ветвь власти и сторонники Ельцина, с другой стороны — руководство и большая часть депутатов Верховного Совета и Съезда народных депутатов во главе с Р.И. Хасбулатовым, а также вице-президент России А.В. Руцкой и некоторые другие представители исполнительной власти. Кульминацией конституционного кризиса стало вооруженное кровопролитное столкновение 3-4 октября 1993 г. в центре Москвы.
Президент Б.Н. Ельцин и его окружение выступали за скорейшее принятие новой Конституции, усиление президентской власти, за либеральные экономические реформы; Верховный Совет и Съезд — за сохранение широких властных полномочий за Съездом народных депутатов и против радикальных либеральных экономических
76
реформ («шоковой терапии»). Сторонники Верховного Совета опирались на действовавшую на тот момент Конституцию, согласно которой высшим органом государственной власти РФ являлся Съезд народных депутатов (ст. 104). По мнению же президента Ельцина, в том, что Президент клялся соблюдать Конституцию, но при этом его права были Конституцией ограничены, заключалась «двусмысленность» Конституции3.
22 июня 1990 г. на I Съезде народных депутатов РСФСР была создана Конституционная комиссия. Ее цель состояла в разработке проекта новой российской Конституции. Комиссия, включавшая представителей Верховного Совета, субъектов РСФСР (всего 102 человека), работала под председательством Б.Н. Ельцина (в то время Председателя Верховного Совета РСФСР). Первый вариант проекта Конституции был рассмотрен V Съездом народных депутатов (октябрь 1991 г.). VI Съезд народных депутатов (апрель 1992 г.) одобрил общую концепцию конституционной реформы и основные положения доработанного проекта Конституции. На Конституционную комиссию была возложена обязанность доработать проект и представить его на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов. Однако ни один из трех последовавших за этим Съездов: VII (декабрь 1992 г.), VIII (март 1993 г.), IX (апрель 1993 г.) — эту задачу не выполнил.
Причиной тому стало усиление напряжения в отношениях исполнительной и законодательной ветвей власти в течение 1992-1993 гг. В декабре 1992 г. на VII Съезде народных депутатов РФ конфликт ветвей власти перешел в открытую фазу.
20 марта 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин выступил с телевизионным обращением к народу, в котором объявил о приостановке действия Конституции и введении «особого порядка управления», хотя текст соответствующего указа обнародован не был. Через три дня Конституционный Суд Российской Федерации, высший судебный орган, осуществляющий контроль соответствия законов и иных нормативных актов действующей Конституции (создан в октябре 1991 г.), не имея подписанного указа Президента, признал действия Президента, связанные с телеобращением, неконституционными и усмотрел наличие оснований для отрешения Президента от должности.
26 марта 1993 г. IX (Чрезвычайный) Съезд народных депутатов отклонил проект постановления о назначении досрочных выборов Президента и народных депутатов и провел голосование по вопросу об отрешении Б.Н. Ельцина от должности Президента (одновременно проводилось голосование по вопросу об освобождении от долж-
3 См.: Ельцин Б.Н. Записки Президента. М., 1994.
77
ности Председателя ВС Р.И. Хасбулатова). Попытка импичмента провалилась, поскольку в ставшем известным депутатам тексте президентского указа не содержалось грубых нарушений Конституции. Съезд назначил на 25 апреля всероссийский референдум; Конституционный Суд принял постановление по вопросу о порядке подсчета голосов на референдуме.
25 апреля 1993 г. состоялся всероссийский референдум, на котором гражданам предлагалось выразить свою политическую волю.
В референдуме приняли участие 64,05% избирателей. Согласно действовавшему законодательству, для принятия решения по двум последним вопросам необходимо было набрать большинство голосов от общего числа избирателей. Противоречивые результаты референдума были истолкованы Ельциным и его окружением в свою пользу. Несмотря на юридическую неопределенность по третьему и четвертому вопросам, результаты голосования продемонстрировали поддержку гражданами Ельцина и его единомышленников в их политической борьбе.
30 апреля 1993 г. был опубликован «президентский» проект новой Конституции Российской Федерации (существенно отличавшийся от принятой позднее — в декабре 1993 г. — версии). В мае 1993 г. был опубликован проект Конституции, подготовленный Конституционной комиссией и одобренный Верховным Советом. По основным вопросам конституционной реформы «парламентский» проект расходился со взглядами президентской стороны. Он, в частности, определял правовое положение Верховного Совета как свойственное в большей мере парламентской республике, чем президентской, в силу чего существенно ограничивались полномочия главы государства. Так, Президент обязывался представлять Верховному Совету ежегодные доклады об осуществлении внутренней и внешней политики. Исключительно с согласия Верховного Совета предполагалось назначать Председателя Правительства, министров экономики, финансов, внутренних и иностранных дел, обороны и безопасности. Верховный Совет наделялся правом определять основные направления внутренней и внешней политики и др. Предполагалось, что назначенный на 17 ноября 1993 г. Съезд народных депутатов примет новую Конституцию.
20 мая 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин объявляет о созыве Конституционного совещания (Указ Президента РФ от 20 мая 1993 г. «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации»).
Конституционное совещание начало работу 5 июня 1993 г. В состав Конституционного совещания входило 250 членов, работавших по пяти секциям с периодическим обсуждением вопросов на пленарных заседаниях. Пять секций совещания отражали основные
78
социально-политические структуры страны: секция представителей федеральных органов власти; секция представителей органов государственной власти субъектов Федерации; секция представителей местного самоуправления; секция представителей политических партий, общественных организаций, профсоюзов, религиозных конфессий; секция товаропроизводителей и предпринимателей.
Первый этап деятельности Конституционного совещания завершился подписанием участниками совещания 12 июля 1993 г. доработанного и согласованного на нем проекта Конституции РФ.
1 сентября 1993 г. Президент указом № 1328 временно отстранил от исполнения обязанностей вице-президента А.В. Руцкого, который неоднократно выступал с жесткой критикой Президента и правительства. 21 сентября 1993 г. Президент выпустил указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», предписывавший Верховному Совету Российской Федерации и Съезду народных депутатов прекратить свою деятельность, вводилась в действие временная система органов власти, на 11-12 декабря 1993 г. назначены выборы в Государственную Думу.
21-22 сентября 1993 г. Конституционный Суд Российской Федерации выносит заключение о неконституционности действий Президента, Верховный Совет принимает решение о прекращении полномочий Президента Ельцина и переходе их, согласно Конституции, вице-президенту А.В. Руцкому, объявляет созыв X (Чрезвычайного) Съезда народных депутатов. К Белому дому стягиваются сторонники Верховного Совета и Съезда.
На открывшемся 23 сентября X (Чрезвычайном) Съезде народных депутатов с соблюдением необходимых законных процедур и при наличии необходимого кворума утверждается постановление ВС о прекращении президентских полномочий Ельцина и переходе их к вице-президенту Руцкому, а действия Ельцина квалифицируются как попытка государственного переворота.
3-4 октября 1993 г. после захвата сторонниками Верховного Совета здания мэрии Москвы и столкновений у телецентра «Останкино» Президент вводит в Москве чрезвычайное положение. Здание Верховного Совета (Белый дом) штурмуют с применением оружия и бронетехники, что приводит к жертвам (погибло не менее 150 человек), лидеры противоборствующей Президенту стороны были арестованы.
После разгона Верховного Совета Б.Н. Ельцин завершил ликвидацию прежнего конституционного и государственного строя страны и избавился от политических оппонентов на ключевых постах всех ветвей и уровней.
Президент прекращает полномочия Советов всех уровней, принимает указ об основных началах организации государственной
79
власти в субъектах РФ, указ о реформе местного самоуправления. Ликвидируются все структуры Советской власти, устраняется «двоевластие».
В октябре — ноябре 1993 г. «президентский» проект Конституции РФ прошел окончательную доработку во вновь созданных органах Конституционного совещания: Общественной и Государственной палатах, а также в Комиссии конституционного арбитража Конституционного совещания, после чего был вынесен Президентом РФ на референдум 12 декабря 1993 г.
Результатом работы Конституционного совещания стало внесение многочисленных (несколько сотен) поправок в первоначальный «президентский» проект Конституции, который вобрал в себя некоторые положения из проекта Конституционной комиссии Съезда народных депутатов.
Таким образом, в итоге длительной работы был выработан проект Конституции РФ, который после предварительной публикации был вынесен Президентом РФ на общенародный референдум и по итогам голосования стал действующей Конституцией Российской Федерации.
12 декабря 1993 г. состоялось всенародное голосование по Конституции России, в ходе которого за Конституцию проголосовали 58% участников референдума. В референдуме приняли участие 54,81°% избирателей. За принятие новой Конституции высказалось менее половины всех избирателей, но Конституция все же была принята, так как голосование проводилось в соответствии с «Положением о всенародном голосовании», утвержденным указом Президента, а не в соответствии с Законом «О референдуме Российской Федерации», требовавшим при принятии изменений в Конституцию большинства от списочного состава избирателей (ст. 121-8 действовавшей Конституции гласила, что указы Президента Российской Федерации не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации, а в случае противоречия акта Президента Конституции, закону Российской Федерации действует норма Конституции, закона Российской Федерации).
24 декабря 1993 г. Президент подписал ряд указов, направленных на приведение законов Российской Федерации в соответствие с новой Конституцией, 25 декабря Конституция Российской Федерации опубликована в «Российской газете» и вступила в силу на всей территории России.
Таким образом, становление нового конституционного строя и принятие новой Конституции были сопряжены с острым политическим конфликтом и не обошлись без кровопролития.
80
Конституция Российской Федерации
Конституция Российской Федерации — Основной закон Российской Федерации. Как и в большинстве других стран, Конституция в России — единый, имеющий высшую юридическую силу, прямое действие и верховенство на всей территории страны политико-правовой акт, посредством которого народ учредил основные принципы устройства общества и государства, определил субъекта государственной власти, механизм ее осуществления, закрепил охраняемые государством права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Согласно Конституции, Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Высшей ценностью провозглашаются человек, его права и свободы. Носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ Российской Федерации. Декларируется принцип разделения властей — законодательной, исполнительной и судебной; государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Российской Федерации. Определяются принципы федеративного устройства страны: равноправными субъектами Федерации признаются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.
Действующая Конституция РФ состоит из Преамбулы и двух разделов. Первый раздел включает 9 глав и состоит из 137 статей, закрепляющих основы политической, общественной, правовой, экономической, социальной систем в Российской Федерации, основные права и свободы личности, федеративное устройство Российской Федерации, статус органов публичной власти, а также порядок пересмотра Конституции и внесения в нее поправок. Второй раздел определяет заключительные и переходные положения и служит основой преемственности и стабильности конституционно-правовых норм.
Содержание Конституции определяется не только ее законодательным составом, но и порядком, который она определяет для собственного изменения и развития, ибо, не учтя порядок собственного легитимного изменения, Конституция исключила бы любое эволюционное развитие конституционализма и заложила бы основы последующих революций. Субъект конституционной законодательной инициативы — субъекты, которые могут вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции. Таковыми являются Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, за-
81
конодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Пересмотр Конституции отличается от внесения конституционных поправок: в первом случае итогом является принятие новой Конституции, во втором вносятся поправки в существующую Конституцию. Поправки могут быть внесены лишь в главы 3-8 Конституции. При изменении же положений глав 1, 2 и 9 должна быть начата процедура пересмотра Конституции.
Процедура пересмотра Конституции Российской Федерации предполагает внесение субъектом конституционной законодательной инициативы предложения о пересмотре Конституции в Государственную Думу. В случае принятия этого предложения Государственной Думой (необходимо не менее трех пятых голосов) оно в течение пяти дней направляется в Совет Федерации (который также должен одобрить его тремя пятыми голосов). После этого должно быть созвано Конституционное Собрание — особый учредительный орган, порядок формирования и деятельность которого должны быть прописаны в специальном федеральном конституционном законе.
Существует несколько разновидностей поправок в Конституцию Российской Федерации:
— поправки в главы 3-8 — изменения вносятся законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации;
— поправки в ст. 65 (в которой перечислены субъекты Российской Федерации), которые могут быть связаны с:
— принятием в Российскую Федерацию и образованием в ее составе нового субъекта Российской Федерации, а также с изменением конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, — в данном случае изменения вносятся федеральным конституционным законом;
— изменением наименования субъекта Российской Федерации — изменения вносятся указом Президента Российской Федерации.
Поправки в главы 3-8 должны быть одобрены двумя третями голосов депутатов Государственной Думы и тремя пятыми голосов членов Совета Федерации.
На данный момент в Конституцию Российской Федерации, в статью 65, были внесены следующие поправки: указы Президента РФ (от 9 января, 10 февраля 1996 г., от 9 июня 2001 г., от 25 июля 2003 г.); Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. (Пермская область и Коми-Пермяцкий АО изменили свой конституционно -правовой статус, став единым субъектом Российской Федерации — Пермским краем); Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. (Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО и Эвенкийский АО изменили свой конституционно-
82
правовой статус, став единым субъектом Российской Федерации — Красноярским краем); Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. (Камчатская область и Корякский АО изменили свой конституционно-правовой статус и с 1 июля 2007 г. стали единым субъектом Российской Федерации — Камчатским краем); Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. (Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО изменили свой конституционно-правовой статус и с 1 января 2008 г. стали единым субъектом Российской Федерации — Иркутской областью). Простое изменение названия федеральных субъектов не требует поправок и реализуется указом Президента.
5 ноября 2008 г., выступая в Кремле с ежегодным посланием к Федеральному Собранию, Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев предложил внести изменения в Конституцию России 1993 г. по увеличению сроков полномочий Президента Российской Федерации с 4 до 6 лет (ср. Продление президентских полномочий в странах СНГ), а Госдумы с 4 до 5 лет, а также предложил конституционно обязать Правительство Российской Федерации выступать с ежегодным отчетом перед Государственной Думой о результатах своей деятельности, а также по другим вопросам, поставленным Государственной Думой. В течение двух месяцев эти предложения были поддержаны законодательными и парламентскими органами и прошли все элементы конституционной процедуры. По сути, это единственные содержательные поправки к Конституции с момента ее принятия, влияющие наряду с решением об изменении порядка выборности губернаторов на ход политического процесса. Основанием их принятия было мнение, что политический цикл, заданный Конституцией, а именно 4 года полномочий Президента и Государственной Думы, слишком короткий и неоптимальный.
Оппоненты власти увидели в этих поправках откат от демократического духа российской Конституции, стремление увеличить срок полномочий властных органов ценой сокращения активного избирательного права (в течение жизни гражданин реже и меньше использует свое избирательное право). Действительно, срок пребывания у власти Президента и парламента оказывается одним из самых высоких в Европе (во Франции президент избирается сроком на 7 лет), особенно учитывая то, что порядок формирования парламентских органов, как правило, учитывает динамику политических предпочтений и предусматривает возможность изменения состава парламента в течение срока его созыва (Германия, Италия, другие парламентские республики). Принятые поправки отягощают политическую инерцию и не способствуют активизации политической динамики в стране. Их принятие — следование настроению и атмосфере «эпохи стабилизации».
83
Развитие конституционализма — живой процесс, допускающий как движение вперед, так и возможные отступления назад, отражающий изменения политической культуры и социальной структуры граждан. Несмотря на то что в соответствии с Конституцией РФ права и свободы человека являются высшей ценностью, Конституция РФ допускает их ограничение. Исходя из требований ст. 55 такие ограничения должны удовлетворять следующим требованиям:
— ограничение прав не должно достигать таких размеров, при которых можно будет говорить об отмене или даже умалении отдельных прав человека и гражданина, подразумевающем законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы меньшей, чем необходимая с точки зрения основного содержания этих прав и свобод;
— никакие ограничения прав и свобод человека и гражданина не могут быть сделаны на основе подзаконных актов;
— исчерпывающим перечнем оснований для ограничения прав и свобод человека и гражданина является «защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Ограничение прав и свобод не должно превышать минимально необходимую меру, позволяющую реализовать приведенные в предыдущем пункте цели. Должны одновременно выполняться все перечисленные в пп. 1-4 требования, а также остальные требования Конституции РФ. В противном случае ограничение прав и свобод человека считается антиконституционным, т.е. нарушающим логику и смысл конституционализма.
Наличие демократической конституции — показатель подлинной конституционности государства лишь в том случае, если она реально воплощена в государственной организации и неукоснительно исполняется органами власти, учреждениями и гражданами. Завершенность процесса формирования конституционного государства, закрепление принципа ограничения его компетенций с помощью специальных институтов и законов, исходящих от народа, и характеризует понятие «правовое государство». Как показывает исторический опыт, успешное развитие страны может быть обеспечено только в рамках реализации всеобъемлющей системы правового государства.
По Конституции РФ Россия является правовым государством, однако на практике этот принцип воплощен далеко не полностью. Прежде всего, в российском политическом пространстве не утвердились подлинный приоритет права и свобода политических прав. Демократический строй, по мнению многих политологов, носит во многом имитационный характер; правоприменительная практика
84
нередко избирательна, суды различных инстанций не обладают полной независимостью, за счет использования так называемого административного ресурса и создания благодаря ему сверхмощной «партии власти», в которую входят прежде всего чиновники всех рангов, на федеральном и региональном уровнях под контролем исполнительной власти фактически находится и законодательная власть. Перед российским обществом стоит задача — совершенствовать правовое сознание у граждан, государственных служащих, политиков, развивать правовую культуру нации.
Замедление этого процесса выглядело бы нонсенсом в условиях, когда конституционализм становится безусловным требованием политкорректности в глобализирующемся мире, джентльменским пропуском в круг государств, способных определять мировую политику, к кругу которых Россия относилась во все времена. Последние десятилетия не только расширили спектр инструментов давления на государства, игнорирующие эти принципы, но и дали несколько прецедентов активного реагирования международного сообщества на угрозу этим принципам (достаточно назвать идею «гуманитарной интервенции» и те случаи военного вмешательства западных стран, зачастую санкционированные ООН, которые выдвигали обоснованием защиту нарушений прав человека).
Двигателем развития конституционализма является собственная гражданская жизнь нации. Углубление социальной дифференциации общества, политической грамотности граждан, общий уровень образованности общества, активность политического участия на каждом из уровней социальной жизни являются внутренними факторами конституционного процесса, которые не могут быть заменены «готовыми» нормативными решениями, заимствованными из иной среды. В то же время наличие таких идеалов, опыт наций, поставивших в основу своей гражданской жизни конституционализм, позволяют ускорить усвоение этих норм, избежать множества ошибок и кривых дорог на этом пути. И в этом смысле процессы глобализации являются подспорьем для многих из стран, вставших на путь движения к идеалам правового государства.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. [Avak'yan S.A. Konstituciya Rossii: priroda, e'volyuciya, sovremennost'. M., 2000].
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. [Baglay M.V. Konstitucionnoe pravo Rossijskoy Federacii. M., 2001].
3. Графский В.Г. Всеобщая история права и государства. М., 2002. [Graf-skiy V.G. Vseobshchaya istoriya prava i gosudarstva. M., 2002].
85
4. Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. М.; СПб, 2000. [Zinov'evA.V. Konstitucionnoe pravo Rossii: problemy teorii i praktiki. M.; SPb., 2000].
5. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2001. [Kom-mentariy k Konstitucii Rossijskoy Federacii. M., 2001].
6. Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. М., 2001. [Konstitucii go-sudarstv Evropy: In 3 vol. Vol. 1. M., 2001].
7. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. [Konstitucionnoe pravo zarubezhnyh stran. M., 2000].
8. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь. М., 1995. [Konstituciya Rossijskoy Federacii: Enciklopedicheskiy slovar'. M., 1995].
9. Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000. [Radchenko V.I. Prezident v konstitucionnom stroe Rossijskoy Federacii. Saratov, 2000].
10. Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. М., 2000. [Xar-tli T.K. Osnovy' prava Evropeyskogo soobshchestva. M., 2000].
