CC BY
6ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
ИБРАГИМОВ Кюри Хамзатович,
доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор ЧГПУ, ЧНИИСХ, академик АН ЧР, заместитель директора Комплексного НИИ им. Х.И. Ибрагимова РАН.
КОДЗОЕВ Мурат Макшарипович,
директор ФГБУН Ингушский НИИ сельского хозяйства. E-mail: 7800467@mail.ru; сот. тел.: 8-928-020-59-97
Краткая аннотация: в статье рассматриваются предложения по совершенствованию законодательства в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Приведены основные факторы деградации земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации. Предложены принципы и основные направления разработки указанных предложений.
The article discusses proposals to improve legislation in the field of protection and rational use of agricultural lands. The main factors of degradation of agricultural lands of the Russian Federation are listed. It's proposed principles and main directions of development of these proposals.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения; охрана земель; рациональное использование земель; деградация земель; законодательное регулирование; принципы; направления
Agricultural land; land protection; land management; land degradation; legislation; regulation; principles; directions.
В соответствии с «Римской декларацией по Всемирной продовольственной безопасности»1 обеспечение права каждого человека на доступ к безопасным для здоровья и полноценным продуктам питания в соответствии с правом на адекватное питание и правом на свободу от голода является главной обязанностью российского государства. Однако полноценная реализация данного права невозможна при отсутствии в Российской Федерации воли государства на разработку единой административно-правовой системы охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.
Сохранение и воспроизводство земель сельскохозяйственного назначения являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Их рациональное использование должно быть включено в систему административно-правовых, экономических, экологических и иных социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния. Представляется, что формирование и реализация Предложений
1 Римская Декларация «О Всемирной продовольственной безопасности и План действий Всемирной встречи на высшем уровне по проблемам продовольствия» (Рим, 13 ноября 1996 г.) [Электронный ресурс] иК1_: //http://www.g20civil.com/ru/documents/205/577/ (дата обращения -10 сентября 2013 г.).
охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения должно быть взаимоувязано с общей концепцией социально-экономического развития страны, поскольку состояние земель данной категории, продовольственное обеспечение населения и его трудовая занятость, здоровье, социальное и экологическое благополучие россиян находятся в неразрывном единстве.
Предложения должны быть ориентированы на максимальную мобилизацию сил и средств Российского государства на восстановление и развитие агропромышленного производства, что позволит в долгосрочной перспективе не только обеспечить устойчивую продовольственную независимость страны и продовольственную безопасность населения, но и стать лидером на мировом рынке продовольствия.
В последние десятилетия кардинально изменились климатические, экономические, политические и иные условия состояния и использования земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации. Потенциальное воздействие кислотных осадков и глобального изменения климата, основательная ломка севооборотной зональной системы земледелия кардинально изменили почвенные характеристики данной категории земель.
По своему содержанию негативное воздей-
ствие, оказываемое на состояние земель сельскохозяйственного назначения, можно условно разделить на внешнее и внутреннее. К внешнему относятся глобальное изменение и аридизация климата, его непредсказуемость в отношении выпадения осадков, вступление России в ВТО и навязываемые ею непростые задачи сдерживания помощи отечественному сельскому хозяйству. К внутреннему относятся: рост народонаселения, повышение его спроса на экологически здоровую органическую продукцию и широкий ассортимент доступных по ценам сельскохозяйственных продуктов, сокращение площади па-хотопригодных плодородных земель и др.
Необходимость совершенствования законодательства, регулирующего широкий круг общественных отношений в области охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения, продиктована также и новыми условиями хозяйствования и нынешним состоянием российской деревни.
В таких условиях, как правило, законодательная теория и практика в целях оперативного правового регулирования насущных задач вынуждены бывают прибегать к разработке Предложений, непосредственно претендующих быть документом, предвосхищающим характер будущего законодательства.
Процесс выработки Предложений включает в себя установление общих направлений, продвижение по которым обеспечит постепенное улучшение условий охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Естественно, что данные предложения не могут претендовать как на окончательно завершенные, поскольку, трудно предвидеть все изменения почвенных характеристик, которые детерминируются перечисленными выше негативными факторами внешней и внутренней среды.
Предложения должны базироваться на:
признании важного значения состояния охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации не только для утверждения собственной продовольственной независимости, но и для глобальных процессов продовольственного обеспечения в мире;
• фундаментальных научных знаниях в сфере административного, земельного и иных смежных областей права, экономики, философии, агрономии, почвоведения, земледелия, растениеводства и иных областей аграрных знаний;
оценке современного состояния охраны и использования земель сельскохозяйственно-
го назначения и ее воздействия на обеспечение продовольственной безопасности населения Российской Федерации;
• учете глобальных, федеральных и региональных особенностей охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения.
В конечном итоге, Предложения должны быть ориентированы на то, чтобы определить цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения на долгосрочный период.
Для разработки таких научно-обоснованных Предложений необходимо определить основные факторы деградации земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации. К ним, помимо перечисленных выше негативных факторов, относятся:
• значительное сокращение площади данной категории земель;
увеличение численности населения страны при сокращении территорий, пригодных для проживания людей;
• ухудшение основных компонентов агроэкосистем, включая сокращение биологического разнообразия, связанное с этим, снижение способности почв к саморегуляции плодородия;
последствия изменения климата и выпадения кислотных дождей;
возрастание экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф, эрозии и опустынивания земель;
• недостаточный для восстановления и сохранения плодородия почв уровень координации деятельности различных земле - и природоохранных органов исполнительной власти;
• «шаблонно-уравнительный» подход в разработке систем земледелия, не учитывающий возможности адаптации рекомендуемых сельскохозяйственных культур к своему макро-, мезо- и микроразмещению на землях сельскохозяйственного назначения;
• преобладание монокультуры зерновых растений и острый недостаток бобовых культур в структуре посевной площади страны при полном отсутствии севооборотов, недостаточном внесении удобрений, что приводит к быстрому истощению плодородного потенциала пахотных угодий и деградации агроэкосистем;
низкая эффективность механизмов
землесбережения и охраны агроэкосистем, включая отсутствие эффективно действующей системы рентных платежей за пользование земельными ресурсами;
• резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области землепользования и охраны земель сельскохозяйственного назначения;
высокая доля теневой экономики в разбазаривании земель сельскохозяйственного назначения, особенно, в окрестности крупных населенных пунктов, что безвозвратно сокращает их площадь и пространственно отдаляет скоропортящуюся продукцию земли от рынка сбыта, а население от места работы;
• низкий технологический и организационный уровень аграрной сферы экономики, высокая степень изношенности сельскохозяйственной техники и других видов основных фондов;
• невысокий уровень жизни сельского населения и его массовая миграция в города;
• нарушение научно обоснованной системы земледелия и проведения агротехнических мероприятий;
• влияние природных факторов (засуха, наводнение);
• продолжающиеся опустынивание земель, водная и ветровая эрозия;
• отставание в развитии животноводства и, как следствие, недостаток органических удобрений;
• ухудшение мелиоративного состояния орошаемых и осушенных земель;
• отсутствие необходимой сельскохозяйственной и поливной техники, ее антропогенная нагрузка на почву;
• безопасность гидротехнических сооружений;
продолжающееся продвижение кислых почв на юг России.
• низкий уровень аграрного сознания и аграрной культуры сельского населения страны и др.
Эти факторы должны учитываться при разработке Предложений, направленных на проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.
В Предложениях должны быть установлены принципы Государственной политики в области охраны и рационального использования земель сель-
скохозяйственного назначения. Таковыми могут быть:
• реальная приоритетность для общества принципа охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества;
• комплексный и системный подход к решению проблемы, предусматривающий равное внимание к её административно-правовой, экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития российского общества при деградации их плодородия;
• целевое использование доходов от использования земель сельскохозяйственного назначения строго на воспроизводство их плодородия;
• предотвращение негативных экологических последствий в результате сельскохозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий от использования недостаточно проверенных новых веществ, техники и технологий;
• отказ от сельскохозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на агро-экосистемы, если их последствия непредсказуемы для плодородного потенциала земель сельскохозяйственного назначения;
устойчивое развитие сельского хозяйства на строго экологической основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;
• открытость информации о способах, путях и методах ведения аграрного производства на землях сельскохозяйственного назначения;
• участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.
В качестве основных направлений Предложений по совершенствованию законодательства в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения следовало бы определить:
1. Создание законодательной основы единого государственного управления земельным фондом России формированием Министерства земельных отношений Российской Федерации (далее -МЗОР РФ).
2. Создание и законодательное регули-
рование при МЗОР РФ информационной базы с тем, чтобы деятельность данного министерства была прозрачна для граждан через СМИ, а его аппарат управления был доступен всем заинтересованным лицам.
3. Перед предоставлением собственникам и пользователям земель правоустанавливающих документов на земельный участок провести базовое агрохимическое обследование этого участка на содержание органических и минеральных веществ, механического состава почвы и других важных показателей почвенного плодородия. И затем через каждый год осуществлять контроль за состоянием этих характеристик почвы.
4. Разработка и полное финансовое обеспечение реализации федеральных целевых программ обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также соответствующих региональных целевых программ. Обеспечение согласованности этих ра з-ноуровневых программ.
5. Создание законодательной базы по сертификации почв - т.е. деятельности, направленной на установление соответствия тех или иных почв почвоохранным, санитарно-эпидемиологическим, экологическим, фитосанитарным и иным требованиям, экономическое стимулирование деятельности собственников и несобственников земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв и защиты их от негативного воздействия вредной хозяйственной деятельности.
6. Разработка стандартов, норм, нормативов, правил, регламентов в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
7. Законодательное закрепление необходимости разработки планов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоратив-ныхфитосанитарных и противоэрозионных мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
8. Ужесточение контроля за качеством
используемых в целях обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения агрохимика-тов и пестицидов и контроль за безопасным обращением с ними.
9. Создание банков данных в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
10. Законодательное регулирование перевода земледелия на ландшафтно-экологическую основу - как эффективный способ оптимизации использования земли и других природных ресурсов и возможность осуществления управляемых экологически обоснованных воздействий на почвенное плодородие земель сельскохозяйственного назначения.
11. Правовое закрепление обязательного получения минимального аграрного образования (сокращенно - агрознаний) кандидатами на получение в собственность или аренду земель сельскохозяйственного назначения. Агрознания должны включать основные понятия в сфере почвоведения, агрономии, агрохимии, земледелия, экологии, земельного и экологического права.
12. Повышение уровня дисциплинарной, административной и иных видов юридической ответственности должностных лиц органов управления в области охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения за нарушения в данной области деятельности.
В заключение отметим, что приведенные в статье Предложения ни в коей мере не претендует на завершенность их перечня, и естественно, не могут охватить все идеи и сферы законодательного регулирования. Проблема правового регулирования охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения сложна и многогранна и требует объединения не только усилий ученых многих специальностей, но и привлечения представителей публичных органов власти страны и общественности. Настоящие Предложения могут, в частности, послужить хорошим побудительным мотивом к широкому обсуждению этой серьезной проблемы, проведению профильных научных форумов и т.д.
