CC BY
24ОСОБЕННОСТИ РЕКУЛЬТИВАЦИИ НАРУШЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
КАКНАЕВ Вадим Ильич,
аспирант Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: mariiwa@mail.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена теоретическим и практическим аспектам рекультивации нарушенных земель сельскохозяйственного назначения.
Abstract: The article is devoted to theoretical and practical aspects of reclamation of agricultural land.
Ключевые слова: Земля, охрана земель, рациональное использование земель, рекультивация нарушенных земель сельскохозяйственного назначения.
Keywords: Land, land protection, rational land use, land reclamation for agricultural purposes.
Рекультивацию земель специалисты предлагают рассматривать с трех направлений:
1) в качестве особой разновидности природоохранной меры, которая предшествует хозяйственной деятельности, другими словами, природоохранная обязанность;
2) в качестве особого вида деятельности в области обращения с отходами;
3) в качестве самостоятельной деятельности природоохранного назначения[14, с.161; 15, с.21; 16, с.7; 9, с.8].
Деление именно таким образом, во-первых, вызвано особым набором требований и ограничений, характерных для каждого из указанных аспектов,
во-вторых, вызвано особым объектным и субъектным составом этой деятельности.
Споры же специалистов и проблемы правоприменения появляются при рассмотрении рекультивации земель как особого вида деятельности по обращению с отходами, который в надлежащей степени не урегулирован ни на законодательном, ни на подзаконном уровне, скажем:
- какие конкретно виды деятельности в области обращения с отходами могут, а главное, должны осуществляться в процессе проведения работ по рекультивации земель;
- правомерно ли рекультивация земель с использованием отходов производства и потребления;
- могут ли рекультивируемые земельные участки приобретать в связи с проводимыми работами статус «объекта размещения отходов» и др. [17]
Как отмечает А.Л.Корнеев, «применительно
к делам, связанным с нарушением земельного законодательства, важно учитывать специфику сельскохозяйственного производства, особенности земли как объекта прав, последовательность операций по восстановлению» [9, с.7].
В частности, если требуется проведение рекультивации участка, то технический этап культивационных работ должен предшествовать биологической рекультивации, но не наоборот[13].
Означает это фактически, что выполненные на техническом этапе (перевозка грунта, планировка площадей) работы могут быть не приняты в расчет[3, с.59].
Один из принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения - это сохранение целевого использования земельных участков согласно ч. 3 ст. 1 Закона N 101-ФЗ[20].
Достигнуть такой цели можно не только путем непосредственно использования земель по целевому назначению, но также и путем недопущения ухудшения их состояния.
В соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначе-ния»[20] сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения должно проводиться путем систематического проведения различных специальных мелиоративных, фитосани-тарных, агротехнических, агрохимических, противо-эрозионных и иных мероприятий.
Статья 13 ЗК РФ[4] дает следующее определение: «Рекультивация земель представляет собой
мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений» [4].
Несомненно, на наш взгляд, следует добавить и иные признаки, в частности, поскольку особо ценные сельскохозяйственные угодья требуют особой охраны, они могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.
Таким образом, в ст. 13 ЗК РФ предлагается внести изменения, изложив её в следующей формулировке: «Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений с учетом того, что особо ценные сельскохозяйственные угодья, требующие особой охраны, могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается».
Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством Российской Федерации^].
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях[8] за невыполнение обязанностей по рекультивации земель, кроме того, тех или иных обязательных мероприятий в сфере улучшения земель, охраны почв установлена административная ответственность.
Ответственность за неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения усиливалась в 2011, 2014 и 2015 го-дах[22, 23, 24, 25].
Мероприятия, как справедливо отмечают исследователи, по сохранению, а особенно по улуч-
шению плодородия почв невозможно осуществить за тот или иной, достаточно короткий промежуток времени, ведь сроки их проведения исчисляются годами.
Выявилась закономерность на практике: чем выше культура земледелия в регионе, тем выше были и установленные региональным законодательством минимальные сроки аренды земельных участков сельхозназначения.
Отмена минимально установленного срока аренды земельных участков сельхозназначения противоречит духу Закона № 294-ФЗ.
Противоречит эта отмена, кроме того, также духу нормы об изъятии земельного участка, который не используется в соответствии с его целевым назначением в течение трех лет (ст. 284 Гражданского кодекса Российской Федерации) [2; 25].
Таким образом, думается, требование о минимально допустимом сроке аренды участков из земель сельскохозназначения обязательно нужно вернуть в действующее законодательство, кроме того, определить срок аренды в размере пяти лет, а также предоставить возможность субъектам России на основании данных об уровне культуры земледелия, а также на основании ценности самих, тех или иных, конкретных земель сельхозназначения устанавливать более длительные минимальные сроки аренды участков [6, с.10; 7; 17; 19, с.37].
Опыт правового регулирования обеспечения рационального использования земель в регионах показывает пример опережающего федеральное законодательство решения актуальнейших проблем земельных отношений.
Именно опережающее правовое регулирование, как отмечают специалисты, соответствует принципу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования земельных отношений, кроме того, это позволяет региональному законодательству, учитывая местные особенности, создавать правовую базу, обеспечивающую реализацию принципов, установленных ст. 9 Конституции РФ.
Объективная необходимость обеспечения рационального использования земель обусловила принятие Федерального закона от 29.12.2010 № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенст-
вования оборота земель сельскохозяйственного на-значения»[22], который назвал нарушение требований рационального использования земли в качестве основания прекращения права землепользования.
Учитывая сказанное, можно отметить, что перед органами прокуратуры стоит задача не только выявлять и пресекать нарушения в сфере землепользования, привлекать виновных лиц к гражданско-правовой и иной ответственности, но и добиваться выполнения органами надзора и контроля, должностными лицами местного самоуправления возложенных на них функций по сохранению земель сельскохозяйственного назначения и восстановлению нарушенных[1, с.47].
Можно смело выразить несогласие с посылом современного земельного законодательства, который показывает в качестве целей исключительно сохранение либо воспроизводство плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения или исключительно обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, нарушению, другим вредным воздействиям хозяйственной деятельности (что же делать с недеградированными землями?)
Такой подход контрастирует с возрастающим назначением данной категории земель в обес-
печении и продовольственной безопасности, и занятости населения России.
Например, ст. 2 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»[20], цель Закона - это установление правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности.
Согласно толковому словарю слово «воспроизводство» означает «воссоздать, повторить в копии»[11, с. 99], другими словами, действующее законодательство обязывает земледельцев сохранить в неизменном виде то, что есть.
Учитывая, что советский период развития законодательства, особенно 90-х годов XX в., оставил россиянам в наследство огромные площади значительно деградированных земель, становится явной бесперспективность реализации такого законодательства.
Задача современного российского общества в рассматриваемой области - повышение плодородия сельскохозяйственных земель.
Библиография:
1.
Гильмутдинов И.И., Абрамов П.В. Надзор за исполнением земельного законодательства и Закона РФ «О недрах» // Законность. 2014. № 10. С. 47-50.
Гражданский кодекс Российской Федерации. Федеральный закон (ч. 1) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
Жариков Ю.Г. Понятие убытков в гражданском и земельном праве // Журнал российского права. 2013. № 1. С. 59-63.
Земельный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. Ибрагимов К.Х. Некоторые аспекты классификации функций позитивного земельного права // Юрист. 2014. № 2. С. 4-10.
Калинин Г.И. Негативные последствия отмены минимально установленного срока аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2014. № 4. С. 9-11. Кобяков Э.В. Особенности аренды земельных участков земель сельскохозяйственного назначения // URL: http://blog.pravo.ru/blog/6605.html.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 1.
Корнеев А.Л. Вопросы возмещения убытков при реализации земельного законодательства // Экологическое право. 2014. № 6. С. 7
10. Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель // Экологическое право. 2012. № 6. С. 2-8.
11. Ожегов С.Н., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М.: ООО «ИТИ Технологии», 2008. С. 99.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 779.
13. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 августа 2010 г. № А53-16284/2009 // СПС «КонсультантПлюс».
14. Пышьева Е.С. Особенности правового регулирования мелиорации земель на Севере и Дальнем Востоке // Российская Арктика - территория права: альманах / Т.Я. Хабриева, Д.Н. Кобылкин, В.П. Емельянцев и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: ИЗиСП; Салехард: Администрация Ямало-Ненецкого автономного округа, Юриспруденция, 2014. С. 161-169.
15. Сбирунов П.Н. Административно-процессуальные аспекты реализации мер государственного принуждения в сфере земельных отношений // Безопасность бизнеса. 2015. № 3. С. 16-22.
16. Семенихин В.В. Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей: земельный налог для сельского хозяйства // Налоги. 2015. № 23. С. 7-11.
17. Тихомирова Л.А. Многоаспектность деятельности по рекультивации нарушенных земель: особенности и проблемы правового регулирования // СПС КонсультантПлюс.
18. Третьякова М.А. Бухгалтерский и налоговый учет аренды земель сельскохозяйственного назначения // Бухучет в сельском хозяйстве. 2012. № 2. С. 38-44.
19. Удачина Н.А. О правовом обеспечении создания и развития земельного рынка // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. № 5. С. 37-44.
20. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // сЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.
21. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
22. Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 47.
23. Федеральный закон от 3 февраля 2014 г. № 6-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 557.
24. Федеральный закон от 08.03.2015 № 46-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1416.
25. Федеральный закон от 03.07.2016 N 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. II). Ст. 4287.
