CC BY
37УСТЮКОВА Валентина Владимировна,
доктор юридических наук, профессор, заведующаясектором аграрного и земельного права Института государства и права РАН.
Тел. моб. 8-917-506-18-37, E-mail: ustyukova@rambler.ru
ЗЕМЛЯКОВАГалина Леонидовна,
доктор юридических наук, доцент, старший научный сотрудниксектора аграрного и земельного права
Института государства и права РАН Тел. моб. 8-903-540-95-07, E-mail: zegal@inbox.ru
12.00.06 — природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ КАК ОСНОВНОГО КОМПОНЕНТА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И СОХРАНЕНИЕ ИХ РЕСУРСНОГО ПОТЕНЦИАЛА1
Аннотация.в статье рассматривается многофункциональная роль земли в общественной жизни и обосновывается необходимость сохранения ее ресурсного потенциала в интересах настоящего и будущих поколений. в связи с этим критически оцениваются инициативы по переходу от принципа деления земель на категории к территориальному зонированию. Рассматриваютсятакие механизмы, обеспечивающие сохранение ресурсного потенциала земель (в первую очередь, земель сельскохозяйственного назначения), как ответственность за неиспользование или ненадлежащее использование земель, возмещение вреда, причиненного земле как природному объекту, и убытков, возникших у правообладателей земельных участков в результате совершенного земельного или экологического правонарушения и др. Подчеркивается, что эффективная реализация этих механизмов будет способствовать обеспечению экологической и продовольственной безопасности России.
Ключевые слова.Земля и иные природные ресурсы, окружающая среда, природный объект, природный ресурс, охрана земель, рациональное использование земель, земли сельскохозяйственного назначения, возмещение вреда земле, возмещение убытков.
USTYUKOVA Valentina Vladimirovna,
the doctor of jurisprudence, professor managing the sector of the agrarian and land right of Institute of the state and the right of RAS
ZEMLYAKOVA Galina Leonidovna,
doctor of jurisprudence, associate professor, senior research associate of the sector of the agrarian and land right of Institute of the state and right of RAS
PROTECTION OF LANDS AS THE MAIN COMPONENT OF THE ENVIRONMENT AND PRESERVATION OF THEIR RESOURCE POTENTIAL
Annotation. The article considers the multifunctional role of the earth in public life and substantiates the need to preserve its resource potential in the interests of present and future generations. In this regard, initiatives to move from the principle of land division into categories to territorial zoning are critically evaluated. The article considers such mechanisms that ensure the preservation of the resource potential of land (primarily agricultural land) as liability for non-use or improper use of land, compensation for damage caused to land as a natural object, and losses incurred by land owners as a result of a land or environmental offense, etc.it is Emphasized that the effective implementation of these mechanisms will contribute to environmental and food security of Russia.
1 Статья подготовлена по итогам НИР «Потенциал природы как фактор государственной экологической политики и развития экологического права» по программе Президиума РАН «Анализ и прогноз долгосрочных тенденций научного и технологического развития: Россия и мир».
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2018
Keyword.Land and other natural resources, environment, natural object, natural resource, land protection, rational use of land, agricultural land, compensation for damage to land, compensation for losses.
Статья подготовлена по итогам НИР «Потенциал природы как фактор государственной экологической политики и развития экологического права»по программе Президиума РАН «Анализ и прогноз долгосрочных тенденций научного и технологического развития: Россия и мир»
Согласно Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440) устойчивым развитием можно считать развитие, обеспечивающее сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ре-сурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. В данном определении чаще обращается внимание на проблему сохранения благоприятной окружающей среды. Нам же хотелось бы сосредоточиться на проблеме «сохранения при-родо-ресурсного потенциала», и главным образом на сохранении такого природного ресурса как земля, хотя, безусловно, названные выше две составляющие устойчивого развития тесно взаимосвязаны, как неразрывно связаны земельная политика российского государства с государственной политикой в области экологического развития.
Охрана и рациональное использование природных ресурсов (в том числе земельных ресурсов. - Авт.) как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности рассматривается как один из принципов реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30 апреля 2012 года, и принципов осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду (ст.3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее -Закон об охране окружающей среды)). Практически в тот же период распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы, где в качестве целей политики в данной сфере называют повышение эффективности использования земель, охрану земель как основного компонента окру-
жающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.
Конституционное положение статьи 9 о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, нашло свое отражение в одном из основных принципов земельного права, закрепленномв пп.1 п. 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), согласно которому регулирование земельных отношений осуществляется исходя из многофункциональной роли земли в жизни общества. В соответствии с этим принципом земля должна рассматриваться, во-первых,как природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы, во-вторых, какприродный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно (в-третьих) как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю.
Еще одно конституционное положение вос-произведенопри формулировании другого принципа земельного законодательства - принципа приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде (в пп. 2 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ).
Как отмечалось в юридической литературе, «природный ресурс представляет собой определенную совокупность запасов природных веществ, природной энергии, территориальной сферы, которые используются обществом для удовлетворения своих потребностей или признаются в качестве таковых. Характерными чертами земли как природного ресурса являются ее производительная способность, т.е. плодородие почв, наличие свободных земель, которые могут быть использованы для размещения каких-либо производственных и иных объектов, для застройки и т.п. Применение этой правовой категории дает возможность отразить в праве специфику правового регулирования эксплуата-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2018
ции природного ресурса (земель), обусловленные его природно-экономическими свойствами, закрепить и урегулировать особенности использования запасов веществ, энергии, иных полезных свойств, которыми обладает данный ресурс природы»[18]. Соглашаясь в целом с данным утверждением, отметим все же некоторую неточность: в тех случаях, когда земля (земельный участок) используется для застройки или размещения объектов промышленности, транспорта, связи и т.п., она рассматривается некак средство производства (природный ресурс), а, в первую очередь, как пространственно-территориальный базис.
Объекты промышленности, жилые дома и т.п. могут быть размещены теоретически на любых земельных участках, а вот производительной способностью обладаютдалеко не все земли. Отсюда следует закономерный вывод о необходимости особой охраны тех земель, которые могут использоваться как средства производства. Это прежде всего земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного фонда, а также земли сельскохозяйственного использования и леса в составе иных категорий земель. При этом под охраной земель сельскохозяйственного назначения(в широком смысле) следует понимать как сохранение их качественного состояния, прежде всего естественного плодородия и других физическо-химических свойств, обеспечение их рационального использования и т.п., так и количественное сохранение площадей этих земель, защиту их от застройки.
В связи со сказанным большой общественный резонанс вызвало такое направление государственной земельной политики, закрепленное в Основах от 3 марта 2012 г., как совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на катего-рии[32].Напомним, что деление земель на категории является одним из принципов земельного законодательства, т.е. его основополагающим началом, руководящимнаправлением, котороереа-лизуется как в структуре Земельного кодекса РФ, так и во многих других нормах и самого Кодекса, и принятых в его развитие иных законов. Теперь же, на наш взгляд, без достаточных обоснований деление земель на категории предполагается заменить территориальным зонированием с определением для каждой территориальной зоны допустимых видов разрешенного использования земельных участков[32]. Данная идея нашла свое отражение в проекте Федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные зако-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2018
нодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию». Обоснованная критика как самой этой идеи, так и ее реализации в тексте законопроекта неоднократно высказывалась в юридической литературе[4, 5, 9, 14, 18].
Опасения ученых связаны с тем, что проект не предусматривает необходимых механизмов, позволяющих сохранить земли лесного и водного фонда, земли особо охраняемых территорий от неконтролируемой застройки, что может повлечь за собой нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду. Проект также не гарантирует сохранение земель сельскохозяйственного назначения как «стратегического ресурса» государства, обеспечивающего его продовольственную безопасность, развитие сельских территорий, обеспечение занятости сельского населения и т.п. Разработчики лишь обещают защитить указанные земли от необоснованного использования под застройку, но конкретные механизмы такой защиты в проекте закона не прописаны [33, 34].
Даже сторонники принятия этого законопроекта признают данное обстоятельство, указывая, что наличие института категорий земель препятствовало бесконтрольному использованию аграрных земель в несельскохозяйственных целях[20], что подтверждается судебной практикой.Так, например, суд признал законным отказ областному Министерству по управлению государственным имуществом в переводе земельного участка, предоставленного обществу с ограниченной ответственностью, из категории «земли сельскохозяйственного назначения» в категорию «земли промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения». Данный земельный участок был предоставлен обществу в аренду на срок три года для строительства склада овощной продукции. Общество же просило перевести участок в земли промышленности и иного специального назначения с целью строительства на участке и использования магазина и склада строительных и отделочных мате-риалов.К ходатайству о переводе Общество представило документы, которыми обосновывался выбор земельного участка именно для строительства склада овощной продукции, т.е. объекта сельскохозяйственного назначения.И суд правильно указал, что эти документы не являются достаточными для обоснования перевода участка в иную категорию, тем более, что и документов, подтверждающих отсутствие иных вариантов размещения магазина и склада строительных материалов не представлено. Поэтому размещение на спорном земельном участке указанных объектов противоречит основным прин-
ципам земельного законодательства, провозгласившим, что охрана земли и сохранение ее целевого назначения как основы жизнедеятельности человека имеет приоритетное значение перед ее использованием2.
По другому делу было отказано в иске об обязании краевого министерства имущественных отношений передать Обществу на праве аренды образованный участок категории земель сельскохозяйственного назначения с последующим переводом в земли промышленности и иного специального назначения для геологического изучения и добычи валунно-песчано-гра-вийной смеси на месторождении. По мнению суда, земельные участки сельхозназначения не могут быть предоставлены для разработки карьера без предварительного изменения категории земель в порядке, предусмотренном законом, т.е. изменение категории спорных земель должно предшествовать принятию решения о предоставлении земельного участка в аренду. Кроме того, существенным нарушением со стороны Общества было то, что при подаче заявления о предоставлении в аренду спорного земельного участка проект рекультивации земель не предоставлялся и не разрабатывался. Не представлен такой проект и суду3.
Еще в одном случае Общество на земельном участке, полученном им по договору субаренды с индивидуальным предпринимателем, возвело два жилых строения, а также помещение склада для размещения базы охотничьего хозяйства. Предприниматель расценил эти действия как использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением, направил обществу требование об устранении допущенных нарушений, а позднее обратился в суд с требованием о досрочном расторжении договора. Суд удовлетворил заявленные требования, указав, что «жилые строения возведены на земельном участке сельскохозяйственного назначения без учета принадлежности земли для использования в качестве пастбищ, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъек-тов»[26].
Можно привести еще множество примеров такого рода. С исключением принципа деления
2 Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10 октября 2013 г. по делу № А12-29484/2012 // СПС «КонсультантПлюс». Следует отметить, что суд «соединил» в одном предложении несколько принципов земельного права, однако по сути решение является законным и обоснованным.
3 Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 августа 2015 г. по делу № А63-5852/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
земель на категории из ЗК РФ есть опасность потерять большие площади сельхозугодий, которые нерационально и легко будут переданы под жилищные и промышленные цели[20]. А о том, что такая опасность вполне реальна, свидетельствуют высказывания самих разработчиков проекта. Так, Н.Н. Мельников, проведя обстоятельный анализ точек зрения по данному вопросу, приводит слова одного из них о том, что при переходе к системе зонирования территорий муниципалитеты будут решать, «какой участок отдать под строительство жилых домов, где заселять поля, строить заводы или возводить деловые центры». Автор справедливо отмечает, что «такая позиция не выдерживает критики. Способность земельного участка выступать средством производства в сельском хозяйстве определяется не решением органа власти, а природными характеристиками. Руководствуясь сиюминутными краткосрочными перспективами, можно, конечно же, осуществить застройку сельскохозяйственных земель. Но такой подход вступает в противоречие с проблемами продовольственной безопасности Российской Федера-ции»[21].
К сожалению, мы уже сейчас имеем негативную практику фактически бесконтрольного прекращения прав на земельные участки сельхозназначения, используемых федеральными образовательными и научными учреждениями в качестве научно-производственной базы для проведения научных опытов в сфере селекции, сортоиспытания и семеноводства, для нужд бывшего Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства[34] (с некоторых пор он стал называться «единым институтом развития в жилищной сфере деятельности»). С принятием названного законопроекта такая практика может стать массовой и то, что было доступно лишь «избранным» (указанному Фонду /ныне -институту/на основании Федерального законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»), станет доступно всем, было бы желание и хорошие отношения с муниципалитетами. Так что проблему борьбы с коррупцией названный закон, как обещано разработчиками, не решит.
Следует подчеркнуть, что, возражая против отмены деления земель на категории, многие ученые допускают использование территориального зонирования в качестве дополнительного критерия определения правового режима земельных участков[12, 19, 22]. Таким образом, можно признать, что «институты градостроительного законодательства не могут полностью заменить категоризацию земель по целевому назначению»[12], а «отмена категорий земель повлечет за собой
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2018
существенное «перекраивание» всего природо-ресурсного законодательства»[13] и негативно скажется на охране земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых тер-риторий,земель лесного и водного фонда.
Если вернуться к вопросу о необходимости сохранения качественного состояния земель (их ресурсного потенциала), то статья 12 ЗК РФ определяет цели охраны, относя к ним предотвращение и ликвидацию загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель (в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельхозназначения и улучшения земель).Достижение этих целей обеспечивается различными правовыми средствами, среди которых основное место занимают определение в законе обязанностей граждан и юридических лиц по рациональному использованию земельных ресурсов и установление ответственности за неисполнение этих обязанностей. Наряду со штрафами, установленными Кодексом РФ об административных правонарушениях, в качестве «высшей меры» наказания может применяться принудительное изъятие земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения и прекращение прав на такие земельные участки, если они не используются по целевому назначению или используются с нарушением действующего законодательства. Для этого в Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обороте земель) предусмотрена специальная статья 6, регулирующая указанные отношения.
Следует отметить, что рациональное природопользование выделено в качестве одного из приоритетных направлений в указе Президента РФ от 7 июля 2011 г. № 899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в РФ и перечня критических технологий Российской Федерации». Вместе с тем, какое использование можно считать рациональным, нормативные акты четко не определяют, что создает трудности в правоприменении.
Обратим внимание на то, что указанная статья 6 Закона об обороте земель неоднократно менялась за последние 10 лет. Если первоначально в статье говорилось, что случаи ненадлежащего использования земли определяются Земельным кодексом РФ, т.е. норма имела отсылочный характер, то впоследствии были сделаны попытки конкретизировать положение о том, какое использование сельскохозяйствен-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2018
ных земель следует считать ненадлежащим или нерациональным. Так, в конце 2010 г. в Законе появилась формулировка о возможности изъятия земель сельхозназначения,«если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки». Указанные критерии было «поручено» установить Правительству РФ, что и было сделано соответственно в июле 2011 и в июле 2012 года[28]. Естественно, до принятия этих критериев (при всем их несовершенстве) норма закона была мертвой, неработающей, что не способствовало сохранению ресурсного потенциала этих земель.
В действующей редакции статьи 6 Закона об обороте земель ссылка на критерии существенного снижения плодородия земель (почв) осталась, а в отношении вреда, причиненного окружающей среде появилась отсылка к Закону об охране окружающей среды, в соответствии с которым и должен определяться размер такого вреда. При этом уже нет указания на то, что этот вред должен быть значительным. Подробнее о возмещении вреда земле будет сказано ниже.
Существенные изменения произошли в регулировании изъятия земель сельскохозяйственного назначения в связи с их неиспользованием. Согласно действующей редакции (от 3 июля 2016 г.) п. 3 ст. 6 Закона об обороте земель принудительное изъятие земельного участка сельхозназначения (за исключением участка, являющегося предметом ипотеки, а также участка, в отношении собственника которого судом возбуждено дело о банкротстве) допускается в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд с момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению или использования с нарушением законодательства, такой земельный участок не используется для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. Признакинеиспользования земельных участков по целевому назначению утверждены постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 369, но и они, по мнению специалистов, нуждаются в уточнении. Следует отметить, что согласно прямому указанию закона эта норма распространяется только на лиц, которым земельные участки принадлежат на праве собственности. Что касается иных прав на землю (права постоянного (бессрочного) пользования,
пожизненного наследуемого владения и аренды), тоони принудительно прекращаются в соответствии со ст.45-46 ЗК РФ.
Некоторые недостатки новой редакции ст. 6 Закона об обороте земель сельхозназначения уже были проанализированыв юридической литературе[33]. Сомнительным представляется и дополнение данной статьи положением о том, что гражданин или юридическое лицо, которые приобрели на торгахземельный участок после его изъятия в связи с неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства или земельный участок, в отношении которого имеются сведения о его неиспользовании в течение трех и более лет по целевому назначению для ведения сельского хозяйства, и не приступили к использованию такого участка по целевому назначению в течение года с момента возникновения права собственности на него, несут ответственность в порядке, установленном законодательством. В развитие этой нормы статья 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях дополнена пунктом 2.2 устанавливающим соответствующую ответственность в виде штрафа в процентах от кадастровой стоимости земельного участка, но не менее 2 тыс.руб. для граждан и индивидуальных предпринимателей и 100 тыс. - для юридических лиц.
По нашему мнению, наличие такой нормы не будет способствовать возврату неиспользуемых земель в сельскохозяйственное производство, а приведет к обратному эффекту - желающих приобрести такие земельные участки будет немного. Законодателю следовало бы, напротив, стимулировать лиц, которые приобретают (да еще на аукционе!) земельные участки, не использовавшиеся в течение длительного времени и будут пытаться восстановить их ресурсный потенциал.Вместо этого таких лиц ставят в худшее положение по сравнению с обычными приобретателями земельных участков, у которых на «неиспользование» есть три года, а у указанных лиц - только год.
В наибольшей степени восстановлению ресурсного потенциала неиспользуемых или ненадлежащим образом используемых земель способствует такая мера ответственности, как возмещение вреда, причиненного земельному участку, тем более что даже принудительное прекращение прав на земельный участок не освобождает граждан и юридических лиц от обязанности по возмещению вреда, причиненного земельными правонарушениями (ст. 76 ЗК РФ).
Вред может выражаться в загрязнении и захламлении земель, утрате почвенного плодородия и иных качественных характеристик
земельного участка, самовольном занятии земельного участка, приведении его в состояние, пригодное для использования, после проведения каких-либо работ и т.п. «В экономическом аспекте это трансформируется в стоимость утраченного или поврежденного земельного участка, вынужденных расходов на очистку или рекультивацию земель, а также в стоимость неполученных доходов в результате утраты или повреждения земель»[10].
В 2014 году на территории России «выявлено более 2 тысяч случаев нарушения земельного законодательства с нанесением вреда сельскохозяйственным землям. В добровольном порядке возмещено 3,1 млрд. рублей в счет ущерба (из них 11,9 млн. рублей в денежном эквиваленте и 3 млрд. рублей - путем проведения рекультивации нарушенных земель)»[6]. В 2015 году отмечено более 1,7 тысяч нарушений земельного законодательства с нанесением вреда почвам. «Наиболее распространенными видами таких правонарушений были несанкционированное размещение отходов производства и потребления и снятие или перемещение плодородного слоя почвы (карьеры и др.)»[7].Согласно Закону об охране окружающей среды размер вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков или в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде (ст. 77, 78).
Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утверждена Приказом Минприроды России от 08 июля 2010 г. № 238 (далее -Методика, Методика исчисления вреда, причиненного почвам).
Ввиду схожести правовых механизмов отношения по возмещению вреда окружающей среде нередко относят к гражданско-правовой ответственности, хотя следует обратить внимание, что в Законе об охране окружающей среды говорится об имущественной ответственности, что, на наш взгляд, не тожественно понятию гражданско-правовой ответственности.
Можно согласиться с тем, что отнесение к институту гражданско-правовой ответственности норм о возмещении экологического вреда искажает их действительную цель и значительно ограничивает возможности модификации этого юридического инструмента[16]. Основной целью нормативных предписаний о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, должна быть не защита имущественных
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2018
интересов собственников природных объектов (сущность возмещения вреда как вида гражданско-правовой ответственности), а обеспечение восстановления среды[16].
В связи с этим заслуживают внимания исследования, посвященные специальным видам ответственности: земельно-правовой[31], и эколого-правовой[1, 2, 3]. При этом, конечно, нельзя полностью отрицать возможность применения к рассматриваемым правоотношениям мер гражданско-правовой ответственности (например, она применяется в тех случаях, когда речь идет об убытках правообладателя земельного участка в связи с земельным или экологическим правонарушением).
Думается, в случае, когда речь идет о возмещении экологического вреда земле, то имеется в виду ее значение как природного объекта, важнейшей составной части природы. И именно публично-правовые образования являются ответственными за ее состояние, т.к. соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). А среди основных прав человека и гражданина в Конституции РФ названо право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42). В связи с этим именно публично-правовые образования должны осуществлять восстановление нарушенного состояния земель, если эти земли/земельные участки не предоставлены частным лицам.
В законодательстве не устанавливается приоритета какой-либо из двух форм возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением. Тем не менее, на практике наиболее удобной формой возмещения вреда является денежная форма. Можно согласиться с тем, что это, по сути, «снижает эффективность института возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением, так как не всегда полученные потерпевшим денежные средства используются на восстановление нарушенных земель»[10]. Назначенная судом сумма возмещения вреда поступает в государственный бюджет и затем перераспределяется на различные мероприятия. Таким образом, «взысканная компенсация превращается в чистый доход, а государство становится заинтересованным лицом в поддержании условий для несоблюдения экологического законодательства»[17]. Поэтому «восстановление нарушителем естественного состояния какого-либо компонента окружающей среды является наиболее эффектив-ным»[22, 23].
При рассмотрении дел о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, судам важно не только выявить факт причинения такого
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2018
вреда, но и установить его последствия, которые могут выражаться в виде истощения природных ресурсов,деградации естественных экологических систем и в виде иных последствий. Согласно правовым позициям Верховного суда РФ «в целях правильного разрешения вопросов, требующих специальных познаний в области экологии, в том числе и при определении размера вреда, причиненного экологическим правонарушением, по делу должны проводиться соответствующие экспертизы с привлечением специалистов: экологов, санитарных врачей, почвоведов, лесоводов и других»[30]. Например, не всегда утечка химических веществ из трубопровода свидетельствует о загрязнении земель и влечет необходимость возмещения вреда почвам[25].
В практике нередки случаи, когда на лицо, виновное в нарушении земельного законодательства, которое по собственной инициативе уже осуществило рекультивацию загрязненных земель, на основании решения суда возлагается обязанность возместить вред, причиненный почвам какобъекту охраны окружающей среды, в денежном выражении, исчисленный органом государственного земельного надзора исходя из Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам[23].
В то же время встречаются ситуации, когда суды отказывают в удовлетворении иска органа государственного земельного надзора в части возмещения вреда, причиненного почвам в денежном выражении, исчисленном в соответствии с Методикой, в связи с тем, что ответчиком были проведены работы по рекультивации нарушенных земель[24].
Таким образом, по схожим делам судами принимаются итоговые судебные акты с противоположными позициями. Такая ситуация вряд ли является нормальной, поэтому Верховному суду следует дать судам четкие руководящие указания по рассмотрению такого рода дел с целью формирования единообразной судебной практики.В ст. 77, 78 Закона об охране окружающей среды, как указывалось выше, говорится об определении размер вреда, причиненного окружающей среде, с учетом понесенных убытков, включая упущенную выгоду. То есть, по всей видимости, речь в указанных нормах закона идет о том, что у правообладателя земельного участка, который произвел затраты на восстановление земель за свой счет, помимо этого могли возникнуть и убытки.
Представляется, что категория «убытки» применима к отношениям по поводу земли в значении природного ресурса, используемого как средство производства в сельском и лесном
хозяйстве, т.е. как основа осуществления хозяйственной и иной деятельности, а также по поводу земельного участка как недвижимого имущества.
Так, например, у сельскохозяйственного товаропроизводителя могут возникнуть убытки в связи с загрязнением почв на принадлежащем ему земельном участке, несанкционированным размещением отходов производства и потребления, перекрытием поверхности почвы, повлекшими за собой гибель урожая сельскохозяйственных культур, необходимость дополнительной закупки посадочного материала, удобрений, горюче-смазочных материалов и т.п., для иных землепользователей - невозможность использования земельного участка в течение какого-то периода до устранения нарушения, снижение стоимости загрязненного земельного участка и т.д. То есть, «подсчитывает убытки сам потерпевший, используя свои учетные данные, документы о затратах на производство, уплату нало-гов»[15]. Думается, эти убытки подлежат возмещению собственнику (как частному, так и публичному) или иному правообладателю земельного участка лицом, в результате действий которого причинен вред почвам.
Такой вывод согласуется с нормами ст. 57 и 62 ЗК РФ, в соответствии с которыми убытки при ухудшении качества земель возмещаются собственникам и иным правообладателям земельных участков в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством.
По делам о возмещении убытков истец обязан доказать наличие убытков[29], то есть расходы, которые он произвел в связи с нарушением его права или должен будет произвести для восстановления своего нарушенного права, и неполученные доходы (п. 2 ст. 15 ГК РФ). Таким образом, если иск о возмещении вреда,причи-ненного почвам, находящимся на земельном участке, принадлежащем частному лицу, заявлен органом государственного земельного надзора и исчислен в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного почвам, это не является препятствием для предъявления правообладателем такого участка иска о возмещении ему убытков в связи с причинением вреда земельному участку.
Надо отметить, что в результате хозяйственной деятельности причиняется вред не только землям сельскохозяйственного назначения. В настоящее время для урбанизированных территорий наиболее характерными являются такие негативные воздействия, как разрушение почвенного покрова, загрязнение и захламление земель промышленными и бытовыми отходами.
При этом загрязнение и захламление земель в той или иной мере относится ко всей территории Российской Федерации, за исключением земель природоохранного назначения и значительной части земель лесного фонда[6].
В заключение подчеркнем, что проблемы правового регулирования земельных и экологических отношений всегда вызывали многочисленные острые споры. Они постоянно находятся в центре внимания руководителей государства, политиков, общественных деятелей, ученых-юристов и практических работников. И от того, насколько полно и всесторонне урегулированы земельные и экологические отношения, во многом зависит положение дел в обществе[8], в том числе и состояние его экологической и продовольственной безопасности. При этом законодатель должен найти оптимальный баланс между экономикой и экологией, с тем, чтобы обеспечить, с одной стороны, стабильное социально-экономическое развитие страны, а с другой, сохранить природные ресурсы для настоящего и будущих поколений.
Список литературы:
[1] Анисимов А.П., Устюкова В.В., Чикиль-дина А.Ю. Эколого-правовая ответственность за причинение вреда окружающей среде: проблемы обоснования // Труды Института государства и права РАН. 2017. Том 12. № 4. С. 133-161.
[2] Бринчук М.М. Так существует ли эколо-го-правовая ответственность? // Экологическое право. 2009. № 2/3.
[3] Бринчук М.М. Эколого-правовая ответственность - самостоятельный вид ответственности // Lexrussica. 2016. № 6. С. 26 - 47.
[4] Волков Г.А. Проблемы совершенствования земельного законодательства // Экологическое право. 2012. № 1. С. 25-28.
[5] Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 10. С. 78-81.
[6] Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2014 году. - М., 2015.
[7] Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2015 году. - М., 2016. С. 117.
[8] Дудин М.Н., Лясников Н.В., Иващенко Н.П., Фролова Е.Е. Россия в системе мировой экономики и международных связей в условиях инновационной трансформации социально-экономических систем. Монография // М., РУСАЙНС, 2017, с.5, 7.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2018
[9] Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Проблемы отмены деления земель на категории в условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства // Аграрное и земельное право. 2014. № 11. С. 37-42 и др.
[10] Земельное право: учеб.для бакалавров / отв. ред. Н. Г. Жаворонкова, О. А. Романова. -М., 2013. С. 216.
[11] Землякова Г.Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция в сфере использования и охраны земель. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2013.
[12] Землякова Г.Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция управления в сфере использования и охраны земель: Монография. - М.: РИОР: ИНФР-М, 2013. С.46.
[13] Землякова Г.Л. Правовое значение категоризации земель в свете совершенствования нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)»: Сб. тезисов. М., 2010. С. 412 - 417.
[14] Землякова Г.Л., Самончик О.А., Устю-кова В.В. Конституционные основы земельного и аграрного права // Государство и право. 2014. № 1. С. 63-73.
[15] Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. - М.: Эксмо, 2010. (автор главы 12 -Ю.Г. Жариков). С. 253.
[16] Князев М.А. Российское государство как субъект возмещения экологического и эко-генного вреда / Отв. ред. М.М. Бринчук. - М.: «ИПЦ Маска», 2010. С. 66.
[17] Краснова И.О. Правовое регулирование возмещения экологического вреда // Экологическое право. 2005. № 4.
[18] Крассов О.И. Земельный участок как объект природы и природный ресурс // Экологическое право. 2013. № 6. С. 8 - 16.
[18] Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы. М.: Норма: ИНФРА-М.,2014. С. 339.
[19] Крассов О.И. Способы определения правового режима земель // Экологическое право России: сб. материалов науч.-практ. конференций. Выпуск пятый. 2005-2007 гг. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М.: Форгрейфер. 2009. С. 513.
[20] Лаврищева О.А. От категории земель к территориальному планированию // Земельная реформа в Российской Федерации: новшества в законодательстве и практика их применения. Сборник научных трудов по итогам всероссийской научной конференции. 21-22 сентября 2017
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2018
г. Елец: Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина, 2017. С. 109-110.
[21] Мельников Н.Н. Проблемы соотношения и взаимосвязи категоризации земель и зонирования территорий в системе правовых регуляторов земельных отношений // Правовое регулирование земельных отношений: проблемы и решения. Труды Института государства и права РАН. 2015. № 1. С. 15-16.
[22] Моргунова Е.Р. Установление правового режима земель при градостроительном зонировании. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 30-31 и др.
[23] Определение Верховного суда РФ от 03 июня 2015 г. № 310-ЭС15-1168 по делу № А54-503/2014 // СПС «Консультант Плюс».
[24] Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 08 апреля 2016 г. № Ф06-7109/2016 по делу № А57-14318/2015 // СПС «Консультант Плюс».
[25] Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 15 декабря 2016 г. № Ф10-4942/2016 по делу № А14-15486/2015 // СПС «Консультант Плюс».
[26] Постановление ФАС Поволжского округа от 29 марта 2011 г. по делу № А12-13851/2010 // СПС «КонсультантПлюс».
[27] Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 августа 2015 г. по делу № А63-5852/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
[28] Постановления Правительства РФ от 22 июля 2011 г. № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и от 19 июля 2012 № 736 «О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли».
[29] Пункт 12 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного суда РФ. 2015. № 8.
[30] Пункт 40 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» // Российская газета. 2012. № 251.
[31] Самончик О.А. Тенденции развития законодательства о прекращении прав на земельные участки при их ненадлежащем использова-
нии // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 1. С. 96 - 117.
[32] Устюкова В.В. Правовое обеспечение государственной политики использования земельного фонда / / Тезисы доклада на Ученом Совете Института государства и права РАН 11 мая 2016 г. // http://igpran.ru/public/ publiconsite/Ustyukova_tezisy.pdf
[33] Устюкова В.В. Проблемы применения нового порядка изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения в связи с их неиспользованием // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 5. С. 155-159
[34] Устюкова В.В., Войт М.Н. Проблемы защиты прав федеральных образовательных и научных учреждений на землю // Природообу-стройство. 2017.№ 1. С. 112-119.
Spisokliteratury:
[1] Anisimov A.P., Ustyukova V.V., CHikil'dina A.YU. EHkologo-pravovayaotvetstvennost' zaprichinenievredaokr uzhayushchejsrede: problemyobosnovaniya // TrudyInstitutagosudarstva i prava RAN. 2017. Tom 12. № 4. S. 133-161.
[2] Brinchuk M.M. Taksushchestvuetliehkologo-
pravovayaotvetstvennost'? //
EHkologicheskoepravo. 2009. № 2/3.
[3] Brinchuk M.M. EHkologo-pravovaya otvetstvennost' - samostoyatel'nyj vid otvetstvennosti // Lex russica. 2016. № 6. S. 26 -47.
[4] Volkov G.A. Problemy sovershenstvovaniya zemel'nogo zakonodatel'stva // EHkologicheskoe pravo. 2012. № 1. S. 25-28.
[5] Galinovskaya E.A. O napravleniyah sovershenstvovaniya ustanovleniya kategorij i razreshennogo ispol'zovaniya zemel' // Imushchestvennye otnosheniya v Rossijskoj Federacii. 2012. № 10. S. 78-81.
[6] Gosudarstvennyj (nacional'nyj) doklad o sostoyanii i ispol'zovanii zemel' v Rossijskoj Federacii v 2014 godu. - M., 2015.
[7] Doklad o sostoyanii i ispol'zovanii zemel' sel'skohozyajstvennogo naznacheniya Rossijskoj Federacii v 2015 godu. - M., 2016. S. 117.
[8] Dudin M.N., Lyasnikov N.V., Ivashchenko N.P., Frolova E.E. Rossiya v sisteme mirovoj ehkonomiki i mezhdunarodnyh svyazej v usloviyah innovacionnoj transformacii social'no-ehkonomicheskih sistem. Monografiya // M., RUSAJNS, 2017, s.5, 7.
[9] ZHavoronkova N.G., Vyphanova G.V. Problemy otmeny deleniya zemel' na kategorii v usloviyah reformirovaniya zemel'nogo i
gradostroitel'nogo zakonodatel'stva // Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2014. № 11. S. 37-42 i dr.
[10] Zemel'noe pravo: ucheb. dlya bakalavrov / otv. red. N. G. ZHavoronkova, O. A. Romanova. - M., 2013. S. 216.
[11] Zemlyakova G.L. Vedeniegosudarstvenn ogokadastranedvizhimostikakfunkciya v sfereispo l'zovaniyaiohranyzemel'. M.: RIOR: INFRA-M, 2013.
[12] Zemlyakova G.L. Vedeniegosudarstvenn ogokadastranedvizhimostikakfunkciyaupravlen iya v sfereispol'zovaniyaiohranyzemel': Monografiya. - M.: RIOR: INFR-M, 2013. S.46.
[13] Zemlyakova G.L. Pravovoeznacheniekat egorizaciizemel' v svetesovershenstvovaniyanorm ativno-pravovogoregulirovaniyapredostavleniyag osudarstvennyhuslug v oblastigradostroitel'nojde yatel'nosti // MaterialyMezhdunar. nauch.-prakt. konf. "Gosudarstvoipravo: vyzovy XXI veka (Kutafinskiechteniya)": Sb. tezisov. M., 2010. S. 412 - 417.
[14] Zemlyakova G.L., Samonchik O.A., Ustyukova V.V. Konstitucionnyeosnovyzemel'nog oiagrarnogoprava // Gosudarstvoipravo. 2014. № 1. S. 63-73.
[15] Institutyehkologicheskogoprava / S.A. Bogolyubovi dr. - M.: EHksmo, 2010. (avtorglavy 12 -YU.G. ZHarikov). S. 253.
[16] Knyazev M.A. Rossijskoegosudarstvoka ksub"ektvozmeshcheniyaehkologicheskogoiehkog ennogovreda / Otv. red. M.M. Brinchuk. - M.: «IPC Maska», 2010. S. 66.
[17] Krasnova I.O. Pravovoeregulirovanievo zmeshcheniyaehkologicheskogovreda // EHkologicheskoepravo. 2005. № 4.
[18] Krassov O.I. Zemel'nyjuchastokkakob"e ktprirodyiprirodnyjresurs // EHkologicheskoepravo. 2013. № 6. S. 8 - 16.
[18] Krassov O.I. Pravosobstvennostinazemlyu v stranahEvropy. M.: Norma: INFRA-M.,2014. S. 339.
[19] Krassov O.I. Sposobyopredeleniyapravo vogorezhimazemel' // EHkologicheskoepravoRossii: sb. materialovnauch.-prakt. konferencij. Vypuskpyatyj.2005-2007 gg. / Pod red. prof. A.K. Golichenkova. M.: Forgrejfer. 2009. S. 513.
[20] Lavrishcheva O.A. Otkategoriizemel' k territorial'nomuplanirovaniyu // Zemel'nayareforma v RossijskojFederacii: novshestva v zakonodatel'stveipraktikaihprimene niya. Sborniknauchnyhtrudovpoitogamvserossijs kojnauchnojkonferencii. 21-22 sentyabrya 2017 g. Elec: Eleckijgosudarstvennyjuniversitetimeni I.A. Bunina, 2017. S. 109-110.
[21] Mel'nikov N.N. Problemysootnosheniya ivzaimosvyazikategorizaciizemel'
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2018
izonirovaniyaterritorij v sistemepravovyhregulya torovzemel'nyhotnoshenij // Pravovoeregulirova niezemel'nyhotnoshenij: problemyiresheniya. Trudy Institutagosudarstvaiprava RAN. 2015. № 1. S. 15-16.
[22] Morgunova E.R. Ustanovleniepravovog orezhimazemel' prigradostroitel'nomzonirovanii. Avtoref.diss... kand. yurid. nauk. M., 2013. S. 30-31 i dr.
Nekrasov A. Gosudarstvovybiraetden'gi // EHZH-YUrist. 2013. № 19. S. 4.
[23] OpredelenieVerhovnogosuda RF ot 03 iyunya 2015 g. № 310-EHS15-1168 podelu № A54-503/2014 // SPS «Konsul'tantPlyus».
[24] PostanovlenieArbitrazhnogosudaPovolz hskogookrugaot 08 aprelya 2016 g. № F06-7109/2016 podelu № A57-14318/2015 // SPS «Konsul'tantPlyus».
[25] PostanovlenieArbitrazhnogosudaCentra l'nogookrugaot 15 dekabrya 2016 g. № F10-4942/2016 podelu № A14-15486/2015 // SPS «Konsul'tantPlyus».
[26] Postanovlenie FAS Povolzhskogookrugaot 29 marta 2011 g. podelu № A12-13851/2010 // SPS «Konsul'tantPlyus».
[27] PostanovlenieFederal'nogoarbitrazhnog osudaSevero-Kavkazskogookrugaot 6 avgusta 2015 g. podelu № A63-5852/2014 // SPS «Konsul'tantPlyus».
[28] PostanovleniyaPravitel'stva RF ot 22 iyulya 2011 g. № 612 «Ob utverzhdeniikriterievsu shchestvennogosnizheniyaplodorodiyazemel' sel's kohozyajstvennogonaznacheniya» iot 19 iyulya 2012 № 736 «O kriteriyahznachitel'nogouhudshen iyaehkologicheskojobstanovki v rezul'tateispol'zo vaniyazemel'nyhuchastkovizzemel' sel'skohozyaj
stvennogonaznacheniya s narusheniemustanovlen
nyhzemel'nymzakonodatel'stvomtrebovanijracio
nal'nogoispol'zovaniyazemli».
[29] Punkt 12 PostanovleniyaPlenumaVerho vnogosuda RF ot 23 iyunya 2015 g. № 25 «O prime neniisudaminekotoryhpolozhenijrazdela I chastip ervojGrazhdanskogokodeksaRossijskoj Federacii» // Byulleten' Verhovnogosuda RF. 2015. № 8.
[30] Punkt 40 PostanovleniyaPlenumaVerho vnogosuda RF ot 18 oktyabrya 2012 g. № 21 «O pri meneniisudamizakonodatel'stvaobotvetstvennosti zanarusheniya v oblastiohranyokruzhayushchejsr edyiprirodopol'zovaniya» // Rossijskayagazeta. 2012. № 251.
[31] Samonchik O.A. Tendenciirazvitiyazako nodatel'stva o prekrashcheniipravnazemel'nyeuch astkipriihnenadlezhashchemispol'zovanii // Trudy Institutagosudarstvaiprava RAN. 2015. № 1. S. 96 - 117.
[32] Ustyukova V.V. Pravovoeobespechenieg osudarstvennojpolitikiispol'zovaniyazemel'nogof onda // TezisydokladanaUchenomSoveteInstituta gosudarstvaiprava RAN 11 maya 2016 g. // http ://igpran.ru/public/publiconsite/ Ustyukova_tezisy.pdf
[33] Ustyukova V.V. Problemyprimeneniyan ovogoporyadkaiz"yatiyazemel'nyhuchastkovsel's kohozyajstvennogonaznacheniya v svyazi s ihneispol'zovaniem // VestnikSaratovskojgosudar stvennojyuridicheskojakademii. 2016. № 5. S. 155-159
[34] Ustyukova V.V., Vojt M.N. Problemy zashchity prav federal'nyh obrazovatel'nyh i nauchnyh uchrezhdenij na zemlyu // Prirodoobustrojstvo. 2017. № 1. S. 112-119.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2018
