Ремедиация как направление правовой охраны земель Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 349.415

РЕМЕДИАЦИЯ КАК НАПРАВЛЕНИЕ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Макарова Тамара Ивановна

Заведующая кафедрой экологического и аграрного права Белорусского государственного университета,

доктор юридических наук, профессор; г. Минск, Республика Беларусь; e-mail: makti@bsu.by

Джабаилдаева Гульнар Токсанбаевна

Аспирант кафедры экологического и аграрного права

Белорусского государственного университета,

г. Минск, Республика Беларусь; e-mail: dzhabaildaeva@mail.ru

Ключевые слова: охрана земель; ремедиация; рекультивация; оценка ущерба; восстановление земель; возмещение вреда; возмещение потерь; консервация земель; земельное законодательство.

Аннотация. Настоящая статья посвящена вопросам совершенствования законодательной регламентации в сфере охраны земель. Авторами раскрыта и обоснована актуальность исследуемой темы, а также дан краткий обзор изученности данного вопроса. В частности авторы исследуют ремедиацию как направление правовой охраны земель по законодательству Республики Казахстан. Рассматривается опыт США и Франции в части применения ремедиации к нарушенным землям. Раскрываются и сравниваются такие понятия как рекультивация, оценка ущерба и ремедиация, в совокупности определяющие восстановление земель.

Анализируются нормативные правовые акты, регулирующие рекультивацию, консервацию земель, экономическую оценку ущерба и выявляется общее для этих понятий содержание - восстановление земель до первоначального состояния. Дается толкование видам ремедиации, таким как прямая, альтернативная и компенсирующая. Исходя из общих подходов к ре-медиации в экологическом законодательстве, обосновывается содержание данного термина с целью охраны земель. В силу того, что ремедиация применяется в большей степени к охране земель, авторы обосновывают необходимость введения мерремедиационного характера в земельное законодательство с учетом особенностей охраны и защиты земель как компонента окружающей среды.

Дана авторская формулировка ремедиации применительно к земельным правоотношениям, которая выступает как совокупное понятие, охватывающая комплекс мер по экологическому и экономическому восстановлению земель, возмещению вреда, причиненного землям в результате правонарушения либо правомерной деятельности, размер которого представляет собой стоимостное выражение затрат, необходимых для восстановления потребительских свойств земли как природного ресурса, средства производства и объекта эколого-правовой охраны. Предлагается введение данного понятия в земельное законодательство Республики Казахстан.

РЕМЕДИАЦИЯ ЖЕРД1 ЦУЦЬЩТЬЩ ЦОРГАУ БАГЫТЫ РЕТ1НДЕ

Тамара Ивановна Макарова

Беларусь мемлекеттш университет1 Экология жэне аграрлыц цщыц кафедрасыныц менгерушш, зац гылымдарыныц докторы, профессор; Беларусь Республикасы, Минск ц-сы; e-mail: makti@bsu.by

Гулнэр Тоцсанбайцызы Жабаилдаева

Беларусь мемлекеттш университет1 Экология

жэне аграрлыц цщыц кафедрасыныц аспиранты,

Беларусь Республикасы, Минск ц-сы; e-mail: dzhabaildaeva@mail.ru

Tymh свздер: жердг цоргау, ремедиация, цопсыту, зиянды багалау, жердг цалпына келтгру, зиянныц орнын толтыру, шыгынды цалпына келтгру, жердi сацтап цою, жер зацнамасы.

Аннотация. Буя мацала жерлердг цоргау саласында цуцыцтыц реттеудг жеттдгруге арналган. Авторлар зерттелетт тацырыптыц езектшгш айцындап дэлелдейдг, сондай-ац осы мэселе бойынша зерттеулердг цысцаша шолуын усынады. Атап айтцанда, авторлар Ца-зацстан Республикасыныц зацнамасына сэйкес, ремедиацияны жердг цуцыцтыц цоргаудыц багыты реттде зерттейдг. АЦШ пен Францияныц бYлiнген жерлерге ремедиациясындагы тэжгрибеЫ царастырылады. Жерд1 цалпына келт\руд1 аныцтайтын рекультивация, залалды багалау жэне ремедиация сияцты угымдар аныцталады жэне салыстырылады.

Жердгрекультивациялауды, жердг сацтауды, зиянды экономикалыц багалаудыреттейтт нормативтж-цуцыцтыц акттер талданады жэне жалпы осы тужырымдардыц мазмуны -жердг бастапцы цалпына келтгру айцындалады. Тура, баламалы жэне втемацылыц сияцты ремедиация тYрлерiне тYсiндiрме бертедг. Экологиялыц зацнамада ремедиацияныц жалпы тэстдерте CYйене отырып, жердг цоргау мацсатындагы осы терминнщ мазмуны неггзделедг. Ремедиация коп жагдайда жерлердг цоргауда цолданылатындыцтан, авторлар жердг цоргау жэне цоршаган ортаны цоргау цуралы реттде цоргаудыц ерекшелжтерт ескере отырып, жер зацнамасынаремедиациялыц сипаттагы шараларды енггзу цажеттттн неггзге алады.

Жердг цуцыцтыц жэне экологиялыц тургыдан цалпына келтгруге багытталган кешендг шараларды цамтитын жиынтыц тужырымдама реттде эрекет ететт, жер телгмдергне зиян келтгрген зиянды цуцыц бузушылыц немесе зацдыц цызмет нэтижестде пайда болган жердщ табиги ресурстары, ондгрж цуралы жэне экологиялыц цуцыцтыц цоргау объектш реттде тутыну цасиеттерт цалпына келтгруге цажеттг шыгындардыц озтдж цунын бт-дгретт ремедиацияныц авторлыц тужырымы бертген. Аталган угымды Цазацстан Республикасыныц жер зацнамасына енггзу усынылады.

REMEDIATION AS A DIRECTION OF LEGAL PROTECTION OF LANDS

Tamara Makarova

Belarusian State University, Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Environmental and Agrarian Law, Republic of Belarus, Minsk; e-mail: makti@bsu.by

Gulnar Dzhabayldaeva

Belarusian State University, graduate student

of the Department of Environmental and Agrarian Law,

Republic of Belarus, Minsk; e-mail: dzhabaildaeva@mail.ru

Keywords: Land protection; remediation; recultivation; damage assessment; land restoration; compensation of damages; compensation of losses; land conservation; land legislation.

Abstract. This article is devoted to the issues of improving the legislative regulation in the field of land protection. The authors disclose andjustify the relevance of the topic under study, as well as a brief overview of the knowledge of this issue. In particular, the authors investigate remediation as a direction of the legal protection of lands under the legislation of the Republic of Kazakhstan. The experience of the USA and France in the application of remediation to disturbed lands is considered. Such concepts as reclamation, damage assessment and remediation, which together define land restoration, are revealed and compared.

Analyzes the regulatory legal acts governing the reclamation, conservation of land, the economic assessment of damage and identifies the general content of these concepts - the restoration of land to its original state. An interpretation is given to remediation types, such as direct, alternative and compensating. Based on the general approaches to remediation in environmental legislation, the content of this term is justified in order to protect land. Because remediation is applied to a greater extent to land protection, the authors substantiate the need to introduce remediation measures in land legislation, taking into account the peculiarities of land protection and protection as a component of the environment.

The author's formulation of remediation is given in relation to land legal relations, which acts as a cumulative concept encompassing a set of measures for the ecological and economic restoration of land, compensation for harm caused to land as a result of an offense or lawful activity, the size of which is the cost expression of the costs necessary to restore consumer properties land as a natural resource, means ofproduction and object of environmental legal protection. The introduction of this concept into the land legislation of the Republic of Kazakhstan is proposed.

Введение. В научной литературе признается, что «загрязнение окружающей природной среды радиоактивными и промышленными отходами, истощение лесных запасов, варварский подход к использованию природных ресурсов, иные неблагоприятные последствия являются реалиями современного человеческого существования» [1].

В соответствии с данными Национального доклада о состоянии окружающей среды Республики Казахстан на конец 2016 года в Республике Казахстан (далее - РК) насчитывается 247,7 тыс. гектаров земель, нарушенных в ходе строительства промышленных объектов, линейных сооружений и других предприятий, при разработке месторождений полезных ископаемых, их переработке и проведении геологоразведочных работ, из них 52 тыс.га отработаны и подлежат рекультивации1. Приведенные данные говорят о неблагоприятном влиянии последствий хозяйственной деятельности человека, природных катаклизмов, что отрицательно сказывается на качественном состоянии земель.

Основной целью охраны земель является обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации или нарушению. Восстановление нарушенных земель производится путем рекультивации и на данный момент правовой механизм рекультивации земель нуждается в совершенствовании.

В Республике Казахстан в связи с разработкой проекта Экологического кодекса проведена работа по выявлению инновационных направлений охраны окружающей среды, сохранения и восстановления природных ресурсов, используемых в экономической деятельности. Одной из таких инновационных природоохранных форм Проектом Концепции Экологического кодекса Республики Казахстан (далее - Проект Концепции) признается ремедиация (remediation - восстановление, «излечивание»), которая осуществляется, в том числе в отношении загрязненных почв, путем проведения работ по восстановлению территорий2.

В юридической науке проблемы рекультивации земель были предметом исследования в работах С.Ш. Кадысова [2], М. Жанбаз [3], вопросы возмещения вреда, причиненного загрязнением земель и ответственности за нарушение законодательства, рассматривались в

трудах Л.К. Еркинбаевой [4], Ж.А. Битабаро-вой [5], однако специального исследования в области ремедиации земель в правовой науке Республики Казахстан не проводилось.

Основная часть. Согласно Проекту Концепции в развитых странах мира проблеме очистки загрязненных территорий, прежде всего, почв и почвогрунтов, уделяется пристальное внимание. В законодательстве большинства государств-членов ОЭСР в случае причинения вреда окружающей среде приоритет отдается действиям по возмещению ущерба в натуральном выражении (ремедиации). Она проводится в отношении загрязненных почв, в том числе путем утверждения нормативов содержания поллютантов в почвах, при которых необходимо обязательное проведение работ по восстановлению территорий3. В США законодательные акты устанавливают первичную обязанность причинителя вреда устранить за свой счет последствия загрязнения окружающей среды путем проведения очистки и субсидиарную обязанность уполномоченного органа государственного управления по полному восстановлению окружающей среды. Из государств ЕС Франция имеет национальную методологию по управлению загрязненными земельными участками, которая основана на системе оценки рисков. Такой подход заключается в определении потенциального воздействия с учетом фактического целевого назначения использования земель. Исходя из чего, ремедиация планируется таким образом, чтобы обеспечить возможность безопасного использования земли, а впоследствии устанавливаются специальные пост-ре-медиационные запреты и обременения по целевому использованию земли4.

Как видим, термин «ремедиация» используется преимущественно применительно к восстановлению земель. Для уточнения содержания данного понятия с целью последующего включения его в земельное законодательство, сопоставим имеющиеся в действующем земельном законодательстве понятия, в совокупности определяющие восстановление земель. Такими понятиями, на наш взгляд, являются - рекультивация и оценка ущерба.

Согласно лингвистическому толкованию рекультивация (лат. re - приставка, обозначающая возобновление или повторность действия;

трудах Л.К. Еркинбаевой [4], Ж.А. Битаб; вой [5], однако специального исследован области ремедиации земель в правовой н Республики Казахстан не проводилось.

Основная часть. Согласно Проекту К цепции в развитых странах мира пробл очистки загрязненных территорий, пре всего, почв и почвогрунтов, уделяется i стальное внимание. В законодательстве б< шинства государств-членов ОЭСР в сл причинения вреда окружающей среде при тет отдается действиям по возмещению ущ ба в натуральном выражении (ремедиац Она проводится в отношении загрязнен почв, в том числе путем утверждения но тивов содержания поллютантов в почвах, которых необходимо обязательное пров ние работ по восстановлению территорий США законодательные акты устанавлив первичную обязанность причинителя в устранить за свой счет последствия заг нения окружающей среды путем проведе очистки и субсидиарную обязанность у номоченного органа государственного уп ления по полному восстановлению окруж щей среды. Из государств ЕС Франция им национальную методологию по управле загрязненными земельными участками, к рая основана на системе оценки рисков. Т подход заключается в определении потен ального воздействия с учетом фактичес целевого назначения использования зем Исходя из чего, ремедиация планируется ким образом, чтобы обеспечить возможн< безопасного использования земли, а впос ствии устанавливаются специальные пост медиационные запреты и обременения по левому использованию земли4.

Как видим, термин «ремедиация» исп< зуется преимущественно применительн восстановлению земель. Для уточнения со жания данного понятия с целью последую го включения его в земельное законодат ство, сопоставим имеющиеся в действую земельном законодательстве понятия, в с купности определяющие восстановление мель. Такими понятиями, на наш взгляд, я ются - рекультивация и оценка ущерба.

Согласно лингвистическому толкова рекультивация (лат. re - приставка, обозна^ щая возобновление или повторность дейст

1 Национальный доклад о состоянии окружающей среды РК за 2016 год [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ecogosfond.kz/orhusskaja-konvencija/dostup-k-jekologicheskoj-informacii/jekologijaly-zha-daj/r-orsha-an-ortany-zhaj-k-ji-turaly-ltty-bajandamalar/ - Дата обращения: 10.04.2019.

2 Ремедиация территорий [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nparso.ru/index.php/ tekhnologii-oborudovanie/remediatsiya-territorij - Дата обращения: 10.04.2019.

3 Там же

4 Проект концепции Экологического кодекса Республики Казахстан [Электронныйресурс]. - Режим доступа: https://bestprofi.com/document/1972904295;jsessionid=C2ECB79097457CB1E2D360DC25DEC0B2?0 - Дата обращения: 10.04.2019.

cultivo - обрабатываю, возделываю) - комплекс мер по экологическому и экономическому восстановлению земель, плодородие которых существенно снизилось в результате человеческой деятельности. Целью рекультивации является улучшение условий окружающей среды, восстановление продуктивности нарушенных земель5. Статья 140 Земельного кодекса РК относит к числу мероприятий по охране земель работы по их рекультивации. При этом Экологический и Земельный кодексы РК не содержат определения понятия «рекультивация». Согласно Инструкции по разработке проектов рекультивации нарушенных земель «рекультивация земель рассматривается как комплекс работ, направленных на восстановление нарушенных земель для определенного целевого использования, в том числе прилегающих земельных участков, полностью или частично утративших свою ценность в результате отрицательного воздействия нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды»6. Экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающей среде, согласно п. 42 ст. 1 Экологического кодекса РК - это «стоимостное выражение затрат, необходимых для восстановления окружающей среды и потребительских свойств природных ресурсов»7. Таким образом, общее для этих терминов - это восстановление земли до первоначального состояния. Ремедиация в естественнонаучной литературе рассматривается также как «рекультивация, восстановление изначальных показателей почвы, воды или воздуха при ликвидации последствий загрязнения или ослаблении воздействия на окружающую среду»8.

Действующие Экологический и Земельный кодексы РК не содержат понятия реме-диации, а в Проекте Экологического кодекса

РК законодатель вводит данный термин. Так, согласно ст. 180 Проекта Экологического кодекса РК ремедиацией признается комплекс мероприятий по устранению экологического ущерба посредством восстановления, замены, либо компенсации компонентов природной среды, которым был причинен экологический ущерб. Также в данном документе предусматриваются три вида ремедиации - это прямая, альтернативная и компенсирующая9.

В Экологическом кодексе РК в ст. 5 закреплен принцип обязательности возмещения ущерба10, нанесенного окружающей среде, в подкрепление чего в главе 11 Экологического кодекса РК установлен механизм экономической оценки ущерба, нанесенного окружающей среде, где указаны два метода экономической оценки ущерба - прямой и косвенный11. Экономическая оценка ущерба рассчитываются по Правилам, утвержденным Постановлением Правительства РК12.

Рассмотрим виды ремедиации предусмотренные Проектом Экологического кодекса: прямая, альтернативная и компенсирующая. Среди мер по охране земель, указанных в Земельном кодексе РК как прямую ремедиацию можно рассматривать рекультивацию нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств и своевременное вовлечение в хозяйственный оборот, снятие, сохранение и использование плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель13. Как альтернативную ремедиацию нужно рассматривать консервацию земель, которая предусматривает исключение земель из хозяйственного оборота. Ее проводят согласно с Правилами консервации земель, утвержденные Постановлением Правительства РК14. Как вид компенсирующей

5 Ремедиация [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A0%D0%B5%D0 %BA%D1%83%D0%BB%D1%8C%D1%82%D0%B8%D0%B2%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%8F - Дата обращения: 10.04.2019.

6 Приказ и.о. Министра национальной экономики Республики Казахстан от 17 апреля 2015 года № 346 «Об утверждении Инструкции по разработке проектов рекультивации нарушенных земель» // Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронныйресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1400001275. Дата обращения: 10.04.2019.

7 Экологический кодекс Республики Казахстан от 9 янв. 2007 г., № 212 // Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронныйресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K070000212_ Дата обращения: 10.04.2019.

8 Ремедиация [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://universal_ru_en.academic.ru/2413936/%D1%80% D0%B5%D0%BC%D0%B5%D0%B4%D0%B8%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%8F-Дата обращения: 10.04.2019.

9 Проект Экологического кодекса Республики Казахстан [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ank.kz/post/proekt-ekologicheskogo-kodeksa-rk-i-tablicza-predlozhenij-chlenov-rabochej-gruppy-po-proektu-ekologicheskogo-kodeksa-rk - Дата обращения: 10.04.2019.

10Там же

11 Там же

12 Постановление Правительства Республики Казахстан от 27 июня 2007 года N 535 «Об утверждении Правил экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды» // Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронныйресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P070000535_ Дата обращения: 10.04.2019.

13 Земельный Кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 г., № 442 // Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронныйресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K030000442_ Дата обращения: 10.04.2019.

14 Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 сентября 2003 года № 993 «Обутверждении Правил консервации земель» //Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронныйресурс]. - Режим доступа: http:// adilet.zan.kz/rus/search/docs/fulltext Дата обращения: 10.04.2019.

ремедиации следует рассматривать возмещение потерь сельскохозяйственного и лесохо-зяйственного производства, Правила проведения которого утверждены Постановлением Правительства РК15.

Заключение. Исходя из того, что Проектом Экологического кодекса вводится новая инновационная природоохранная форма - ремеди-ация, применимая в большей степени к охране земель (почв) предлагается введение мер реме-диационного характера в земельное законодательство с учетом особенностей охраны и защиты земель как компонента окружающей среды.

С точки зрения земельных правоотношений ремедиация выступает как совокупное понятие, охватывающее комплекс мер по экологическому и экономическому восстановлению земель, возмещению вреда, причиненного землям в результате правонарушения либо правомерной деятельности, размер которого представляет собой стоимостное выражение затрат, необходимых для восстановления потребительских свойств земли как природного ресурса, средства производства и объекта эко-лого-правовой охраны.

ЛИТЕРАТУРА

1. Сарпеков Р.К., Рахметов С.М. Недостатки норм Уголовного кодекса об ответственности за экологические уголовные правонарушения и пути их устранения // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. - №4 (53), 2018. - С. 94-99.

2. Кадысов С.Ш. Понятие и правовые основы рекультивации нарушенных земель / С.Ш. Ка-дысов // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://articlekz.com/article/6994 - Дата обращения: 10.04.2019.

3. Жанбаз М. Тозган жэне бYлiнген жерлердг цалпына келтгрудгц цуцыцтыц неггздерг (Ца-зацстан Республикасы жэне ТYркия Республикасы Зацнамалары бойынша салыстырмалы талдау): философия докторы (PhD) дисс. - Астана, 2018. - 121 б.

4. Еркинбаева Л.К. «Правовое регулирование возмещения вреда земле» дисс. канд. юрид. наук. - Алматы, 1995. 159 с.

5. Битабарова Ж.А. Возмещение экологического вреда: внутригосударственные и международно-правовые аспекты: дисс. доктора философи» (PhD) - Алматы, 2010. 196 с.

REFERENCES

1. Sarpekov R.K., Rahmetov S.M. Nedostatki norm ugolovnogo kodeksa ob otvetstvennosti za jekologicheskie ugolovnye pravonarushenija i puti ih ustranenija // Vestnik Instituta zakonodatel Stva Respubliki Kazahstan. - №4 (53), 2018. - S. 94-99.

2. Kadysov, S.Sh. Ponjatie i pravovye osnovy rekul'tivacii narushennyh zemel' / S.Sh. Kadysov // [Jelektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://articlekz.com/article/6994 - Data obrashhenija: 10.04.2019.

3. Zhanbaz, M. «Tozsan zhsne bYlingen zherlerdi %alpyna keltirud^ ^y^y^ty^ negizderi (^aza^stan Respublikasy zhsne Tyrkija Respublikasy Zaцnamalary bojynsha salystyrmaly taldau)» «filosofija doktory» (PhD) akad. sylymi ddrezh. izdenush. diss. - Astana, 2018. - 121 b.

4. Erkinbaeva L.K. «Pravovoe regulirovanie vozmeshhenija vreda zemle». diss. kand. jurid. nauk. -Almaty, 1995. 159 s.

5. Bitabarova, Zh.A. «Vozmeshhenie jekologicheskogo vreda: vnutrigosudarstvennye i mezhdunarodno-pravovye aspekty» diss. na soisk. akad. stepeni «doktor filosofii» (PhD) - Almaty, 2010. 196 s.

15 Постановление Правительства Республики Казахстан от 8 октября 2003 года № 1037 «Об утверждении нормативов возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, вызванных изъятием сельскохозяйственных и лесных угодий для использования их в целях, не связанных с ведением сельского и лесного хозяйства, и Правил возмещения потерь сельскохозяйственного производства с зачетом сумм, затрачиваемых на восстановление угодий, а также возмещения потерь и убытков лесохозяйственного производства» // Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/search/docs/ fulltext Дата обращения: 10.04.2019.