CC BY
1166
ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ: ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ТЮТЮНИК Аэлита Сергеевна
Аннотация. В статье рассматривается понятие «охрана земель» и ее содержание с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 334-ф3. Автор анализирует данные изменения и предлагает собственное определение правовой охраны земель c целью корректного применения норм на практике и в теории земельного права.
Annotation. In this article is discussed the concept and the meaning of land protection is considered with regard to the changes made by the Federal law No. 334-FZ dd. July, 03, 2016. The author analyzes these changes and offers definition "legal land protection" in order to use norms in practice and in the theory of the land law.
Ключевые слова: правовая охрана земель, цели и задачи охраны земель, содержание охраны земель, рациональное использование земель.
Keywords: legal of land protection, purposes and tasks of land protection, meaning of land protection, rational use of land.
Учеными в области как земельного, так и экологического права предложено много определений понятия «охрана земель». Так, по мнению Е.В. Сырых, «охрана земли - это деятельность или воздержание от определенных видов деятельности в целях предотвращения негативного воздействия на землю, а также деятельность по улучшению и восстановлению состояния земель, подвергшихся такому воздействию»1.
А.П. Анисимов под охраной земель понимает «систему правовых, организационных, экономических, технологических и других мероприятий по обеспечению надлежащего качества земель, предусмотренных экологическим и санитарно-эпидемиологическим законодательством посредством установления нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов в почве, сорных растений и иных факторов, загрязняющих землю»2.
Охрана земель является сферой правового регулирования земельного и экологического права, а нормы, регулирующие общественные отношения по охране земель, образуют межотраслевой институт. М.А. Фролов правильно указывает на то, что «в системе охраны земель наиболее полно проявляется
1 Сырых Е.В. Земельное право. М. : Юстицинформ, 2006.С. 70.
2 См.: Анисимов А.П. Теоретические проблемы управления земельными ресурсами поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Волгоград : ВолГУ, 2003. С. 34.
неразрывная связь земельного и экологического права, в которой охрана земель являет собой часть более широкого понятия охраны окружающей природной среды»3. Вместе с тем следует отличать охрану земель в экологическом праве от охраны земель в земельном праве. Согласимся с позицией М.М. Бринчука о том, что «природные объекты и ресурсы -земля, недра, воды, атмосферный воздух, растительный мир, объекты животного мира -каждый занимает свое особенное место в природе, свою экологическую нишу. Они же выполняют специфические функции в удовлетворении потребностей человека. Все это предопределяет необходимость дифференцированного подхода к правовому регулированию использования того или иного природного ресурса и его охране, с учетом их спе-цифики»4.
Что касается определения понятия «охрана земель» в законодательстве, то оно дается в п. 15 Межгосударственного стандарта ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения» (далее - ГОСТ 26640-85)5, в котором установлено, что охраной земель является
3 Фролов М.А. Охрана земель как экологоправовой императив земельного законодательства // Вестник Хмельницкого института регионального управления и права. Науковый часопис. 2002. № 3. С. 74-75.
4 Бринчук М.М. Экологическое право : учеб. 2008 // СПС «КонсультантПлюс».
5 См.: ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84). Государствен-
ный стандарт Союза ССР «Земли. Термины и определения» (утв.
и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 28 октября 1985 г. №> 3453) // СПС «КонсультантПлюс».
комплекс организационно-хозяйственных, агрономических, технических, мелиоративных, экономических и правовых мероприятий по предотвращению и устранению процессов, ухудшающих состояние земель, а также случаев нарушения порядка пользования землями.
В земельных актах 1990-х гг. формулировки рассматриваемого понятия отличались от приведенного ГОСТа 26640-85 незначительно. Например, согласно ст. 41 Основ законодательства СССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г.6 охрана земель -это система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных антропогенных воздействий, а также на воспроизводство и повышение плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда. В данном определении охрана земель предполагает сохранение не только качественных характеристик земель (защита от вредных воздействий, восстановление продуктивных земель), но и количественных показателей сельскохозяйственных и других ценных земель (предотвращение необоснованного изъятия и т. д.). Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как к сложным природным образованиям (экосистемам) с учетом их зональных и региональных особенностей. В ст. 100 ЗК РСФСР 1991 г.7 определение охраны земель практически повторяло положение ст. 41 Основ законодательства СССР и союзных республик о земле.
Положения ст. 12 (цели охраны земель) и 13 (содержание охраны земель) действующего ЗК РФ по структуре во многом схожи с нормами ЗК РСФСР 1991 г. (ст. 100 и ст. 101), хотя имеются и различия, среди которых одним из главных до недавнего времени было отсутствие в ЗК РФ легального определения охраны земель (в гл. II, в частности в ст. 1213 ЗК РФ, внесены изменения федеральными законами от 21 июля 2014 г. № 234-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон
6 Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (приняты ВС СССР 28 февраля 1990 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
7 Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25 апреля 1991 г. № 1103-1) // СПС «КонсультантПлюс».
№ 234-ФЗ)8 и от 3 июля 2016 г. № 334-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 334-ФЗ)9). Кроме того, отметим, что в ЗК РФ охране земель посвящена гл. II, которая расположена сразу за гл. I «Общие положения», что свидетельствует о повышенном внимании к данному вопросу со стороны государства. В прежнем ЗК РСФСР 1991 г. охране земель отводился разд. IX.
По мнению М.Ю. Тихомирова, «законодатель в ЗК не стал предпринимать попыток дать обобщающее определение понятия "охрана земли" в отдельной норме-дефиниции, поскольку в Кодексе четко определены цели (ст. 12) и содержание (ст. 13) охраны зем-ли»10. Следует сказать, что в предшествующем ЗК РСФСР 1991 г. также закреплялись цели и содержание охраны земель, но наличие данных положений не стало препятствием для включения в ЗК РСФСР определения понятия «охрана земель». Полагаем, что раскрытие в любом законодательном акте основных понятий, которые в нем используются, является положительным моментом, поскольку это облегчает применение его норм на практике. Значение охраны земель для регулирования земельных отношений велико, поэтому ее определение в ЗК РФ не может быть лишним. В связи с этим считаем положительным моментом введение Законом № 334-ФЗ в ст. 13 определения охраны земель, под которой понимается деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленная на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса. Указание в данном определении на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса позволяет сделать вывод о наличии экологической составляющей в регулировании земельных отношений. Вместе
8 Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 234-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
9 Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 334-ФЭ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
10 Тихомиров М.Ю. Охрана земель в Российской Феде-
рации : практ. пособие. М. : Изд. М.Ю. Тихомирова, 2008 // СПС «Гарант эксперт».
с тем полагаем, что данное определение страдает недостатками. Так, на наш взгляд, подлежит сомнению обозначение охраны земель как деятельности соответствующих органов и лиц, поскольку охрана в данном случае предполагает сохранение земли с помощью определенного набора средств. Для корректного определения понятия охраны земли необходимо исходить из цели ее охраны и задач, которые способствуют достижению главной цели.
В связи со сказанным остановимся подробнее на рассмотрении положений ст. 12 ЗК РФ, которая, в соответствии с Законом № 234-ФЗ с 1 января 2015 г. действует в новой редакции. Ранее ст. 12 включала в себя два пункта. В п. 1 (абз. 1) содержалось положение о том, что земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (что практически повторяло положение ч. 1 ст. 9 Конституции РФ11 в части, касающейся охраны земель). Далее законодатель конкретизировал данное положение, указывая в абз. 2 п. 1 ст. 12 ЗК РФ, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. В п. 2 ст. 12 ЗК РФ устанавливалось, что целями охраны земель являются:
1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
В новой редакции ст. 12 ЗК РФ, которая состоит теперь из одного пункта, незначительно изменена формулировка целей охраны земель, которыми являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения,
11 Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.
На наш взгляд, то, что отнесено и в прежней, и в новой редакции ст. 12 ЗК РФ к целям охраны земель, по сути таковым не является. В качестве целей охраны земель правильнее рассматривать положения необоснованно исключенного из этой статьи п. 1, в котором предусматривалось сохранение земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. сохранение земли как важнейшего природного объекта, средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Положения же ст. 12 ЗК РФ в новой редакции (как и п. 2 ст. 12 в ранее действующей редакции), по нашему мнению, представляют собой не цели, а задачи охраны земель.
Отметим, что в одном из проектов ЗК РФ от 2000 г.12 такие положения, как «предотвращение деградации и нарушения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности; улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению» относились именно к задачам охраны земель (ст. 142 проекта ЗК РФ).
Исходя из философских критериев, цель всегда идет в связке с задачей. И.А. Игнатьева при рассмотрении целей и задач как юридических понятий разного порядка справедливо заключает, что «цель предопределяет задачи, задачи способствуют раскрытию цели, определяют возможности ее достиже-ния»13. При определении целей и задач охраны земель следует исходить из того, что цель -это конечный результат деятельности человека (или коллектива людей), предварительное идеальное представление о котором и желание его достигнуть предопределяют выбор соответствующих средств и системы специфических действий по его достижению, а за-
12 Проект № 90003844-3 Земельного кодекса Российской Федерации. Внесен депутатами Государственной Думы В.В. Похмелкиным, В.И. Головлевым, Г.А. Томчиным 31 января 2000 г. // СПС «КонсультантПлюс».
13 Игнатьева И.А. Экологическое законодательство Рос-
сии и проблемы его развития. М. : Изд-во МГУ, 2001. С. 64.
дачи - конкретные пути достижения сформи-
14
рованной цели, средства ее реализации . В связи с этим, как указывалось выше, главная цель охраны земли - это сохранение земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Непосредственно с этой целью связана и необходимость сохранять землю как важнейший природный объект, способность земли быть средством производства в сельском и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Данные положения также следует отнести к целям охраны земли.
Напомним, что в ст. 100 «Цели, задачи охраны земель» ЗК РСФСР 1991 г. указывалось, что охрана земель ставит следующие цели: предотвратить деградацию и нарушение земель, другие неблагоприятные последствия хозяйственной деятельности путем стимулирования природоохранных технологий производства, введения компенсационных выплат собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам за ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью других лиц; обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению; и т. д. Таким образом, несмотря на название статьи, в ней не были выделены отдельно цели и отдельно задачи охраны земель, а то, что названо целями, скорее можно отнести к задачам охраны земель.
В литературе того периода также нет ясности, что считать целями, а что задачами охраны земель. Большинство авторов, воспроизводя положения ст. 100, конкретные задачи охраны не выделяли. Например, О.И. Крассов, рассматривая ст. 100, заключает, что земельное законодательство предусматривает особые правовые способы решения задач охраны земель. К таким способам он относит установление нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ в почве; экономическое стимулирование и иные15. Из этого напрашивается вывод: все перечисленное в статье автор рассматривает не как
14 См.: Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. 7-е изд., перераб. и доп. М. : Республика, 2001. С. 646.
15 См.: Крассов О.И. Земельное право : учеб. М. : Юристъ, 2000. С. 107 ; см. также: Ерофеев Б.В. Земельное право России. М. : Юрайт, 2004. С. 393 ; Веденин Н.Н. Земельное право: вопросы и ответы. М. : Юриспруденция, 2001. С. 128.
цели, а как задачи охраны земель, что представляется правильным. Тот же вывод следует из высказывания С.С. Бородина о том, что «качество земель может ухудшиться по двум причинам: из-за нерациональной деятельности человека в процессе их хозяйственного использования и в результате воздействия природных факторов (эрозия почв, заболачивание и т. п.). Соответственно охрана земель предполагает решение следующих основных задач: предотвращение деградации и нарушения земель и других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности; создание механизма учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечение собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков»16.
Полагаем, что формулирование целей и задач применительно к охране земель имеет существенное значение для правоприменения и последующего развития земельного права. Отметим, что выделение целей и задач для российского законодательства не ново, вместе с тем правильно поставленная цель способствует ориентированию во всем законодательстве, а ее достижение является конечным результатом общего механизма реализации законодательства. На необходимость закрепления в ЗК РФ целей и задач земельного законодательства совместно с его принципами обращал внимание Г.Е. Быстров17. В земельно-правовой литературе, в частности, И.О. Краснова указывает, что «целью земельного права является конструирование такой модели поведения людей, при которой будет поддерживаться эффективное использование земель для удовлетворения экономических и неэкономических потребностей с учетом сохранения земель как части единой экосистемы Земли и условия дальнейшего развития об-щества»18. Поскольку законодатель не стал выделять в ЗК РФ отдельно цели и задачи земельного законодательства и закрепил в ст. 1 ЗК РФ только его принципы, в которых нашли свое отражение нормы об охране земли,
16 Бородин С.С. Земельное право: общая часть : курс лекций. СПб. : СПбГУАП, 2000. С. 174.
17 См.: Быстров Г.Е. Такой Земельный кодекс России не нужен // Право и жизнь. 2001. №> 39. С. 21, 23.
18 Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс.
М. : Юристъ, 2003. С. 16.
а также учитывая конституционное положение о сохранении земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, полагаем, что выделение отдельной цели охраны земли и задач как основы для ее достижения в законодательстве необходимо для правильного понимания положений об охране земель и реализации их на практике.
Рассмотрим теперь подробнее в сравнительном плане положения ст. 12 ЗК РФ в новой редакции и ранее действовавшего п. 2 этой статьи. Во многом эти положения схожи, в то же время имеется и ряд существенных различий. Так, к положительным моментам следует отнести закрепление в ст. 12 нормы об обеспечении рационального использования земель. В земельно-правовой литературе как советского, так и современного периода охрана земель часто рассматривается в связке с ее рациональным использова-нием19. В прежних актах земельного законодательства также указывалось на рациональное использование земель. Например, в ст. 1 ЗК РСФСР 1970 г.20 и 1991 г. к задачам земельного законодательства относилось регулирование земельных отношений в целях обеспечения рационального использования и охраны земель. Полагаем, что рациональное использование земель является одним из способов достижения главной цели - сохранения земли, поэтому обеспечение ее рационального использования необходимо относить к задачам охраны земли.
Считаем оправданным подход законодателя к указанию в ст. 12 ЗК РФ наравне с «землей», которая подвергается негативным воздействиям, также «почвы», поскольку земля и почва неразрывно связаны. Согласимся с мнением Ю.Г. Жарикова о том, что земля, являющаяся природным объектом и природным ресурсом, не может быть без почв - принадлежности природно-естественной составляющей земельных участков21. Отметим, что
19 См.: Стамкулов А.С. О понятии правовой охраны земель. Алма-Ата : Каз. ун-т, 1974. С. 140-148 ; Краснов Н.И., Башмаков Г.С. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. № 10. С. 38-44.
20 Закон РСФСР от 1 июля 1970 г. «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» (вместе с Земельным кодексом РСФСР) // СПС «КонсультантПлюс».
21 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова (глава 2 - Ю.Г. Жариков). СПб. : Питер Пресс, 2009 // СПС «КонсультантПлюс».
в последующих статьях ЗК РФ термин «почвы» упоминается, например, когда предписывается обязанность сохранять почвы, восстанавливать их плодородие (ст. 13, 42 ЗК РФ). Роль почвы в сельском и лесном хозяйстве неоценима, поэтому наличие данной нормы важно для сохранения почв земельных участков.
В ст. 12 ЗК РФ (в редакции Закона № 234-ФЗ) включены новые виды негативного воздействия на земли и почвы, в частности их порча и уничтожение. В литературе эти виды негативного воздействия на землю неоднократно указывались. Так, под другими негативными (вредными) воздействиями хозяйственной деятельности понимаются порча и уничтожение плодородного слоя почвы, нерациональное использование сельскохозяйственных земель и др.22 Кроме того, в Федеральном законе от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федера-ции"»23 порча земель включена в перечень оснований для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 45 ЗК РФ). До введения термина «порча земель» в ЗК РФ он использовался, например, в п. 2.2. Методики определения размеров ущерба от деградации почв и земель (далее - Методика24); крайней степенью деградации названа порча земель и уничтожение почвенного покрова. В ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ25 установлена ответственность за уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порчу земель. Полагаем, что под указанным в ЗК РФ уничтожением земель имеется в виду уничтожение плодородного слоя почвы.
22 Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. А.К. Голиченкова. М. : БЕК, 2002. С. 51.
23 Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 123-Ф3 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"» // СПС «КонсультантПлюс».
24 Письмо Роскомзема от 29 июля 1994 г. № 3-14-2/1139 «О Методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель» ; Письмо Роскомзема от 27 марта 1995 г. № 3-15/582 «О Методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель» // СПС «КонсультантПлюс».
25 Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СПС
«КонсультантПлюс».
Недостатком ст. 12 ЗК РФ, на наш взгляд, является исключение из нее таких
видов негативного воздействия на земли, как
26
захламление и нарушение земель , хотя в других статьях ЗК РФ они упоминаются. Например, согласно п. 3 ст. 67 ЗК РФ в рамках мониторинга состояния земель осуществляются наблюдение за изменением количественных и качественных характеристик земель, в том числе с учетом данных результатов наблюдений за состоянием почв, их загрязнением, захламлением, деградацией, нарушением земель, оценка и прогнозирование изменений состояния земель (выделено нами. - А. Т.). Обновленная ст. 13 ЗК РФ оперирует термином «нарушение почвенного слоя» (п. 4, 5 ст. 13). В практической деятельности частыми случаями является захламление земель. Например, органами государственного земельного надзора фиксируется немало фактов захламления земель сельскохозяйственного назначения отходами производства и потребления. Проблема предотвращения образования отходов и ликвидация уже имеющихся загрязнений и захламлений для современного общества является крайне актуальной. Расширение границ антропогенного воздействия на окружающую среду и активное использование природных ресурсов определяют задачу охраны земель от загрязнения и захламления
27
отходами как приоритетную .
В ст. 13 ЗК РФ, которая называется «Содержание охраны земель», предусмотрены мероприятия, которые обязаны осуществлять собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы и которые направлены на предотвращение и ликвидацию загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на них, т. е. на решение задач охраны земель. Закон № 334-
26 В нормативных актах и в литературе приводятся определения нарушения и захламления земель, поскольку эти виды негативного воздействия содержались в ранее действовавшей редакции ст. 12 ЗК РФ. В соответствии с п. 5 Постановления Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» нарушением земель следует считать разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, проведение всех видов строительных, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы.
27 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М. : Юс-тицинформ, 2002 // СПС «КонсультантПлюс».
ФЗ внес изменения в ст. 13 ЗК РФ, поэтому к таким мероприятиям теперь относятся:
1) воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
2) защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;
3) защита сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранение достигнутого уровня мелиорации.
Следует отметить, что некоторые термины, содержавшиеся в ст. 13 ЗК РФ ранее, вызывали определенные трудности в понимании у правоприменителя и раскрывались в других законах, хотя прямой отсылки к законам в статье не было. Теперь в ст. 13 ЗК РФ включено положение о том, что мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами от 16 июля 1998 г. № 101 -ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»28, от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей
29
среды» , что следует отнести к положительной составляющей внесенных изменений. Например, ранее в числе мероприятий было названо «сохранение почв и их плодородия», а определение было представлено в Федеральном законе «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (согласно ст. 1 данного Федерального закона плодородие земель сельскохозяйственного назначения - способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений) применительно к плодородию земель сельскохозяйственного назначения. В действую-
28 Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101 -ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // СПС «Консуль-тантПлюс».
29 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ
«Об охране окружающей среды» // СПС «КонсультантПлюс».
щей редакции названное мероприятие изменено на «воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (согласно ст. 1 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения - сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством систематического проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фи-тосанитарных, противоэрозионных и иных мероприятий), т. е. законодатель таким образом привел термины, используемые в ЗК РФ, в соответствие с упомянутым Федеральным законом. Вместе с тем не ясна причина указания только этих законов. Например, в ст. 12 ЗК РФ законодатель в качестве целей охраны земель указывает на обеспечение рационального использования земель, в том числе для их улучшения, означающего меры мелиоративного характера, в результате которых повышается плодородие земель30. Регулированию отношений в области мелиорации земель посвящен Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»31, согласно ст. 2 которого мелиорация земель представляет собой коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Однако Федеральный закон «О мелиорации земель» не назван в п. 3 ст. 13 ЗК РФ.
Е.С. Пышьева указывает, что «в современном праве сложился односторонний подход к мелиорации земель: в земельном праве как к мере по охране земель, в аграрном - как к мере по повышению плодородия почв. На практике же мелиорация земель зачастую может выступать одновременно и в первом, и во втором качествах. Являясь правовой мерой по охране земель, она способствует их сохранению и восстановлению, обеспечивая достижение положительного экологического эффекта и оказание благоприятного воздействия на тесно связанные с ними природные объекты. Представляя собой правовую меру
30 См.: Земельное право : учеб. для бакалавров / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. М. : Проспект, 2013. С. 263.
31 Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» // СПС «КонсультантПлюс».
по повышению плодородия почв, мелиорация земель служит увеличению урожайности сельскохозяйственной продукции, полезности земель, обеспечивая достижение устойчивого экономического эффекта»32.
Среди основных видов негативного воздействия на землю в литературе выделяется переувлажнение и заболачивание земель; водная и ветровая эрозия; загрязнение земель в результате воздействия промышленных выбросов вредных веществ; захламление земель промышленными и бытовыми отхода-ми33, поэтому обязанность обладателей земельных участков по проведению мероприятий по защите земель от таких негативных воздействий сохранена в ст. 13, но определения к данным видам в ЗК РФ не предусмотрено. Определения к некоторым видам негативных процессов указаны в Методических рекомендациях (согласно Методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель «деградация земель представляет собой совокупность природных и антропогенных процессов, приводящих к изменению функций почв, количественному и качественному ухудшению их состава и свойств, снижению природно-хозяйственной значимости земель» (п. 2.1); «эрозия - разрушение почвенного покрова под действием поверхностного стока и ветра с последующим перемещением и переотложением почвенного материала» (п. 2.5); «заболачивание - изменение водного режима, выражающееся в длительном переувлажнении, подтоплении и затоплении почв и земель» (п. 2.7).
Охране земель от вредного воздействия отходов производства и потребления способствует Федеральный закон от 24 июня 1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потреб-ления»34, в соответствии с п. 5 ст. 12 которого запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питье-
32 Пышьева Е.С. Правовое регулирование мелиорации земель : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 10.
33 См.: Экологическое право : учеб. / отв. ред. Г.Е. Бы-стров [и др.]. М., 2008. С. 394.
34 Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СПС «Консуль-тантПлюс».
вого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Правовые основы деятельности в области защиты земель от эрозии и другого негативного воздействия устанавливаются в Федеральном законе от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»35, в ст. 3 которого предусматривается обязательность проведения землеустройства в случаях выявления нарушенных и подверженных негативным воздействиям земель, а также проведения мероприятий по их охране. Разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране, согласно ст. 14 Федерального закона «О землеустройстве», является главной составляющей планирования и организации рационального использования земель и их охраны.
Как в предыдущей (подп. 5 п. 1 ст. 13 ЗК РФ), так и в действующей редакции ст. 13 предусмотрено проведение мероприятий по «сохранению достигнутого уровня мелиорации». Возникает вопрос о том, что понимать под «достигнутым уровнем мелиорации». Ни ЗК РФ, ни Федеральный закон «О мелиорации земель» не содержат такого понятия. К.Х. Ибрагимов высказал интересную точку зрения о том, что норма подп. 5 п. 1 ст. 13 ЗК РФ, предусматривающая в перечне обязательных мероприятий по охране земель «сохранение достигнутого уровня мелиорации», выглядит необоснованно, поскольку в среднем по России этот уровень является крайне низким36.
Если же качество земель ухудшилось (в том числе в результате загрязнения, нарушения почвенного слоя), то лица, деятельность которых привела к такому ухудшению обязаны обеспечить их рекультивацию, т. е. провести мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений (п. 5 ст. 13 ЗК РФ). Вместе с тем в п. 6 ст. 13 указано, что порядок проведения рекультивации земель устанавливается Пра-
35 Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» // СПС «КонсультантПлюс».
36 См.: Ибрагимов К.Х. Некоторые аспекты классифи-
кации функций позитивного земельного права // Юрист. 2014.
№ 2. С. 4-10.
вительством РФ. Однако в Основных положениях о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными Приказом Минприроды РФ № 525, Роском-зема № 67 от 22 декабря 1995 г.37 в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», содержится другое определение рекультивации земель - как комплекса работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды. Полагаем, что во всех нормативных правовых актах необходимо применять одинаковое определение данного понятия для его корректного использования на практике.
Как было отмечено выше, в гл. II «Охрана земель» в последнее время внесены значительные изменения. С одной стороны, следует признать, что такое внесение изменений показывает заинтересованность законодателя в процессе улучшения норм по охране земель, с другой стороны, имеются вопросы к структуре и содержанию статей гл. II. К сожалению, из пояснительных записок к законопроектам по внесению изменений в ст. 12, 13 ЗК РФ нельзя получить информацию о причинах изменения положений статей, а также анализ статистических данных.
Неопределенность терминологического аппарата норм ЗК РФ применительно к целям охраны земель, ее задачам в конечном итоге ведет к нечеткости законодательных формулировок, регулирующих данную сферу отношений. Проведенное исследование дает основание сделать вывод о целесообразности внесения корректировок в действующую ст. 12 ЗК РФ с изменением ее названия и содержания. Предлагаем изложить эту статью в следующей редакции:
«Статья 12. Цели и задачи охраны земель
1. Целями охраны земель в Российской Федерации является сохранение земли как
37 Приказ Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» (зарегистрировано в Минюсте России 29 июля 1996 г. № 1136) // СПС «Консуль-тантПлюс».
основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а именно сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды, сохранение способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
2. Для достижения целей охраны земель, указанных в пункте 1 настоящей статьи, выделяются следующие задачи охраны земель:
1) предотвращение деградации, загрязнения, истощения, порчи, уничтожения земель и почв и других негативных воздействий на земли и почвы;
2) ликвидация негативных воздействий на земли и почвы;
3) обеспечение рационального использования земель;
4) обеспечение улучшения и восстановления плодородия земель сельскохозяйственного назначения».
Предложенная редакция ст. 12 ЗК РФ более четко и однозначно определяет цели и задачи охраны земель, что важно для нормо-творческой и правоприменительной деятельности, развития теории земельного права.
Именно «четкость и ясность формулировок законов - одно из важнейших условий их
38
правильного применения и действенности» .
Выделение целей и задач охраны земель позволяет определить функции (или роль) охраны земли в регулировании земельных отношений.
Как отмечается в литературе, охрана земель характеризуется несколькими функциями:
- охранительной, т. е. когда обеспечивается сохранение земель путем осуществления мероприятий, при которых не ухудшается состояние земельных участков и они способны быть средством производства в сельском и лесном хозяйстве;
- восстановительной, при которой обеспечивается восстановление земель, т. е. осуществление мероприятий по рекультивации земель, направленных на восстановление продуктивности и хозяйственной ценности нарушенного почвенного слоя, а также на улучшение условий окружающей среды и улучшение земель, т. е. осуществление, прежде всего,
38 См.: Советское государство и право. 1974. № 9. С. 61.
мероприятий мелиоративного характера, в результате которых повышается плодородие
39
земель .
В целом соглашаясь с приведенным положением, полагаем более правильным мероприятия по обеспечению улучшения земель относить не к восстановительной функции, а выделять отдельно, поскольку такие мероприятия могут осуществляться и на землях, которые не подвергаются негативным воздействиям.
Осуществление мероприятий по охране земель является обязанностью собственников и иных лиц, использующих ее на других правах. «Большая часть из указанных мероприятий проводятся частными лицами. Отдельные виды деятельности, например консервация, осуществляются органами государственной власти (ими могут приниматься решения о консервации)»40. В частности, согласно п. 3 Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота41 подготовка предложений о консервации земель осуществляется Федеральной службой земельного кадастра России (или ее территориальными органами) с участием Министерства природных ресурсов РФ, Министерства здравоохранения РФ (или их территориальных органов) и Министерства сельского хозяйства РФ в пределах их компетенции на основании решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, либо по инициативе собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков с учетом данных государственного мониторинга земель или специальных обследований.
На основании вышеизложенного полагаем, что правовая охрана земель представляет собой комплекс предусмотренных нормами права требований, обязательных для со-
39 См.: Земельное право : учеб. для бакалавров / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. С. 263.
40 Землякова Л.Г. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция государственного управления в сфере использования и охраны земель : моногр. М. : РИОР : ИНФРА-М, 2014. С. 83.
41 Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // СПС «КонсультантПлюс».
блюдения правообладателями земельных участков, другими гражданами и юридическим лицам, а также органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях сохранения земли как важнейшей
части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25 апреля 1991 г. № 1103-1) // СПС «КонсультантПлюс».
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СПС «КонсультантПлюс».
6. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101 -ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СПС «КонсультантПлюс».
9. Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 123-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 334-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс».
12. Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // СПС «Консуль-тантПлюс».
13. Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // СПС «КонсультантПлюс».
14. Приказ Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» (зарегистрировано в Минюсте России 29 июля 1996 г. № 1136) // СПС «КонсультантПлюс».
15. Письмо Роскомзема от 29 июля 1994 г. № 3-14-2/1139 «О Методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель» ; Письмо Роскомзема от 27 марта 1995 г. № 3-15/582 «О Методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель» // СПС «Кон-сультантПлюс».
16. ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84). Государственный стандарт Союза ССР «Земли. Термины и определения» (утв. и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 28 октября 1985 г. № 3453) // СПС «КонсультантПлюс».
17. Закон РСФСР от 1 июля 1970 г. «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» (вместе с Земельным кодексом РСФСР) // СПС «КонсультантПлюс».
18. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (приняты ВС СССР 28 февраля 1990 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
19. Проект № 90003844-3 Земельного кодекса Российской Федерации. Внесен депутатами Государственной Думы В.В. Похмелкиным, В.И. Головлевым, Г.А. Томчиным 31 января 2000 г. // СПС «КонсультантПлюс».
20. Анисимов, А.П. Теоретические проблемы управления земельными ресурсами поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. - Волгоград : ВолГУ, 2003.
21. Бородин, С.С. Земельное право: общая часть : курс лекций. - СПб. : СПбГУАП, 2000.
22. Бринчук, М.М. Экологическое право : учеб. - 2008 // СПС «КонсультантПлюс».
23. Быстров, Г.Е. Такой Земельный кодекс России не нужен // Право и жизнь. - 2001. - № 39.
24. Веденин, Н.Н. Земельное право: вопросы и ответы. - М. : Юриспруденция, 2001.
25. Волков, Г.А. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Г.А. Волков, А.К. Голиченков , О.М. Козырь ; под ред. А.К. Голиченкова. - М. : БЕК, 2002.
26. Ерофеев, Б.В. Земельное право России. - М. : Юрайт, 2004.
27. Земельное право : учеб. для бакалавров / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. - М. : Проспект, 2013.
28. Землякова, Л.Г. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция государственного управления в сфере использования и охраны земель : моногр. - М. : РИОР : ИНФРА-М, 2014.
29. Ибрагимов, К.Х. Некоторые аспекты классификации функций позитивного земельного права // Юрист. - 2014. - № 2.
30. Игнатьева, И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. - М. : Изд-во МГУ, 2001.
31. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова (глава 2 - Ю.Г. Жариков). - СПб. : Питер Пресс, 2009 // СПС «КонсультантПлюс».
32. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. - М. : Юстицинформ, 2002 // СПС «КонсультантПлюс».
33. Краснов, Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли / Н.И. Краснов, Г.С. Башмаков // Государство и право. - 1999. - № 10.
34. Краснова, И.О. Земельное право. Элементарный курс. - М. : Юристъ, 2003.
35. Крассов, О.И. Земельное право : учеб. - М. : Юристъ, 2000.
36. Пышьева, Е.С. Правовое регулирование мелиорации земель : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2015.
37. Советское государство и право. - 1974. - № 9.
38. Стамкулов, А.С. О понятии правовой охраны земель. - Алма-Ата : Каз. ун-т, 1974.
39. Сырых, Е.В. Земельное право. - М. : Юстицинформ, 2006.
40. Тихомиров, М.Ю. Охрана земель в Российской Федерации : практ. пособие. - М. : Изд. М.Ю. Тихомирова, 2008 // СПС «Гарант эксперт».
41. Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. - 7-е изд., перераб. и доп. - М. : Республика, 2001.
42. Фролов, М.А. Охрана земель как экологоправовой императив земельного законодательства // Вестник Хмельницкого института регионального управления и права. Науковый часопис. - 2002. -№ 3.
43. Экологическое право : учеб. / отв. ред. Г.Е. Быстров [и др.]. - М., 2008.
