CC BY
9Экологическое право
НЕКОТОРЫЕ ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
ИБРАГИМОВ Кюри Хамзатович,
доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор Чеченского государственного педагогического университета, академик АН ЧР, заместитель директора Комплексного НИИ им. Х.И. Ибрагимова РАН. E-mail: [email protected];
ИБРАГИМОВА Фатима Кюриевна,
студентка юридического факультета
Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье акцентировано внимание на некоторых важнейших аспектах административно-правового режима использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Предложен более полный и усовершенствованный перечень элементов административно-правового режима земель сельскохозяйственного назначения, и с учетом этого, сформулировано его определение. Дана классификация этого вида правовых режимов. Раскрыта социальная необходимость изучения административно-правового режима земель сельскохозяйственного назначения. Раскрыты недостатки законодательства России, регулирующего административно-правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, и предложены меры его совершенствования.
Abstract: In the article the attention is focused on some very important aspects of administrative-legal regime of use and protection of agricultural lands. It's offered a more complete and refined list of elements of administrative-legal regime of agricultural land, and with this in mind, formulated his definition. It's given the classification of this type of legal regimes. Social revealed the need to study the administrative-legal regime of agricultural land. It's revealed shortcomings in the law of Russia, regulating the administrative law regime of agricultural lands, and proposed measures for its improvement.
Ключевые слова: Земли сельскохозяйственного назначения, административно-правовой режим, охрана земель, рациональное использование земель, законодательство, нормирование в области охраны земель.
Keywords: Agricultural land, administratively-legal regime, land protection, rational land use, legislation, regulation in the field of lands protection.
В одном из учебников «Земельное право» отмечено: «Для обеспечения надлежащего правового режима (порядка) использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо иметь, как минимум, пять элементов: наличие объекта правового регулирования, специально уполномоченных государственных органов, круга субъектов правоотношений и их прав и обязанностей, эффективного правового механизма...»[1].
Такой перечень составляющих правового режима земель, с одной стороны, раскрывает
не все его функциональные возможности, с другой, не наполнен конкретным содержанием, т.е. едва обозначаются основные элементы правового режима земель. Для его полноты, например, не приведен важнейший шестой элемент правового режима земель - формы и меры юридической ответственности, предусмотренные законодательством России для собственников земель и лиц, не являющихся собственниками земель, за правонарушения, совершаемые ими в области использования и охраны земель. Его игнорирование приводит к тщетности установления пра-
вового режима, поскольку все его остальные элементы становятся пустой декларацией, не предусматривающей восстановления нарушенных прав, а, следовательно, установленные нормами законодательства права и обязанности субъектов земельных отношений становятся благими пожеланиями, не оправдывающими надежд и ожиданий общества и государства.
В цитированном выше первом признаке правового режима считается достаточным лишь наличие объекта правового режима. На самом же деле должна быть дана подробная правовая и социально-экономическая и экологическая характеристика данного объекта. То же самое, по второму признаку правового режима земель - важно не только наличие специально уполномоченных государственных органов по регулированию правового режима, но и раскрытие порядка государственного управления конкретной категорией земель. Аналогично этому в 4-5 признаках правового режима необходимо ни к чему не обязывающее слово «наличие» заменить на «порядок установления».
В контексте вышеприведенных предложений можно сформулировать следующее определение правового режима земель сельскохозяйственного назначения России: «Под административно-правовым режимом земель сельскохозяйственного назначения понимается установленный законом порядок общественных правоотношений по их использованию и охране, предусматривающий совокупность прав и обязанностей субъектов этих отношений, реализуемые ими под контролем уполномоченных на то органов государственного управления земельными ресурсами, обеспеченный мерами предупреждения земельных правонарушений и предполагающий эффективную систему юридической ответственности и наложения взысканий за неисполнение или ненадлежащее исполнение или нарушение правовых требований земельного и иного законодательства Российской Федерации в области использования и охраны данной категории земель»[2].
Представляется, что исходя из приведенных в ст. 1 ЗК РФ принципов правовой режим земель России можно разделить на три вида: общий, специальный и особенный. Первый предполагает порядок использования и ох-
раны всего земельного фонда России. Так, в ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) приводится общий принцип: «учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе...».
Специальный правовой режим земель предполагает правовые режимы 7 категорий земель, дифференцированных по их целевому назначению в п. 1 ст. 7 ЗК РФ и детерминированный принципом п/п. 8 п. 1 ст. ЗК РФ: «Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства».
Особенный правовой режим формулируется из содержания нормы-принципа п/п. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ: «Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, .. других особо ценных земель ... для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами».
Согласно п. 1-2 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В последние годы повышению эффективности функционирования органов исполнительной власти в области охраны и рационального использования данных земель во всем мире придается повышенное внимание. Как никогда ранее, эти земли приобрели особую актуальность, поскольку во многих странах опосредованно оказались в центре социального противостояния голодающих и власти, нередко приводившего к смене политических режимов. Обусловленная объективными обстоятельствами нынешняя ориентация Российской Федерации на импортозамещение может выступить реальным
шансом на возрождение отечественного сельского хозяйства, в первую очередь, за счет рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.
В Постановлении Правительства РФ от 15 июля 2013 г. № 598 «О федеральной целевой программе "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года"» отмечено: «Сокращение и измельчение сельской поселенческой структуры приводит к обезлюдению и запустению сельских территорий, выбытию из оборота продуктивных земель сельскохозяйственного назначения, что угрожает не только продовольственной, но и геополитической безопасности России».
Это настоятельно обусловливает важность углубленного изучения и совершенствования процесса административно-правового реформирования сферы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Помимо вышеотмеченной продовольственной функции, земли данной категории выступают как важнейшая составная часть природы, как незаменимый природный ресурс, составляющий основу хозяйственной деятельности сельского населения, являющегося неисчерпаемым источником духовности и иных основных ценностей современного российского общества. Поэтому эти земли нуждаются в особом административно-правовом режиме, направленном на предотвращение их дальнейшего сокращения, дополнительное вовлечение в оборот временно неиспользуемых и заброшенных пахотных угодий, предотвращение развития деградации и иных негативных почвенных процессов и повышение плодородия почв[3].
Правовое регулирование общественных отношений по использованию и охране земель сельскохозяйственного назначения осуществляется на основе множества нормативных правовых актов.
Особо важное место среди законодательных актов, регулирующих правовую охрану и эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения, занимает Конституция РФ. Обладая высшей юридической силой, Конституция РФ содержит две нормы, создающие надежную правовую основу для правового регулирования отношений охраны и ис-
пользования земель сельскохозяйственного назначения. Это - в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», а также согласно ч. 2 ст. 36 «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».
Важное значение для формирования правовой базы в области использования и охраны данной категории земель имеет Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Неоспоримым достоинством закона является конкретизация основных направлений осуществления деятельности по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, намеченных на основе учета последних достижений науки и практики.
В абз. 5 этого перечня направлений деятельности по обеспечению плодородия земель, к сожалению, отсутствуют меры по реабилитации земель, загрязненных агрохимикатами, нефтью и нефтепродуктами. Площади таких земель сельскохозяйственного назначения в РФ, наряду с землями, загрязненными радионуклидами и тяжелыми металлами, и нуждающиеся в реабилитации достаточно значительные.
Институт административно-правовой охраны земель занимает центральное место среди других институтов административного права, регулирующих земельные отношения, что подтверждается также и тем, что гл. 7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, защищающая фундаментальные основы права собственности, начинается ст. 7.1. - «самовольное занятие земельного участка»[4]. Аналогичным образом гл. II Земельного кодекса РФ посвящена проблеме охраны земель.
Однако, этим признанием значимости охраны земель, в Российской Федерации, пожалуй, и ограничивается рассматриваемый предмет правового регулирования. Основные положения главы ЗК «Охрана земель» имеют
преимущественно рекомендательную научно-методическую направленность и в основном не наполнены необходимым императивным нормативно-правовым, т.е. обязательственным содержанием. Свидетельством тому, например, являются следующие положения ст. 12-13 ЗК: «Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы.», «В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель», «В целях повышения заинтересованности ... в сохранении и восстановлении плодородия почв. может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах» и т.д.
Как видно из содержания последней нормы, экономическое стимулирование по охране и рациональному использованию земель не предусматривает иные методы, кроме возможного использования налоговых льгот, хотя в ст. 14 Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» приводится достаточно широкий перечень разнообразных методов экономического стимулирования лиц, добровольно осуществляющих мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, в том числе, и такие как установление платы за негативное воздействие на окружающую среду и возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде (в том числе, почвам). В рассматриваемой гл. II ЗК «Охрана земель» такие методы экономического регулирования не предусматриваются, что дозволяет соответствующим субъектам земельных отношений вести истощительное землепользование, игнорировать севообороты, не вносить удобрения и т.д.
Кроме того, общим недостатком рассматриваемой гл. II ЗК является её преимущественная ориентированность на предотвращение деградации и иных повреждений земель, либо на восстановление земель, уже подвергшихся негативному воздействию хозяйственной деятельности. Практически не предусматривается регулирование отношений, направленных на
обеспечение повышения плодородия земель, не подвергшихся негативным воздействиям человека, и тем более, земель, находящихся под отрицательным влиянием природных сил (наводнение, опустынивание и др.). Изначальная предза-данность такой позиции четко просматривается в ст. 13 ЗК, предусматривающей «сохранение почв и их плодородия», или «сохранение достигнутого уровня мелиорации», которые в основном находятся на низком уровне. Очевидным недостатком в этих нормах является отсутствие слова «повышение». Его введение в рассматриваемые нормы следующим образом изменило бы их содержание: «Сохранение почв и повышение их плодородия», «Сохранение и повышение достигнутого уровня мелиорации», т.е. качественно усилило бы их экологический вектор.
В ст. 13 ЗК РФ не предусмотрены нормы, обязывающие собственников земель, и лиц, не являющихся собственниками земель, к соблюдению чередования культур в севооборотах, и вообще, отсутствует комплексный подход к охране земель, как к сложным, и в то же время, хрупким природным образованиям, свидетельством чего является, например, игнорирование проблемы охраны биоразнообразия сельскохозяйственных угодий. Такие недостатки, приводимые, конечно, не в качестве укора авторам кодекса, не способствуют всестороннему регулированию многообразных отношений, возникающих в сфере охраны земель.
Таким образом, как видно из выше изложенного материала, охрана земель в современной России направлена исключительно на воспроизводство почвенного плодородия. Воспроизводство - воссоздание чего-либо израсходованного в процессе производства посредством их последующего производства, т.е. возобновление в прежних размерах[5]. Относительно земель это означает восстановление израсходованного на формирование урожаев плодородия почв до исходного уровня путем внесения удобрений, использования севооборотов, обработки почвы и т.д. Никаких сомнений о приоритете воспроизводственного вектора в земельно-правовой политике России не оставляет ФЗ РФ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»[6], в котором целью данного Феде-
рального закона предусматривается установление правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности.
Однако воспроизводственная парадигма в охране земель не может удовлетворять интересам нынешнего поколения россиян, поскольку такой подход нацелен лишь на обеспечение его ограниченных потребностей в продовольствии, как по количеству, так и по качеству продуктов питания. Вместе с тем, ожидаемый рост народонаселения России и изменение его продовольственных приоритетов в сторону экологичности питания предполагает повышенный спрос как на количество, так и на качество продуктов питания. С другой стороны, занимая 10% площади пашни мира, Россия должна поставлять продовольствие и в голодающие регионы мира. Этим внутренним и глобальным внешним требованиям должно удовлетворять и плодородие почв России. Нынешнее же земельное законодательство России, как видно, не соответствует этим современным вызовам человечества.
Но даже и те скромные задачи, на решение которых ориентирует участников земельных отношений ФЗ РФ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» обречены на неудачу, поскольку ст. 22-24 данного закона, предусматривающие осуществление государственного контроля за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их рациональным использованием, а также государственную поддержку деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с ФЗ РФ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ[7] утратили силу.
Следовательно, нормы земельного законодательства России, регулирующие отношения в сфере охраны земель сельскохозяйственного назначения, нуждаются в существенном обновлении и приведении их в соответствие с многообразием современных вызовов, инициированных глобальными процессами всемирно-
го финансового, продовольственного и экологического кризисов.
В Федеральном законе от 16 июля 1998 г. с изм. и доп. от 10 января 2003 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» дано следующее определение понятию «плодородие». «Плодородие земель сельскохозяйственного назначения - способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений». Недостатки такой формулировки рассматриваемого понятия очевидны. В ней дважды упоминаются сельскохозяйственные культурные растения. Между тем, широко известно, что на сельскохозяйственных землях культивируют не только сельскохозяйственные культурные растения, но и почвозащитные, противоэрозион-ные, пескозакрепляющие древесно-кустарнико-вые и травянистые растения, которые хотя и нельзя отнести к категории культурных сельскохозяйственных растений, тем не менее, способствуют сохранению не только плодородия почв, но и всего почвенного покрова как такового. Более того, эти растения играют важную роль в повышении почвенного плодородия и реализации требований ландшафтно-экологической системы земледелия.
Серьезным упущением рассматриваемого определения «плодородие» является также неполное раскрытие предназначения плодородия. На наш взгляд плодородие - это не только способность обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений, но и в конечном итоге, обеспечивать продовольственную безопасность настоящего и будущего поколений россиян, социальную и политическую стабильность в обществе. По-видимому отсутствие такого понятийного подхода у земельных реформаторов первого поколения и явилось причиной их безответственного отношения к сохранению плодородия почв и в целом их равнодушия к проблемам охраны земель и их рационального использования. Тогда как объяснить свёртывание с 1991 г. программы внесения удобрений, известкования и гипсования кислых
почв, прекращение севооборотов и переход всей страны к монокультуре озимой пшеницы.
В ст. 2 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» выведено за пределы правового регулирования плодородие миллионов гектаров земель данной категории, которые по разным причинам временно не используются. Поэтому целью настоящего Федерального закона должно быть не только «установление правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности», но и тех земельных участков, которые временно не вовлечены в хозяйственную деятельность. Поддержание плодородия последних должно быть прерогативой государства. Наши экспериментальные исследования со всей очевидностью доказали, что не обрабатываемая земля не только не отдыхает, т.е. восполняет плодородие, как это было в экологически чистую эпоху, а в силу выпадения кислотных дождей и ухудшения условий аэрации, т.е. ограничения доступа кислорода к азотфиксирующим из атмосферного воздуха и аэробным бактериям, участвующим в разложении органики, почвенное плодородие сильно истощается даже за три года. В контексте последнего мнения, бывшего релевантным в 2002 г., когда не было достаточных знаний о фактическом состоянии окружающей среды, сегодня весьма архаичными выглядят нормы ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»: «природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности...»; п. 2 ст. 4 «в первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию».
Без четко разработанных землеохран-ных нормативов не может быть и речи об эффективном правовом регулировании охраны и рационального использования земель, поскольку правовое значение этих нормативов состоит в
том, что «они являются критерием оценки правомерности поведения субъектов экологических правоотношений, определяют степень эффективности выполнения эколого-правовых (и земельно-правовых. - Авт.) предписаний»[8].
Вместе с тем, достаточно основательную разработку получила система стандартов и нормативов качества земель в странах ЕС, в целом соответствующая передовому уровню развития их науки и техники. Поэтому отечественное нормирование в сфере охраны земель должно быть интегрировано в европейское, а в предлагаемом нами ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации в условиях изменения климата» необходимо предусмотреть раздел «Нормирование в сфере охраны земель сельскохозяйственного назначения» в котором, в частности, должны быть отражены вопросы:
- цели, принципы и задачи нормирования в области охраны земель;
- правила разработки и применения нормативов в области охраны и использования земель;
- документы в области нормирования;
- общероссийский классификатор земельно-правовой информации;
- национальный орган по нормированию в сфере охраны и использования земель;
- государственный контроль и мониторинг за соблюдением требований землеохран-ных нормативов;
- ответственность за нарушение требований законодательства в области нормирования аспектов охраны земель;
- финансирование работ по нормированию в области охраны и использования земель.
В задачи нормирования в области охраны земель, в частности, должны входить:
- адаптация национальных нормативов и стандартов в области охраны земель к соответствующим требованиям нормативов и стандартов международного права (признание на государственном уровне политики равнения на международные стандарты);
- межотраслевая координация в сфере охраны земель (государственный учет объектов, оказывающих вредное воздействие на поч-
вы, ведение государственного кадастра отходов и их паспортизация, лимиты отходов, выдача разрешений на размещение и захоронение отходов и т.д.);
- предотвращение риска возникновения угроз безопасности жизни и здоровью населения через потребление сельскохозяйственной продукции, произведенной на загрязненных землях сельскохозяйственного назначения;
- обеспечение рационального использования земель и расположенных на них (или в них) иных природных ресурсов.
Таким образом, высокая социально-экономическая и политическая значимость зе-
Библиография:
мель сельскохозяйственного назначения в условиях продовольственного и иных кризисов настоятельно диктует необходимость усиления административно-правовых основ регулирования отношений в сфере их использования и охраны, что предполагает, с одной стороны, возвращение механизма контроля и надзора за предоставлением, использованием и охраной земель непосредственно под юрисдикцию Правительства Российской Федерации, а с другой, установление более жесткого административно-правового режима их использования и охраны с детализацией управленческих, экологических и иных требований.
1. Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник. М.: Новый Юрист, 1999. С. 373-377.
2. Ибрагимов К.Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. М.: ООО «Издательство ЮНИТИ-ДАНА», 2005. С. 91.
3. Ибрагимов К.Х. Административно-правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. Грозный: Академия наук Чеченской Республики, 2011. С. 100.
4. СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1, 2). Ст. 1.
5. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. Институт русского языка РАН. М.: ООО «ИТИ Технологии», 2008. С. 99.
6. СЗ РФ. 1998. № 29-30. Ст. 3399.
7. СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
8. Петров В.В. Экологическое право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 196.
